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文档简介

试论城市化进程中警察职能演变治安系 治安专业(治安管理方向)06065097 陈潇 指导老师 高晖【摘要】警察职能演变是政府职能演变的一个重要组成部分。在我国目前城市化进程中,服务公众,服务社会是警察职能演变的方向和动力,同时,警察的“专政”职能也必须进一步强化。为此,应开展开放式宗旨教育,转变警察执法观念;要完善警察法律保障,创造良好的法律环境;须完善警察职能运行机制,保障警察职能演变顺利进行。【关键词】城市化;警察职能;演变;现状;思考警察职能演变是政府职能演变的一个重要组成部分。在城市化进程中,伴随着经济社会的发展与治安形势的变化,服务公众、服务社会,已成为我国警察职能演变的主要方向,而警察的“专政”职能同时也在进一步强化。一、城市化与警察职能伴随着城市化进程,社会生活的方方面面正发生着深刻的变革,这就要求维护社会治安秩序的警察相应地改变其职能,以适应社会发展的需要。城市化是社会经济发展到一定历史阶段的产物,是近代城市在工业化革命后迅速发展的必然结果。城市化阶段社会经济发展显然不同于其他任何一个时期,主要表现在:一是人口的城市化,即农业人口大量涌进入城市转变为非农业人口,以及农村地区转变为城市地区所导致的农业人口向非农业人口转化;二是空间的城市化,即伴随着经济与人口的城市化,城市地域不断扩张,农村地域逐步转为城市地域,农村景观逐步让渡于城市景观。作为城市化载体,空间城市化突出表征在城市数量增加、规模壮大、分布扩散,以及交通基础设施改善与代表现代城市文明的载体形成等方面;三是经济的城市化,这是城市化的主线,其中又以产业结构升级换代最重要,即按经济发展规律,在国民经济中,三大产业呈现出不同的比重变化,农业地位逐步下降,二、三产业比例有序上升,城乡经济结构不断由低向高演进、调整;四是生活方式的城市化,即人们的生产方式、行为习惯、社会关系乃至价值观念发生了全方位的深刻变革,形成了不同于传统农村的城市性生活理念,也是城市化内涵丰富性的具体体现。1从语境角度分析,所谓警察,指专门负责社会治安管理和刑事执法的行政机构及其成员,以及其职务行为或实践活动。警察职能,则指警察、警察组织所应具有的功能,以及在其职责范围内应发挥的维护社会成员利益的效能和作用。由于警察职能是国家职能的重要组成部分,具有鲜明的阶级性,因此,国家基本职能中政治镇压和社会管理的双重性也决定了警察职能的双重性专政和民主。警察的专政职能是指警察机关对危害国家安全的敌对势力、敌对分子和严重危害社会治安秩序的犯罪分子进行镇压、制裁、改造和监督;而警察的民主职能则体现为警察机关依法保护公民的民主权利和其他合法权益。在我国,警察民主职能在本质上反映为:保障人民享有国家主人翁地位,回应人民对社会公共安全的需求,维护人民的公共利益,为人民服务。警察的两个基本职能相辅相成,不可或缺,其中,专政职能是民主职能的保障,民主职能又是专政职能的基础。3此外,还可以将警察职能看作由警察功能和警察作用,即“内在”与“外在”两部分组成。“警察功能”是规定性恒量,“警察作用”则指功能的发挥及其好坏,是变量。实践中,推进警察职能演变,即努力使警察作用发挥得更好,从而更趋近警察功能。美国政治家塞缪尔P亨廷顿在谈到组织适应性时,曾经指出:“通常某个组织是为了履行某一个特定职能而创立的,当这一职能不再需要时,该组织就面临重大危机,它要么去发现新的职能,要么就坐以待毙。”也就是说,任何一个组织的特定职能都是特定社会历史条件下的产物,当社会历史条件发生变化时,这一组织必须对其职能进行相应的调整,以使自己适应变化了的社会历史条件。而只有和时代的发展同步,这个组织才能保持生机和活力。这一论述同样适用于处于城市化进程中的各种组织。2因为城市化进程也伴生有各种社会问题,突出的如一定时期内农业人口向城市大量迁移,导致城市难以迅速消化吸纳,特别是城市无法提供足够的就业机会,造成了大量待业、失业,以及成规模的流动人口,从而滋生了违法犯罪等一系列社会治安问题。若社会组织不能适时调整职能,加大打击与管理力度,社会安定、稳定局面势必面临严峻考验。