做好新时期劳动保障监察工作的思考.doc

做好新时期劳动保障监察工作的思考大家知道，劳动保障监察是民生工作，近些年从中央到地方都加强了劳动保障监察工作。劳动保障监察强有力地推动了劳动法、劳动合同法、社会保险法、劳动保障监察条例等法律法规和规章的贯彻实施,较好地维护了广大用人单位和劳动者的合法权益,化解了诸多矛盾纠纷,在促进经济发展和维护社会稳定方面发挥了积极有效作用。但是我们也应当清醒地看到,劳动保障监察工作起步相对较晚,许多不足和缺陷仍然显而易见。整个监察体制还不够完善,监察工作上还有很多方面值得研究和探讨,并急需不断加以改进和完善。 一、劳动保障监察发展简史（一）国际劳动监察发展简史劳动保障监察，在国际劳工组织和世界多数国家又称为劳动监察或劳工监察，是指法定专门机关代表国家对用人单位遵守劳动保障法律法规依法进行检查、纠正、处罚的一项法律制度，也是政府依法调整劳动关系的一项强制性手段，它具有法定性、行政性、专门性、强制性等特点。劳动监察是工业化大生产的产物。在市场经济条件下，有劳动就应当有劳动监察。劳动监察起源于19世纪初的英国工业革命时期，工业化大生产和工人运动要求政府为改善劳动者的安全、健康和福利，对企业的用工行为进行干预。1833年英国颁布工厂法，首创工厂监察制度。同年，英国政府任命了四名监察员，标志着劳动监察制度的诞生。19世纪70年代至20世纪初，美国及很多欧洲国家普遍通过立法设立了劳动监察制度。1919年10月，第一次国家劳工大会通过的若干公约中，呼吁对工人的健康进行保护；1923年通过的劳动监察建议书则明确了劳动监察的基本原则、监察范围以及监察员的权利地位、监察组织规则等。其后1947年、1969年和1995年国际劳工组织分别通过了工商业劳动监察公约劳动监察(农业)公约和劳动监察公约(81号)议定书，将保护范围扩大到工业、商业、农业、教科文卫等各个领域。上世纪50年代以来，劳动监察制度在世界上很多国家和地区得到普遍建立，劳动监察成为各国政府规范劳动力市场、调整劳动关系的一项重要社会政策。没有劳动监察，劳工立法就难以实施到位，劳资关系就难以实现和谐，企业就难以公平发展，社会就难以保持稳定，这已逐步成为国际上一个越来越明确的共识。（二）中国劳动保障监察发展轨迹新中国成立以后，逐步建立了以劳动安全卫生监察为主的劳动监察制度体系。改革开放以后，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和劳动关系的重大变化，劳动保障监察制度逐步建立、发展。大体分为三个发展阶段。1、探索起步阶段(1978年1991年)。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，企业和劳动者成为两个相对独立的利益主体，劳动关系双方存在着一定的利益冲突，劳动关系方面的纠纷大幅度上升，国家对劳动关系的调整开始从行政性的政策调整向法制化的依法调整转变。我国劳动关系逐渐从行政关系中剥离出来，并表现出多元化、复杂化趋势，企业成为独立的用工主体，劳动监察开始由对用人单位遵守劳动安全卫生方面法规情况进行监察，扩展到对所有劳动法律法规的贯彻情况进行监察。1986年，国务院发布国营企业实行劳动合同制暂行规定，对企业用工制度进行改革。在随后的国营企业招用工人暂行规定、全民所有制企业临时工管理暂行规定、企业职工奖惩条例、禁止使用童工规定等一系列法规中，都规定了劳动部门监督检查的条款。80年代末，在市场经济发展较快的深圳、珠海等地，劳动部门开始对企业和劳动者遵守劳动管理、工资分配、社会保险、劳动技能开发等法律法规的情况进行监督监察，对建立劳动监察制度进行积极的探索，取得了宝贵的经验。2、建立拓展阶段(1992年2002年)。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，随着国有企业改革的不断推进和非公有制经济的迅速发展，劳动关系调整和劳动力市场监管的法制化进程进一步加快。