“省管县”体制改革的可行性路径探析.doc

“省管县”体制改革的可行性路径探析刘雅静（宁夏行政学院 宁夏银川 750021）【摘要】本文对我国推行“省管县”体制的理论基础、现实可行性及可能衍生问题进行了分析，提出了应通过改革省级行政区划，依法明确省、市、县的职责权限，继续完善“省管县”财政体制改革，适当维护地级市的利益等对策完善“省管县”体制管理。【关键词】省管县；体制；改革推行“省管县”体制改革，建构规模合理、层级简化、活力旺盛的行政区划体制及其相应的政区管治体制是推进中国政治制度现代化和民主化的重要战略举措，具有长远的战略意义和实践意义。本文试图在对“省管县”体制改革相关理论进行梳理的基础上，分析在其推进过程中可能衍生的问题，并积极探寻改革的可行性路径，以求为我国地方行政体制改革理清思路。1.“省管县”体制改革的理论支撑行政体制改革是一个涉及政治、经济、地理以及文化传统等多方面因素的复杂工程，需要强有力的理论支撑。对于“省管县”体制改革这一具有战略意义的举措更是如此。1.1 管理层次与管理幅度的动态匹配问题。根据管理学的原理，管理层次与管理幅度呈反比关系，管理层次越多，管理幅度越小；反之则反之。一个组织的管理层级保持在一定合理的数量有利于信息的上下沟通，提高组织的工作效率。随着信息技术的发展，各种数据与信息的收集、传递都变得十分方便、快捷。因此合理地缩减行政层级、扩大管理幅度在当前条件下是完全可以做到的，这样不仅可以提高管理层次的职责，还可以减少地方政府对上级的依赖，提高下级人员的工作积极性和创新性。从这个意义上看，“省管县”有其合理的科学依据。这种层级少、幅度大的扁平化的组织结构也是符合当前我国行政体制改革的趋势的。1.2 官僚制的逆向效率悖论。官僚制理论的创始人马克斯韦伯在经济与社会这本书中写道:“从纯技术的观点说，行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率相比于任何其他形式的组织，它具有精准性、稳定性、可靠性和纪律严明等方面的优势。”然而，实践的结果表明，这种以金字塔的形式构建起来的官僚制存在着“逆向效率悖论”，即官僚制对于分解任务和处理自上而下的指令来说也许是一种有效率的结构，但是在处理自下而上的信息时，却有可能造成大量的超载或阻塞问题。我国长期实行的高度中央集权的行政体制，注重自上而下的高度一体化的等级控制，有明显的官僚制特征，是一种典型的官僚制组织形态。在这种体制下，上级政府能够比较有效地对资源配置及整个国民经济活动进行组织和协调，而随着我国财政管理体制的分权化改革，地方政府越来越成为一个具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要，然而这种高度集权的等级模式很难适应这种新的变化，其调整就是不可避免了。1.3 信息结构与信息效率。信息资源的有效配置是在一定信息结构的基础上进行的，一个组织内部信息结构有两种基本形式：垂直信息结构（亦称等级制信息结构）和水平信息结构（亦称民主制信息结构）。垂直信息结构主要是通过技术控制来获取效率或通过合作的专业化和合理的等级控制来获取效率。但当所获取的信息质量不高时，管理者便无法有效解决问题，同时，下级组织由于缺乏决策权，因此缺乏及时向上反映问题和以准确快速方式执行上级指令的动力。这样就直接加大了管理者有限理性成本和执行成本。调整现有的“省市县乡”多级模式，减少“市”一级参与者，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，以此保证政令畅通的必然选择。2.“省管县”体制改革的现实可行性分析“省管县”改革实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是解决三农问题，推动新农村建设，促进县域经济发展，实现城乡统筹，夯实和谐社会的基础。从目前的情况来看，也基本具备了大力推进“省管县”改革的基础条件，使其具有一定的现实可行性。2.1 逐步完善的市场经济体制改变了计划经济体制下的行政管理模式，为“省管县”提供了制度保障。改革开放后，我国逐步确定了市场经济体制，经济和社会获得大发展，传统体制下政府的管理模式被打破，政府主导型的资源配置模式逐渐被市场主导型的配置模式所取代。资源配置的优先权交给了市场，政府的权力被分解，许多职能被市场替代，各级政府重新调整了权力关系、职能范围和管理方式。这种制度转型对于“省管县”改革极为有利。2.2 电子政务等现代办公手段的普及和交通通讯条件的改善促进了管理水平的提高，为省县直通提供了技术和物质保障。随着科学技术的不断进步，现代化的办公设备与办公条件客观上促进了公务员及其领导者文化素质、专业技术水平及管理能力的大大提高，为省级政府扩大管理幅度创造了可能。另外，航空港、高速公路和国道、省道交通网的形成及现代交通工具的运用，也使省与县之间的空间距离越来越短，如果省区再适当划小，许多地区都能够实现办公当日往返。