再如,随着城市化进程,人们的观念发生了潜移默化的改变,自主意识逐步抬升,开始对民主权利有更大诉求,相关社会组织如不尽快完善“民主”职能,提高服务水平,更好地为民服务,就难以适应社会发展的需求。可见,伴随着城市化进程,社会组织职能转化已是必然,警察机关也不例外。二、我国城市化与警察职能演变的现状统计显示,截止到2006年,我国城镇人口已达57706万,占全国总人口比重升至43.9%,城市总数为661个,地级及以上城市(不包括市辖县)生产总值超过13万亿元,占GDP总量的63.0%。但持续加快的我国城市化进程同时也伴生了一系列社会问题。如由于乡镇工业化的分散发展,使得农村城镇化相对滞后于工业化,加上各级城市的第三产业发展又比较薄弱,对农村剩余人口的吸纳和消化有限,从而导致城市流动人口剧增,并引发了像“街面两抢”等突出的治安问题。再如,在土地城市化过程中,一些农民土地被占用开发,而相关部门并没有很好地维护失地农民的合法权利,从而导致了矛盾冲突的产生,甚至演变成群体性事件,危害社会秩序的安定稳定。也就是说,当前,我国经济社会发展的城市化进程正逐步加快,在客观上要求政府必须尽快转换职能,实现由“管理型”向“服务型”职能的转变。公安机关作为人民政府不可或缺的重要职能部门,同样也面临着警察职能转变。目前,公安机关的工作重心依然是打击违法犯罪,维护社会治安秩序的稳定。亦即公安机关最主要的职能还是落在社会管理方面,力图通过落实社会管理,遏制违法犯罪产生,进而保护人民生命财产安全。但在总体上,相对于城市化进程日益加快的社会现实,公安机关只有进一步完善警察职能,才能更切实地掌控和驾驭社会治安,才能更有效地满足人民群众日益增长的服务需求。尤其是(一)针对社会治安问题日益突出,应不断强化专政职能作为地区经济结构调整、优化的重要推动力量,城市化在经济发展过程中充分发挥了城乡聚集效应和辐射作用,从引导生产要素合理流动,到带动经济资源重组整合,有力地促进了区域经济的进一步发展。但在此期间,因城乡二元结构的变化与利益格局的调整,社会各阶层利益意识逐步觉醒,而相关政府部门又往往未及时关注政策举措可能涉及、牵扯不同人群的利益得失,导致一些弱势群体正当利益遭到侵夺,合理诉求无法伸张,从而引发人民群众同政府职能部门的紧张关系,矛盾冲突甚至酿成大规模群体性事件。如位于武汉西部的东西湖区由于“农民变成了市民,农村变成了城镇”,近5年来,因农工要求提高待遇、征地补偿和农场体制改革等,群体性闹事就不断爆发。2007年4月,200余名农工集体到区委、区政府上访并围堵大门,东西湖公安分局在区委、区政府和武汉市公安局统一指挥和相关部门配合下,抽调百余名警力,耗时48小时才全部将其劝返。4可见,如何解决日益凸显的由各种利益冲突引发的群体性事件,已成为当前乃至今后相当长历史时期里公安工作必须审慎面对的重大课题。各级公安机关应努力改变相对被动的态势,不仅要充分利用的治安防控体系,及时了解和掌握社会舆情动态,切实防范于未然;而且要不断提高处突能力,要讲究策略,切实控制、有效遏止事态发展,迅速化解危机。在城市化进程中,整个社会财富分配也已从单一的劳动标准转向多元,形成了劳动、资本、技术、管理等多种生产要素共同参与分配的格局,收入差距难免扩大,加上传统价值观念影响力下降,而现代价值观念又尚未构建完善,社会分化与阶层对立逐步显现,并成为治安动荡的新源头。而作为最突出的表征,暴力犯罪呈现出不断抬头的迹象,公安机关与人民警察的执法权威受到空前挑战。据统计,2001年,全国有68名民警在执法中遭暴力袭击牺牲,3429名受伤;2002年,同类数据升至75人与3663人;2003年,再攀到84名与4000名;直到2004年始有所下降,牺牲48人,受伤3786名;2005年仍有27名民警牺牲,1392人受伤。而“贵阳街头暴力袭警,数百人发疯砸坏9辆警察案件”、“上海杨佳袭警案”、“海南儋州35人袭警致20名干警受伤2人致残案件”等更是令人触目惊心。上述数据与事件表明,警察执法已面临日愈严峻的形势。如何通过相关法律途径,正确运用手中权利,有效打击和遏止越发猖獗的暴力犯罪,特别是群体性暴力袭警,切实维护自身合法权益,诚然是摆在各级公安机关面前又一项急待解决的重要命题。