1993年8月，原劳动部发布了劳动监察规定，对劳动安全卫生以外的劳动法律法规内容的监察作了规定，用行政规章的形式确立了我国的劳动监察制度。1994年7月，劳动法出台，设有“监督检查”专章，进一步明确了劳动监察机构和职责。与此相配套，原劳动部相继制定了劳动监察员的管理办法、准则和监察程序规定等一系列配套规章。1994年1月，原劳动部设立劳动关系与监察司。同年11月，中央编办和原劳动部就建立劳动监察机构、配置劳动监察人员问题作出专门规定，各级劳动行政部门相机建立了劳动监察机构，全面开展了执法工作。1998年国务院机构改革后，尤其是1999年1月国务院社会保险费征缴暂行条例公布后，劳动监察的范围从劳动领域扩大到社会保险领域，形成了目前意义上的劳动保障监察。3、提高发展阶段(2003年至今)。随着我国改革开放过程 中经济结构调整的加快，非公企业急剧增加，劳动关系日趋复杂化、多样化、分层化，一些地区、部分行业的用人单位侵害劳动者权益的案件时有发生，有的甚至引发群体性突发事件，影响到经济发展和社会稳定。2004年11月，国务院颁布劳动保障监察条例（国务院令第423号），明确了监察的职责和内容，强化了监察的执法手段，在劳动保障监察法制化进程中具有里程碑意义，标志着我国劳动保障监察进入了一个新的发展时期。2007年6月，劳动合同法颁布，强化了监察职责，进一步确立了监察的法律地位。2008年国务院机构改革中，新组建的人力资源和社会保障部设立了劳动监察局，加强了政府依法监管人力资源市场、调整劳动关系、发展社会保险的职责。同年举办的全国劳动保障监察工作座谈会，提出了实现劳动保障监察监管范围从以城镇为主向统筹城乡转变、监管模式从被动反应型向主动预防型转变的中长期目标。在我国，人力资源和社会保障行政部门是实施劳动保障监察行政执法的唯一部门，他委托所属的劳动保障监察机构具体实施，这种唯一性决定了其执法的权威性。在现实生活中，不签劳动合同、拖欠工资、超时加班、欠缴社会保险费、雇用童工、就业歧视，甚至不给职工体检等40多项内容，都属于劳动保障监察查处的职责范围。通过劳动保障监察执法，国家的劳动保障法律法规得以贯彻执行。3、美国劳动保障监察制度美国在工资工时标准方面实施的劳动监察制度已有近70年的发展历史，其间积累了一些经验和做法。美国的工资工时标准监察制度执法体制，由联邦执法和州执法两个部分组成。就联邦立法而言，最主要的劳动标准立法是1938年制定并不断得到修改的公平劳动标准法，内容包括最低工资、工作时间、加班工资、禁止童工和保护未成年工等方面。执法机构为联邦劳工部就业标准管理司(ESA)所属的工资工时处(WHD)。州立法分别由各州的相关机构监督实施。工资工时处于1938年设立，几经发展，现已成为美国规模最大、权力最强的劳动执法部门之一。它有这么几大特点：其一，执法人员多。工资工时处有员工1300人，其中专职检查员接近800人，20042005年度财政预算1.6亿美元。其二，执法对象广。其适用范围为年度营业额达到及超过50万美元的单位及其雇员(包括合法身份的雇员和不具备合法身份的雇员。据美国劳工部介绍，工资工时处执法的对象包括700万家单位和1.3亿雇员)。其三，执法手段强。在美国，很多执法机构的执法权是受到限制的，但工资工时处例外。工资工时处有权随时对对象单位进行实地检查，包括询问人员、查阅资料等。工资工时处实行垂直管理，机构包括华盛顿总部、5个大区办公室、48个地区办公室三个层次。大区办公室和地区办公室是联邦劳工部工资工时处的派出机构，雇员都是劳工部职员。全部1300名雇员中，驻留在华盛顿劳工部总部内的约120人，其余人员均分布在大区办公室和地区办公室。美国工资工时处实施监察的方式分为两种：一是根据投诉和举报开展监察；一是根据职权主动开展监察。