社保费征收体制：问题与趋势

社保费征收体制：问题与趋势在社会保障制度中，特别是缴费型社会保险计划中，保费的征收起着极其重要的作用。如果参保人不遵守他们的缴费义务可能会危及到制度的合法性；而广泛的逃费也表明一种社会保障制度的较低公信度。从世界各地来看，缴费遵守率在50%至95%之间。费用的征收也是与社会保障制度的管理质量和管理成本密切相联系的。管理成本对于多数发达国家中运行良好的公共制度来说为1%2%，但对于某些发展中国家来说则在20%40%之间。本文基于国际社会保障协会（ISSA）和国际劳工局(ILO)就此问题发表的有关文献，旨在使读者跟踪了解关于有效征收社会保险缴费方面的现行做法和关键性问题。征收制度的核心要素国际货币基金组织顾问斯坦福G罗斯认为，在任何有效的社会费用征收制度中都有5种基本核心要素。第一，必须对雇主和受保人进行登记注册，最好是采用一个单一的、独特的身份认定号码。第二，必须有关于受保人工资收入和在源头代扣缴费的直接报告制度（在可能情况下采用一种统一的报告表格）。第三，必须有来自报告并变为终身记录的数据，以便用于支付养老金等待遇。第四，应当有信息技术系统，包括处理身份号码、数据收集、记录保存和津贴支付等业务的计算机和电信网络。第五，必须设有职能性征收和强制执行机构，在未付或缴费不足的情况下迅速发出通知，并在通知被忽视的情况下及时采取后续措施。然而，对于一个富有生命力的养老金制度来说，可靠的缴费征收仅构成基本的管理方面之一。其他的核心要求还包括以正确方式支付各项津贴、安全的财务管理和资产的生产性投资以及保持一种有效的通信网络。最后一项要求包括开发准确的数据和记录保存机制，以支持费用征收、津贴支付、财务管理活动以及制作财务报表和报告，而这一切又是与提供有效的管理、增加透明度相联系的。不同的征收模式在全世界范围内，征收职能主要是以3种方式加以组织的。第一是税收和社会保障缴费分别由不同部门负责征收的并行制度或称“全服务型”制度。它首先是在西欧地区（如德国和法国）发展和兴盛起来的。在西欧，社会保障制度主要是以就业为基础，而社会保障机构既负责征收缴费，又负责支付各项给付。第二种是代征制度。主要施行于诸如美国等社会保险制度发展相对滞后并依靠业已行之有效的税务机构协助代为征收社保缴费的国家。对于诸如澳大利亚和新西兰等一些国家来说，社会保障主要靠税收筹资，因此征收事宜自然由税务部门负责。在瑞典、英国和意大利等国家，分征已转为代征，以期提高征收效率。在过去十多年中，在一些中东欧国家也出现了一种从分征转为代征的趋向。第三种指的是费用的征收由私营部门基金会管理者直接或通过代理机构办理。这种方式发生在依赖积累制、个人账户制和缴费确定型方法的国家，诸如许多拉美国家。然而，即使在一个国家范围内，社会保障基金也可以按照多种模式进行征收。例如，澳大利亚实行了一种强制性职业养老金制度以便对政府通过一般税收进行筹资的基本家计调查式养老金制度提供补充。职业养老基金管理机构直接征收针对职业养老金制度的缴费，这些基金会或迟或早会变成这个国家的主要养老金机构。在某些国家，如比利时和法国，各社会保障机构由于使用一个单一的（社会保险）机构并以一种简化程序来征收各种社会保障缴费，因而取得了切实的成效。根据经济增长的不同阶段和技术进步，缴费可以以现金方式在地方征收点、邮局支付，可以通过指定的机构、以银行转账方式或通过网上电子银行支付。代征模式就全球而言主要存在于盎格鲁撒克逊国家（指英国、爱尔兰、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰）、北欧国家和部分中东欧国家。中东欧国家近年来的代征尝试国际劳工局在其2004年的出版物中指出，一些中东欧国家在“休克疗法”后的早期转制过程中,正规部门从业人员锐减（20%30%），转入非正规部门就业的人员令养老保险费征缴机构鞭长莫及。