巴西农村社会保障建示.doc

巴西农村社会保障建设经验与启示作者：徐清照 来源：山东劳动保障2009年8月 发布时间：2011年10月28日巴西是农业大国，农业在其国民经济中占有举足轻重的地位。自20世纪90年代以来巴西多次发生经济和金融危机，但其农业一直保持稳定增长的势头。合理的农村社会保障制度是巴西农业保持良性和快速发展的重要原因。巴西农村社会保障的主要内容及成效巴西农村社会保障政策包括农村医疗保障、养老保障、农村社会救助等内容，城乡一体化的社会保障体系是其基本特点。巴西医疗保险制度始建于20世纪20年代，后逐步发展到对全国城乡居民实行全民医疗保险。基本特点是，无论贫富都享有同等医疗保障的权利，医疗保险覆盖面广，发展速度快，保障水平较高，处于发展中国家的前列。1990年，巴西正式建立“统一医疗体系”，患者在公立医疗机构挂号、看病、拿药、做各种检查和手术完全免费，住院患者食宿也不花钱。农村公共医疗卫生费用也都由政府负担，农民和城里人一样，在公立医院和卫生站看病免费，但一些药品则需要自费。巴西医疗机构建立了转诊制度，农民生病后必须在当地初级医疗机构就诊，经初级医疗医生同意，才能够转到中级或高级医疗机构。医疗保险基金采取集中收缴、分散包干使用的办法，中央社会福利部通过银行和财政筹集，根据实际需要和综合平衡，将经费下拨到各个地区。2004年6月，为保证低收入居民对基本药品的需求，巴西政府启动了“百姓药房”计划，以成本价供应89种常用药品，300家左右的“百姓药房”出售的药品比一般药店便宜80%90%，该计划使全国6000多万人直接受益。巴西农村养老保障制度主要指农村年金计划。始于20世纪70年代的农村年金计划，主要为农村65岁以上的老、残、寡人口提供统一的待遇给付（需进行收入调查获得资格），资金来源包括农产品初次买卖价格2.1%的缴费、城镇雇主缴纳3%的工薪附加税、政府的税收和国债收入，主要资金来源是政府投入。制度建立后，又根据有关法律，在领取年龄、领取人资格、缴费等方面作了一些调整，但主体内容仍维持原有制度安排。目前，该制度已经覆盖了巴西700多万农村人口。农村年金计划发挥着很大的作用，一方面，减轻了农村贫困程度，使农村贫困人口老有所养；另一方面，农村年金具有较强的收入再分配功能，支持了农村地区的发展，缩小了城乡差距，也提高了老年人和妇女的社会地位。当然，由于农村年金主要依靠财政筹资，该制度也面临筹资困境。巴西农村社会救助制度主要指社会救助年金计划。社会救助年金1996年正式实施，由联邦政府支付给67岁以上的农村老年人以及无法独立生活或工作的残疾人。该计划的实施需要进行收入调查，只有家庭人均收入低于最低收入（法定最低工资）才能获得救助。救助资金来源于中央政府，运作完全由国家社会保障协会负责。从1995年12月到2001年8月，巴西的社会救助计划获得了快速发展，救助的领取人数大幅度增加社会救助年金计划的支出在社会救助总体支出中占有重要的比例。2000年社会救助金在整个救助开支中占75%，在提高国民的保障水平、促进经济发展、降低贫困率等方面发挥了重要作用。卢拉上台执政后，从2003年起开始实行家庭补助金计划，向每月人均收入不足120雷亚尔的家庭提供补助。人均收入低于60雷亚尔的家庭（极端贫困），每月可得到95雷亚尔的资助；人均收入在61120雷亚尔之间的家庭（贫困），每月可得45雷亚尔的资助。如果州和市政府同联邦政府签署了零饥饿计划伙伴协议，则纳入该计划的家庭还可从州、市政府再得到一定数量的财政补贴。家庭补助金计划迄今已投入约180亿美元，使1110万家庭受益，使巴西贫富悬殊问题得到一定程度的缓解。巴西农村社会保障制度建设给我国的启示要逐步建立城乡一体化的社会保障体系。