其中前者是最主要的方式。在实际监察过程中，如果雇主无正当理由拒绝接受监察，地区办公室有权将案件提交劳工部的法务机构，由行政法官签署调查令。如果雇主仍不接受调查，即构成藐视法庭，将受到严厉处罚。在事实调查结束之后，由监察员提出处理建议，与雇主协商最后的处理结果。如果协商无法达成一致，由地区办公室副主任进行二次协商。若二次协商仍达不成协议，案件将提交大区办公室，由其商讨劳工部所设法务部门，决定是否以劳工部的名义提起诉讼。如果雇主不履行欠薪还款协议或者法庭判决，相关的债务将可能变成国债，由国库追偿。对于重犯，或者违法情节严重的雇主，工资工时处在要求雇主赔偿雇员损失的同时，还会实施行政罚款。行政罚款的额度同违法情节相关，由工资工时处直接决定。对查实存在违法行为，但缺乏改正诚意的雇主，劳工部可以认定其产品为“危险产品”，在雇主切实改正违法行为之前，禁止部分或全部产品发运销售或销往他州。签发货物销售禁令由劳工部法务部门通过召开听证会的方式决定。 美国对劳动监察员制订的完备的培训考核制度，要求监察员向职业化发展，制定有监察员的专门职级，每年进行考核，并决定其职级的晋升，并非经常性的调动。工资工时处于1997年开始建立工资工时网(WHISARD)，1998年投入使用。现已成为管理人员和监察人员离不开的工具。二、目前劳动保障监察工作的形势、存在的突出问题及成因（一）劳动保障监察执法面临的形势近年来，我国的劳动保障监察执法工作正在逐步形成以集中式专项检查为推动，以日常巡视监察为基础，以劳动年审为保证，以举报投诉案件专查为重点，以公众和舆论监督为支持的行政执法工作体系。 总体来说，随着劳动保障工作的深入开展，劳动保障监察执法工作不断得到加强。我国已建立起国家、省、市、县四级劳动保障监察执法体系，通过标准化建设，劳动保障监察执法能力和水平正在不断提高。但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的快速提高，劳动监察执法工作正处于硬碰硬的攻坚阶段，目前的形势非常严峻。1、用工不签订劳动合同、不参加社会保险等违法用工行为普遍存在。不签订劳动合同，造成了大量的纠纷无据可查，处理起来相当困难，也导致只能依靠劳动保障监察来处理，致使很多能够走劳动仲裁和法院渠道解决的全部压到了我们劳动保障监察的身上。用人单位片面追求经济利益，不为劳动者缴纳社会保险、不让劳动者享受国定规定的法定假日，随意克扣和拖欠工资、超时加班、不提供应有的劳动保护条件，更有甚者非法用工限制劳动者人身自由强迫其劳动，这些违犯劳动法律法规的行为严重侵害了劳动者的合法权益和人身安全。新闻媒体经常有关于此类事件的报道。如2007年6月14日晚中央电视台栏目播出了山西黑砖窑非法用工和非法使用未成年童工的事件,非法砖窑在及其恶劣的生产条件下,强迫农民工进行高强度,超负荷的生产劳动,非法使用未成年的童工。这些严重的违法行为，不仅仅是侵害了劳动者的合法权益，还危及到了劳动者的生命安全。主要原因：一是相当多的用人单位和劳动者劳动保障的法律意识和法制观念淡薄，认为不签订劳动合同彼此都方便，不清楚劳动合同的重要性和必要性；二是相当多的劳动者面对目前就业难的形势，认为找到工作不容易，对用人单位不签订劳动合同、不缴纳保险费、收取风险抵押金、延长工作时间、增大劳动强度等能忍则忍，放弃自己应有的权益，在出现拖欠工资时还不知道向老板索要欠据，甚至有的劳动者是由老乡带出来，自己不知道给谁打工，连老板的姓名都不知道，只知道发生拖欠工资时找我们劳动保障监察。 2、建设领域欠薪引发的群体事件令人堪忧。伴随着城市化进程的加快，农民工问题已成为社会关注度最高的问题之一，而欠薪问题首当其冲，建设领域又是欠薪的多发区、重灾区，建设领域的特点还决定了年关集体讨薪事件会集中爆发，并且处理的难度会非常大，有的农民工甚至采取爬吊塔、跳楼、堵路等过激手段或违法手段。