2.3 审批制度改革带来了“效率革命”，政府公共管理创新为“省管县”改革提供了空间。随着行政许可法的实施，需要政府行政审批的事项大幅减少，省级政府对县(市)级政府的指导事项更为集中。审批环节的减少，不仅提高了行政效率，减少了行政成本，还直接减轻了基层政府和农民的负担。同时，企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强，政府管理从微观转向宏观，从直接转向间接，从根本上减轻了各级政府尤其是中央政府和省级政府的工作量。在经济社会大发展大变革的时代，从管理的角度看，政府管理本身也有改革的需求，因此，中央提出有条件的地方可以在财政上进行“省管县”改革和试行省直接管理县(市)的体制。2.4 实现县域突破是大势所趋，壮大县域经济和建设新农村需要县级政府有更大作为。县域经济作为国民经济的基础性单元，在建设新农村的进程中越来越受到关注，但县域经济的发展目前受到许多制度性约束，如“市管县”体制、金融体制等。许多省在进行“强县扩权”、“财政上省管县”等体制改革时，是在制度框架内进行的“边际调整”。发展壮大县域经济和建设新农村需要县本级有更大作为，当前特别需要各级政府加大对县域和基层政府的转移支付力度。“省管县”后，一方面由于县级政府权力扩大和财政留成比例增加，使县里有更大的积极性并调动更多的资源来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，行政效率提高，行政管理成本降低，有助于减轻农民负担。2.5 各地对完善县级干部管理制度也有积极的探索，积累了经验，能够为“省管县”提供组织人事制度保障。县级领导更换快、任期短是一个普遍现象，严重影响到县域经济的发展。在“省管县”的改革中要完善干部管理制度，适当根据干部的资历、贡献等，为有能力、有作为的干部提高行政级别或升迁做好铺垫，以利于他们安心工作。从目前各地的实践来看，主要是提高县级领导的职级和政治待遇，如县委书记和正职干部由处级升为副厅级。这些改革体现了上级领导对县域的高度重视，应在探索中逐步完善。3.“省管县”体制改革的衍生问题“省管县”体制建设是对我国传统地方政府管理体制的重大制度创新，但是在制度交替的时空内必然衍生大量可以预测和难以预测的问题，这些问题能否得到顺利解决将决定新生制度的可接受性和环境适应性。3 . 1 省政府管理半径过大的问题。国内有学者明确指出，当前我国省级行政区划过大，形成了地方坐大，中央指挥不灵。这一问题背后实质上就是一个省级政府管理幅度过大的问题。推行省管县就是要对地方的权力进行再分配，其目的就是要取消地级市对县的领导和管理权，逐步建立省和县（市）两级政府，从而实现减少行政层次的目的。但在未改革现行行政区划的前提下，行政层次的减少必将进一步拓展省级政府的管理幅度。省管县后，由于直接管理的县市数量增多，省级行政单元的管理幅度将进一步变宽，管理难度将进一步加大，管理成本也将呈现明显上升的趋势。因此，可以说“省管县”体制一旦实施首先暴露出来的问题就是省能不能完全管得过来。现代管理学认为：一级组织结构下大概以50个左右的子单位为其极限，即使在信息沟通渠道多元化和信息处理手段极大丰富的21 世纪，也难以应付更多的下级子单位。我国现有32个省级行政区（不包括香港、澳门和台湾），最多的如四川省下辖181个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县，平均每个省级行政单位下辖89个县。过于宽泛的管理幅度是对“省管县”体制的最大威胁，如果省级行政区管不好又不得不管，造成顾此失彼、捉襟见肘的局面，很容易导致改革夭折。3.2 职责同构的问题。职责同构现象的存在是“省管县”体制改革中提高上下级行政区管理幅度的重大障碍之一。所谓职责同构，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。职责同构现象不仅存在于上下级政府行政机关之间，也存在于党委、司法机关、群众团体等机构中。由于职责同构现象的存在，各级机关都仿佛是上级机关的“缩小版”，机构对口设置，同时上级机关也不得不监管下级机关的每项工作。这使得上下级行政区的管理幅度很难提高。经过二十多年的经济、政治体制改革之后，我国政府职能有所转变、微观经济管理职能减弱，但宏观经济管理、社会保障以及社会维权等职能在加强。在不打破职责同构局面的情况下，即使通过增加省级行政区推进“省管县”体制，中央对省级行政区的管理幅度和省级行政区对下级行政区的管理幅度仍将达到50个左右，很可能导致中央和省级政府不堪重负。3.3 利益重新分配的问题。省管县的过程，也是一种利益的重新调整和权力的重新分配。中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益权力集团数量庞大。