社会保障应当体现公平、全面和普遍的原则，即社会保障应当覆盖全体国民。在巴西，农民在医疗、教育和社会保障方面享有与城里人同等的权利，差别只是农村的医疗和教育条件暂时不如城市。这一点给我国农村社会保障体系建设以重要启示。我国地域广阔、人口众多，典型的二元经济结构、地区经济差异和城乡经济差异决定了建立城乡一体化社会保障体系需要一个过程。但是，我们应把建立城乡统一的社会保障体系作为追求的目标。现阶段在农村社会保障体系建设过程中，应充分考虑城乡二元保障制度的衔接问题，要以提高城乡居民社会保障水平为重点，建立包括社会救助、保险、福利、优抚等在内的城乡一体化的社会保障体系。比如，目前建立农村新型合作医疗制度符合我国社会经济发展现状的，但是从长期来看，城乡一体化的医疗保障体系，应是我们发展的目标和方向。在社会转型过程中，应当将被征地农民和农民工，根据不同情况分别纳入城市和农村医疗保障体系之中，不宜再发展更多的、临时性的医疗保障模式。同时，应当建立和完善城市和农村医疗保障制度的衔接机制，满足农村人口流动的需要，为将来最终建立一体化医疗保障体系做好制度上的准备。农村社会保障体系建立过程中，应充分发挥政府的主导作用。巴西在社会保障体系建立和完善过程中，政府担当了规则制定者、组织实施者和基金提供者等重要角色，通过引导和支持农村保障体系建设，促进社会公平和保持社会稳定，其中最重要的是资金支持。资金保障在农村社会保障建立过程中具有关键性的作用，农村社会保障建立的过程实质上就是社会保障资金不断投入的过程。巴西农村社会保障基金的来源主要是通过国家税收附加的形式征收，农民需要缴纳社会保障基金，缴纳该基金的税率是其农产品销售额的2.1%，由收购商直接扣缴。缴纳基金的农民可以享受退休金、疾病和工伤事故补贴、家庭困难补贴、带薪产假和抚恤金等福利。从收购商那里直接扣缴的还有农村职业教育费，税率为农产品销售额的0.2%，用来发展农村职业教育，提高农民的生产技能等。稳定持续的保障资金来源成为建立农村社会保障体系的重要前提。另外，根据国际货币基金组织的不完全统计，目前征收不同形式的社会保障税的国家已有80多个,几乎包括所有发达国家，也包括一些像巴西一样的发展中国家。在发达国家，社会保险税(费)是社会保险基金的主要构成部分，一般维持在社会保险基金的50左右；从20世纪80年代以来，发展中国家的社会保险税(费)在社会保险基金中所占比例明显增加，成为社会保险基金的主要来源。适应这一国际趋势和人口众多、财政资金紧张的基本国情，我国也应适时开展社会保障税，以加快社会保障体系建设的进程。要从本国实际出发稳步推进农村养老保险制度建设。巴西农村年金计划作为优先解决农村贫困老人的农村养老保障制度，对我国农村养老保险制度建设具有重要的启示意义。2009年6月，国务院常务会议决定在全国10的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加，年满60周岁、符合相关条件的参保农民即可领取基本养老金。鉴于新农保覆盖全体农民需要一个较长的过程以及老农保已覆盖5000余万农民，同时现阶段大量年逾60岁的农村老年人未被任何养老保险制度覆盖，而他们已没有能力参加缴费型的社会养老保险等现实情况，在农村地区，除了加快推进新农保制度扩面，加快老农保与新农保的衔接之外，我们还可以借鉴巴西的经验，对于未被任何养老保险制度覆盖的农村老年人，设计一种非缴费型的、由政府财政支持的老年津贴制度，以解决他们老有所养的问题。根据财政承受能力，老年津贴制度可以先从高龄津贴制度开始。即全国可以规定高龄津贴的受领年龄条件，如不低于75岁或70岁，发达地区可以根据本地财政承受能力适当降低受益年龄标准(应当不低于60岁为宜，并有