因此，解决建设领域拖欠农民工工资拖问题不仅是经济问题，更是一个事关社会稳定、团结、和谐的重大政治问题，直接关系到当前我国经济建设的大局。那么，究竟是什么原因导致建设领域农民工工资拖欠问题如此突出呢? 一是建设项目资金不到位而开工建设非常普遍。建设方在资金不到位的情况下边筹资金边建设的情况比较普遍，特别是一些房地产开发公司，本身资金不足，主要依靠向银行借贷及向民间筹集资金，一旦资金链条断裂，资金周转困难，就会产生拖欠工程款纠纷，而建筑商、包工头则以工程款纠纷未解决为由拖欠农民工工资。此外，在项目建设过程中，因变更、加项因素导致施工成本高于合同预算成本，造成工程款拖欠的情况也较为常见。二是建筑行业层层转包、违法分包非常普遍。开发商、承建商、劳务公司、包工头之间层层转包、违法分包，层层拖欠，增加了农民工讨薪难度。另外，工程经层层转包后，各级施工主体层层得利，使最终到位的实际建设资金大大减少，工程质量无法保证，容易产生工程质量和工程款纠纷，进而导致拖欠农民工工资现象的发生。三是一些企业和个人借用资质、挂靠经营非常普遍。在建设领域，挂靠现象普遍存在，其中不少是无资质或较低资质的建筑承包商或包工头挂靠大型建筑企业，缴纳一定的管理费就可以大型企业的名义承揽工程，有些企业甚至将资质证书出借给几十家企业和个人使用，从中牟取非法利益。大部分被挂靠企业除了收取管理费外，对于挂靠企业施工质量等问题不管不问或监督不力，难以实施统一管理与有效监控，容易产生连锁反应，引发工程质量问题、拖欠工程款和农民工工资等纠纷发生。四是建筑施工企业劳动用工行为不规范非常普遍。他们只与劳务公司或包工头签订劳务承包协议，往往不与农民工直接签订劳动合同，包工头与农民工之间只有口头协议。发生拖欠工资纠纷后，一旦包工头逃跑或者不愿作证，农民工很难证明其与用人单位存在劳动关系，加之有些施工项目管理混乱，施工日志、监理报告等记录不全，即使调取证据也难以查实，加大了清欠难度，而大部分农民工法制观念淡薄，缺乏自我保护意识，也没有要求签订劳动合同的意识。此外，垫资已成为建设单位降低成本、转嫁风险、榨取施工企业利润的重要途径和手段。许多建设单位即使项目资金充裕，也要求建筑施工企业垫资施工。而建筑施工企业一旦拿到工程就要转嫁垫资所带来的风险，于是开始层层转包，拉长债务链，形成大量“三角债”。这样就造成了建设单位拖欠建筑总承包企业的工程款，建筑总承包企业拖欠分包建筑企业的工程款，分包企业拖欠材料设备供应厂商的购货款和包工头的施工款，包工头再拖欠农民工工资的局面。还有的建设项目甚至违法开工，未按规定办理建设手续，擅自招揽无施工资质的队伍违规开工建设。建设单位和施工单位在工程建设中资金管理混乱，往往先付材料款再付农民工工资，也大大增加了拖欠农民工工资问题发生的概率。3、劳动者对维护自已合法权益的意识普遍增强。2005年全国劳动保障监察机构调查处理举报投诉案件25万件，2006全国劳动保障监察机构调查处理举报投诉案件39.9万件，2007年全国劳动保障监察机构调查处理举报投诉案件40.9万件。劳动者对侵犯自己合法问题的投诉举报的维权行为正在逐年递增。但目前的体制机制，劳动者很非常不愿意走法律渠道解决纠维护权益，非常愿意走信访渠道来解决问题，给我们劳动监察带来了超越职责的一系列问题。我们绥化劳动保障监察执法面临的形势同全国是大同小异，可不可以这样概括我们的形势，“问题不少，趋势向好，告别起步，跨入发展”，我们的劳动保障监察工作由起步阶段步入了发展阶段。其标志是：机构上县级都由大队改为了局，编制上进行了调整增加，人员上予以了大幅度的充实加强，配备了必要的车辆，基本上能够维持办案的需要和应对日常工作的需要，处理和解决问题的能力有了质的飞跃。但同南方发达省份没法比，差距相当大，就是同哈尔滨也没法比呀，劳动保障监察工作同地区经济发展基本上是同步的，不发达地区劳动保障监察工作肯定是落后的。