省管县将地级市架空，就涉及到利益重新分配的问题。一方面，地市级政府的利益受到影响。实行省管县，地级财政收入减少，政府行政权力的空间缩小；县域经济管理权限的扩大和经济实力的增强，对地级市经济发展产生间接挑战，地级市外部竞争更加激烈向外扩张受到制约。另一方面，地级市的干部群体利益受到影响。很多地级市干部关心 “省管县”以后他们的职位和去向。此外，还存在缺少地市级晋升环节后多数干部晋升通道变窄，影响工作积极性的问题。4.推进“省管县”体制改革的可行性路径作为地方政府管理体制的重大创新，“省管县”体制改革的内容远不只限于取消地级市这一省与县之间管理层级，而是广泛涉及到区划调整、政府间职责权限的重新配置、财政体制的完善等丰富内容。4.1 改革省级行政区划。我国著名的政区地理学家刘君德先生曾经指出：“行政区划对经济发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政范围的合理性及行政中心的设置等方面进行的。根据经济社会发展的需要，合理增设行政区对区域经济发展会起到明显的推动作用。”因此，推行省管县体制改革，必须通过省级行政区划调整来对省区管理幅度加以合理化，并在此基础上建构省管县的公共行政体制。目前，关于缩小省级政府管理幅度的行政区划调整有“明削”和“暗削”两种方案：所谓“明削”就是通过增设直辖市、分省等措施直接增加省级一级区划数量，从而达到缩小现有省级行政区划规模的目的；所谓“暗削”则是在不改变现有行政边界的条件下剥夺省级政府的经济管理权或者公共事务权，把原属省公共事务的管理权下放到县（市），从而强化县(市)的自治能力。尽管两种方案都要突破现有行政利益格局，都会遭遇各种各样的阻力，但“暗削”这种方案由于具有的隐蔽性，其改革阻力和改革成本相对要小得多。4.2 依法明确省、市、县的职责权限。实行“省管县”体制，必须依法明确省、市、县的职责权限。到目前为止，我国对省、市、县的职责权限的划分并不是很明确。例如，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法有这样一条规定:“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权。”这一条规定就包含了三级半政府，即省级政府、副省级政府、地级政府和县级政府。众所周知，管理最忌讳上下一般粗，而我国地方政府管理上的上下一般粗居然有法律依据。县级以上地方各级政府职权不清，必然导致争权夺利和推诿扯皮两种现象同时并存，其结果必然导致管理的混乱和低效率。因此，实行“省管县”体制，必须明确划分省、市、县的职责权限。1999年，中央中央、国务院在关于地方政府机构改革的意见中，试图明确省、市、县的职能，指出:“省一级政府要切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策，制定区域性的经济社会发展规划，加强社会主义精神文明建设和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割；政府机关不再办经济实体，已经办的要限期脱钩，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加快企业改组；加强对农业和农村工作的领导与协调。市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县一级政府要切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。”应该说，这是我国第一次比较明确地阐述地方各级政府的职能和侧重点，其基本方向和思路是正确的。应以此为基础，继续总结探索，在“省管县”的体制背景下，依法进一步明确省、市(地)、县的职责权限，构建三者之间新的体制结构和运行模式。4.3 继续完善“省管县”财政体制改革。首先，明确划分省以下各级政府财政支出责任，充分调动市、县两级发展经济的积极性。在原有各级政府支出责任划分的基础上，结合省管县财政体制改革，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，调动各级政府积极性，促进经济发展。省财政要强化对全省经济社会发展的宏观调控能力， 主要承担实现“三农”、教育、社保、卫生、政法、环保等基本公共服务均等化的支出责任。同时，要加大指导、监督力度，不断提高县级财力保障水平。其次，加强县乡财政管理，提高基本保障能力，缓解县乡财政困难。一方面， 建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度， 通过绩效评价制度考核县乡财政合理使用财力的情况，并用“以奖代补”的方式推进县乡进行财政综合配套改革，精简财政供养人员。另一方面，省财政要结合中央财政的政策，加大对县级化解政府债务的奖补力度，鼓励和支持县乡化解债务，同