(二)面对不断增长的社会需求,应持续完善民主职能由于全心全意为人民服务是人民公安的根本宗旨,人民群众又是维护社会治安的最基本力量,专群结合还是公安警务的基本方针,决定了社会管理和服务社会是公安机关和人民警察职责所在。随着社会发展进步和人们思想解放,公安机关和人民警察所具有的上述民主职能也进一步突出,并为社会公众逐渐认可。但在建设服务型政府的前提下,公安机关和人民警察服务社会方面仍显滞后,向人民群众提供的安全服务也不够完善,与现实需求尚有距离。随着改革开放的不断深入特别是城市化进程的推进,传统的以干预、控制为主的行政管理模式暴露出许多弊端,而市场法则对经济的调节功能日益显现,转变政府职能被提上议事日程。党的十六大就将政府职能定位为经济调节、市场监督、社会管理和公共服务,其核心就是服务。各级政府积极适应市场经济发展的客观需要,坚持以人为本的科学发展观,提出了打造“服务型政府”的工作目标,加快推进职能转变,致力于做好服务工作。与建设服务型政府相适应,人民公安也致力于建设具有亲和力的服务型公安机关。但受以往执法观念的影响,公安队伍还存在着以执法者、管人者自居和其他的不合时宜的错误想法和做法,特别是过去长期将警察职能单一化,只注重强调专政,忽视或淡化了社会管理和服务社会方面,从而造成警察民主职能在很长一段时间内没能得到重视和发展,服务社会至今还落后于其他政府部门。此外,经济社会发展与生活水平提高,使人们越来越关注安全话题,对公安机关和人民警察的要求也越来越高,不仅希望在遭受违法犯罪侵害情况下,能得到警方帮助,同时也希望遭遇危急或不便时,警察能及时提供帮忙、实施救助。换言之,老百姓心中的警察,不仅是违法犯罪的克星,更是危难时刻显身手的英雄,不仅是稳定秩序的守护者,同时还是社会安全的提供者。虽然,目前公安机关不断加大“110”等窗口单位的工作力度,不断提高广大民警的服务水平,也为社会公众设置了无偿的非警务求助服务平台,但是,基层警队普遍面临警力缺乏、经费短缺等问题,短期内对大多数非警务求助仍显得有心无力,人民群众的满意度还有待进一步提升。三、对城市化进程中警察职能演变的若干思考城市化对警察职能发挥提出了更高要求,各级公安机关应着力于转变思想观念、完善制度保障、健全运行机制,才能因应新世纪新形势的发展需求,切实维护国家长治久安与人民安居乐业。(一)开展开放式宗旨教育,转变公安执法观念长期以来,公安机关只注重发挥专政职能和管理职能,而忽视服务职能,由此滋生特权思想,有的甚至根深蒂固,导致伤害群众感情,漠视群众疾苦,侵犯群众利益的问题时有发生。因此,转变民警的执法观念,是目前公安工作必须直接面对一项艰巨任务,也是充分发挥警察民主职能的首要前提。各级公安机关都要清醒地看到队伍中存在的突出问题,顺应形势发展需要和职能转变要求,从转变民警执法观念入手,坚持不懈地开展宗旨观、群众观的教育。明确把人民群众的呼声作为第一信号,把人民群众的要求作为第一选择,把人民群众的利益作为第一考虑,把人民群众的满意作为第一标准;并在实际工作中,深入群众,密切同群众的联系。特别是宗旨教育不能仅仅停留在教条与理论的灌输上,应让这些思想内化为民警的价值观,成为指导民警日常执法勤务的源动力。具体地说,首先,每一位民警都要确立人本思想和平等理念。以人为本既是整个公安工作的出发点,也是其落脚点,是公安工作价值的真正体现;平等观念是公安工作的重要节点,对保证民察在执法过程中秉持平等心态,拒绝特权思想具有重要作用。其次,应让民警更多地走进社区、回归民间,积极参与各种公益活动,并在活动中,更多地了解和把握社区治安动态,更直观地倾听群众呼声,体验群众疾苦,并通过履行社会义务与服务群众,实现自身的价值,真正在灵魂深处打牢全心全意为人民服务的思想根基,时时处处想着人民群众,始终戴着对人民群众的深厚感情去工作,满腔热忱地为人民群众提供优质服务,不断增进同人民群众的血肉联系。(二)完善警察权益保障,创造良好的法律环境如前述,近年来,暴力袭击警察事件频频发生并呈上升趋势,已经成为不容回避的事实。从侮辱谩骂、围攻阻挠,到暴力抗法、殴伤民警,甚至藐视法律、挑衅公权,打砸基层公安机关,不仅严重伤害了民警身心健康,而且对公安执法权威和执法尊严造成重大挑战。