（二）劳动保障监察执法面对的困难当前，我国的劳动保障监察执法工作中有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，对违反劳动保障法律法规的行为熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，各地、各级之间劳动保障监察执法机构的执法工作发展仍然很不平衡，加强劳动保障监察行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，全国范围内还普遍存在不同程度的劳动保障监察执法难的问题。劳动保障监察执法不单纯是一个法律问题，而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。目前，劳动保障监察执法难在全国是一个普遍现象，其因素也是多方面的。 1、地方政府的发展观和政绩观影响了劳动保障监察执法。不同地区的经济发展水平决定了基层地方政府的决策导向，不少地方领导仍认为经济发展是硬指标，劳动关系是没指标。经济落后地区面对层层下达的招商引资指标，为了达到要求，就采取名目繁多的地方保护主义手段，基层劳动保障行政部门由此产生不敢查、不能查的顾虑。 2、用人单位片面追求经济利益影响了劳动保障监察执法。劳动力市场供大于求的局面、用人单位劳动保障法律法规观念淡薄、劳动者自我保护能力差这三大要素，是当前劳动保障监察执法面临的现实基础。一些用人单位为了片面追求经济效益，不惜以侵害劳动者合法权益为代价。具体表现在：一是劳动保障违法行为反弹，屡禁不止。在“劳动用工展开专项执法检查”行动中查处的违法用人单位，不与职工签订劳动合同、不按规定支付工资、不办理社会保险登记和缴纳社会保险费等问题时有发生。二是用人单位将侵害劳动者合法权益作为降低成本、追求利润的“捷径”，这里既有用人单位受利益驱动的因素，也有用人单位受到不正当竞争挤压，造成价格扭曲的因素。三是劳动关系矛盾突出。一些地方建筑施工企业、餐饮服务和手工作坊等招用农民较为集中的行业，经多次整顿仍未从根本上解决拖欠农民工资的问题。 3、现行法律法规影响了劳动保障监察执法。一是劳动保障法律法规没有授予劳动保障监察机构执法权，只是委托执法，并且还没有查封场所、冻结账户、划拨资金、没收违法所得、追究当事人法律责任等强制措施，一些强制性的执法行动得靠其他部门来行使，致使惩处不能很好的发挥应有的效力。二是现行法律法规强制执行环节确实时间长、执行慢，并且现行的体制机制、作风环境也导致了不能很好的发挥惩罚教育的目的。 4、劳动保障监察队伍能力素质影响了劳动保障监察执法。一是劳动保障监察人员编制数量不足, 无法适应劳动关系矛盾“井喷”的速度，劳动保障监察机构经常处于被动应付的工作状态（据统计，中国现有2.3万名专职劳动保障监察员，3000多个劳动保障监察机构，人员严重不足。在一些地方1个监察员要面对几千个用人单位、几万名劳动者，几万个建筑工地进行监督检查，现场执法时还要紧急“借人”）；二是一些劳动保障监察人员在法律和行政管理知识、工作能力、服务态度等方面，还不能适应新形势下劳动保障监察执法工作的需要，缺乏及时科学规范地处理各种问题的能力。随着劳动保障监察范围的增加，对劳动保障监察人员知识构成要求越来越高。三是劳动保障监察大部分时候仍是“一支笔、一张纸”,汽车、录音、录像等办案设施还不够齐备,全方位实施劳动保障监察还有一定的难度，劳动保障监察还存在相当的死角死面。四是劳动保障监察办案人员无统一着装、无执法标志，在执法监察中权威不高，影响不深，监察处理难度大。到今天，相信没有人不知道拖欠工资是不对的，但仍旧是年年治理、年年欠。为什么？说明我们的“器不利”。劳动保障监察执法的目的是规范劳资关系，这触及目前中国社会最主要的矛盾之一。其执法的重要程度决不弱于公检法、工商、税务、国土、林业等部门，但实际的执法权力却与它们差距很大。