即便对已注册的正规部门企业和就业人员来说，养老保险缴费遵守率也急剧下降，少报雇佣人员数量和低报工资额的现象普遍存在，养老保险费征缴面临严重困难。在这样的社会背景下，一些国家于1990年代中期开始尝试由分征转为代征。罗斯先生指出，鉴于中东欧部分国家的代征做法开始不久，现在来充分评估它的结果为时尚早，因为成功的程度取决于现代化状况，取决于围绕普税征收和纳税人/缴费人遵守义务的特殊文化及各国经济和历史背景。他把选定的国家按类别分为以下4组：（1）代征改革已基本实施（爱沙尼亚、拉脱维亚、克罗地亚、匈牙利、俄罗斯、斯洛文尼亚、乌兹别克斯坦）；（2）改革在进行中（阿尔巴尼亚、保加利亚、黑山、罗马尼亚、斯洛伐克共和国）；（3）改革陷入困境（格鲁吉亚、立陶宛、波兰）；（4）未进行改革（捷克共和国、马其顿、塞尔维亚、一些前苏联的共和国）。波兰社会保险总署（ZUS）前署长阿列克山德拉维克托洛夫在其2004年发表的报告中称，该国社保总署在前两年中社保费征缴率达到了95%以上，与国内税收机构相比显然“在征缴程序方面更为有效”。在俄罗斯，政府2001年决定由分征转为代征。自2001年元月以来，随着所谓社会保障单一税的实施，征收各项社会保障费用的职责已转交和并入税务部门。但是，俄政府目前正考虑自2010年起重返分征制，届时社保单一税有望被取消，而联邦养老保险基金会将接管征收各项社会保障费用的职责。国际劳工局2004年的出版物对中东欧国家近年代征动向评论道：“在全球范围，有许多不同种类的机构征收（社保）费用。它们的征收经验未能证明一种方式生来就优越于其他方式。此外，从一项现有制度转换到一项新制度涉及过渡成本财务损失、效益损失以及一个非常真实的风险，即转变征缴模式因一系列不可预期的原因而无法像起初规划的那样奏效。”征缴成功与否的真正决定因素不在于特别的管理模式，而在于一个国家的经济力量和其政府的能力与政治意愿。因此，谈及最合适的管理和征缴制度时必须考虑到现有安排而不能脱离实际地在“真空中”论事。国际社会保障协会关于征收模式的观点国际社会保障协会前研究与运营部负责人沃伦麦吉利夫雷指出，关于征收制度，确定“最佳做法”是诱人的，但却是不妥当的。他还指出，若要取得代征模式的规模效益和有效执法，以下两个关键条件必须得到满足：第一，必须有一个强有力的征缴管理部门。第二，社会保障机构和制度参保人必须确信，代征机构将仅仅扮演一个代理人的角色，接收并且及时足额向社会保障机构转交社会保障缴费收入。麦吉利夫雷先生还提醒道，由于社会保障缴费的收入起征点低于收入所得税的收入起征点，“代征机构可能会对有义务缴纳社保费、但无义务缴纳收入税的低工资职工给予较少的关注，因而唆使低工资职工逃避其社会保障缴费”。令人关注的是，尽管麦吉利夫雷先生在他的文章中列举了12项重要的改进社保费用征缴的潜在性措施，但采用代征制并未被列入其中。虽然近年来主要在中东欧一些国家存在着一种将由分征转为代征的趋向，但许多国家仍然采取了一种不同的方法。事实上，在28个经合组织国家中，17个国家依然由社会保险机构征收社会保险费，而在其他11个国家中则是税务当局征收。此外，在细化和扩展麦吉利夫雷先生所述的两个关键性条件的基础上，可以进一步提出，要想成功实施代征制，至少必须具备以下9个先决条件：总的政府部门管理制度应当是相当发达的。财税管理部门必须是强有力的。应充分调查和了解公众对社会保障缴费和纳税的感受和接受程度。由分征转为代征可能会降低而不是提高征缴率。如果存在着国有企业，这些企业应当已能严格履行其有关代扣社会缴费（税收）的义务。理想的是应当有一种个人身份认证号码，被使用于社会缴费和纳税。纳税和社会缴费的工资基数应当相同，关于工资收入和代扣的报告制度也最好是一致的。税务机构和社会保险机构的现代化状况应当予以评估。信息技术系统应当有能力处理身份号码登记注册、数据收集、缴费记录保持和津贴支付等业务。每个机构有关社会缴费的信息应当得到充分理解并被加以良好设计。税务机构对于开展包括在征收社会费用中的附加工作所需要的专项资金水平不应