究其原因,一方面是受当前干群关系紧张、群众法律意识淡薄、少数媒体负面炒作等外部因素影响;另一方面是由公安机关内部警力少、任务重,经费保障不足、装备差,少数民警素质不高、执法不规范等引起;但最为关键的还在于法律对袭警行为处罚的规定不足,大多按照妨害公务罪处理,达不到威慑暴力袭警的效果。对比国外的警察执法保障制度,如美国联邦刑法和各州刑法都对袭警罪及其处罚作出非常详尽的规定,任何与执行公务的警察有身体接触都被视为违法,警察有权在保护自己的前提下向对方采取行动,可以直接将对自己动手的当事人控以袭警、暴力攻击甚至二级谋杀的罪名,而联邦法院在判决时如果查证当事人对警察施以暴力,通常都是不准判罚金而必须入监服刑,此外,只要警察第一反应判断有人要袭警、危险一触即发,还允许毫不迟疑地适用枪械。据统计,美国警察遭袭击率高达百分之十,而伤亡率却低于千分之十,这与其国内关于袭警犯罪的规定是分不开的。因而,将袭警罪作为一条独立的法律条文加以确立,这对加强警察的专政职能,有效打击暴力犯罪,维护警察的人身权益具有十分重要的意义。(三)健全运行机制,顺利推进警察职能演变为确保警察职能更好地面向社会,实现观念转变与认识提高是不够的,还应创新机制,努力在实践中加以贯彻和落实。一是建立健全社会治安防控体系。这是确保治安管理系统能够实现可持续发展的基础。社会治安防控体系所追求的是长远的、整体的、根本的利益,在管理过程中,一方面,要综合协调各方面因素,贯彻“标本兼治、重在治本”,“打防结合、预防为主”的方针;同时建立点、线、面结合的治安防控网络,聚集一切可利用的治安资源,充分发挥治安防范资源的整体综合效应,完善治安防范制度,堵塞易于滋生各种违法犯罪的漏洞和空隙,从根本上减少案件的发生,实现全时空、全方位巡控,快速反应,打击犯罪的目标。另一方面,还要加强公安信息的收集,掌握社会治安动态,特别是要加大针对群体性事件的防控,力图做到防范于未然。二是大力推进社区警务机制改革。社区警务是当今世界各国警务改革的潮流和方向,其基本特征是以有效预防和减少犯罪作为警务工作的最终目标,强调警方与社区互动,共同发现和解决社区所关注的治安问题,依靠社会公众力量抑制犯罪,使警务工作实现由被动性转向主动性转变、由打击型向防范型转变、由管理型向服务型转变,最终实现社会治安的良性循环。5社区是构成社会的基础,是打击、防范、控制违法犯罪的前沿阵地,是社会治安的第一道防线,也是群众工作的根基所在。而目前由从传统户籍警工作方式演变而来的“一段一警”和下段工作的警务方式已经不能适应当前公安工作的需要和社区群众的服务需求,因应警察职能演变,推进社区警务机制改革已成为必然。如针对路面高发的“两抢”案件,可在原来社区警务的基础上,建立三警联勤制度,并融入社区工作,明确各个警种的责任。当“两抢”案件发生时,刑警积极开展侦查破案工作,并将发现的防控上的薄弱环节及时通报给社区民警和交巡警;社区民警依托社区,发动群众为侦查破案提供线索,组织带领联防队进行巡逻,采取有效的措施堵塞防范漏洞,同时依托社区,宣传教育社区群众增强自我防范能力,加强对社区内重点人口和外来人口的管理工作;交巡警要在“两抢”案件易发的路段和部位加强巡逻布控力度,同时也应加强社区内的人防、物防、技防的工作;三个警种互通信息,建立联勤机制,形成有效的治安布控网络,打击违法犯罪行为。三是改善警察的公共关系。警察职能面向社会,必然对全体警察提出更高更严的要求。在信息化高速发展的社会,警察一言一行倍受社会公众关注,处理不好,易造成极其恶劣的社会影响。因而,警察公共关系建设对开展公安工作意义重大。警察的公共关系是以提高公安机关影响力,塑造人民公安新形象为主要目标,运用一般公共关系方法促进警察组织与公众实现良性互动,协调和处理外部矛盾冲突,最大限度地争取社会各界和人民群众理解、信任和支持和组织行为和活动过程。其主要表现在三个方面:第一,警察公共关系不等于警民关系,但重心是警民关系;第二,警察公共关系不等于警察与媒体的关系,但关键是警察跟媒体的关系;第三,警察公共关系不等于警察形象包装,但根本在于警察的形象包装。由此,公安机关和人民警察必须落实群众路线,与群众保持良好的关系,实现专门工作与群众路线相结合。在平时的工作中,民警必须不断发展与社会各界的合作,

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