缺编制、缺人员、缺经费、缺手段、缺支持等问题，长期困扰着我国劳动保障监察部门，导致执法效率衰减、执法能力弱化、执法机构边缘化。特别是在近年来劳资矛盾进入高发期、职工群体性事件此起彼伏的时代背景下，劳动保障监察部门未能有效威慑和遏制用人单位的违法行为，已造成劳动者合法权益受损、政府“救火式”维稳，这不仅损害政府公信力，也在一定程度上激发了劳资矛盾的社会化三、做好新时期劳动保障监察工作的思路及对策“十二五”时期，我国经济发展的新变化、加强和创新社会管理的新要求、推动人力资源社会保障事业的新发展，都将对监察维权提出更大的挑战，劳动保障监察肩负的职责将更为重大，承担的任务将更为繁重。“十二五”时期劳动保障监察工作的基本思路，即：要以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕人力资源社会保障中心工作，以基本实现 “网格化、网络化”管理为基础推动监管范围从以城镇为主向统筹城乡转变，监管模式从被动反应向主动预防转变，以创新执法方式为重点健全监管机制，以推进劳动保障监察立法为核心完善法律制度体系，以实现 “机构标准化、执法规范化、人员专业化”为目标强化组织保障，通过监察维权工作促进实现劳动者体面劳动，保障人力资源社会保障事业科学发展。同时， “十二五”时期，劳动保障监察要在依法调整劳动关系、监管人力资源市场、推动扩大社会保障覆盖范围等方面发挥更为重要的作用，要通过全面开展劳动保障监察 “网格化、网络化”管理，推动劳动保障监察工作再上新台阶。解决劳动保障监察中存在的问题,主要应加强以下几方面的工作: （一）认真宣传贯彻劳动保障法律法规和规章。认真宣传劳动法、劳动合同法、社会保险法、劳动争议仲裁、劳动保障监察条例等一系列法律法规和规章，加强以企业经营管理者和进城务工农民为重点对象的有关法制宣传、教育和培训，努力提高用工单位管理人员的合法用工意识和劳动者的维权意识，通过集中培训、广泛宣传、争议调处、监察处理等有效形式，普及法制教育，增强全民法制意识。（二）认真开展劳动保障监察执法和处理工作。有法不依、执法不严是执法人员严重的失职行为，一定程度上助长了违法违纪的产生和发展。构建法制社会、和谐社会必须做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。劳动法、劳动合同法、社会保险法、劳动争议仲裁、劳动保障监察条例等有关法律法规和规章是我们开展劳动保障监察执法的有力武器，劳动保障监察执法人员一定要从维护群众利益的高度出发，理直气壮的依法开展监察执法工作，以教育为主，处理为辅，同时要抓住典型，有的放失，切实维护和保障劳动者合法权益，树立劳动保障监察部门良好的执法形象。做到在执法理念方面，“执法与服务并重”，加大对违法行为打击力度的同时，注重将对劳动者和企业的服务寓于各项执法的全过程；在执法方式方面，形成以预防违法为基础、重点查处为手段、维护权益为目标的工作格局；在执法模式方面，实行“网格化、网络化”管理模式，通过网格化管理的责任到人，网络化管理的信息共享，实现对城乡用人单位的分类监管和动态监管。（三）切实加强“两网化”建设。要围绕“两网化”建设工作标准，进一步扩大“两网化”管理的覆盖范围，重点完善管理制度，明确网格职责，研究制定用人单位劳动保障信息采集工作制度、劳动保障监察协管员管理办法、监察协管员上报案件信息制度等配套制度和规定。进一步争取财政资金和“金保工程”建设资金的支持，加快推进监察管理信息系统建设，确保联得上、联得通、数据准、信息全。积极协调财政部门，为社区、乡镇网格建设提供必要的工作场所和办公装备。（四）切实抓好劳动保障监察队伍建设。劳动保障监察队伍是开展监察执法工作的关键，人员素质的高低决定执法监察工作的质量。因此，抓好劳动保障监察工作必须首先抓好队伍建设。一是要从体制上根本解决劳动保障监察机构的设置、编制、人员和经