森林公安行政裁量基准.doc

浅议森林公安行政裁量基准摘 要 随着社会经济的发展，行政机关为了能根据具体情况及时对违法行为做出处理，就必须赋予行政机关行政裁量权。森林公安在行使行政裁量权的过程中，一旦行政裁量权被滥用或乱用，必然会危害到森林公安的业务根基，损害森林公安的执法形象。大量的法律、法规为森林公安行政执法的裁量提供了依据，但并不能解决裁量具体标准的问题。行政裁量权的具体标准必须在执法实践过程中探索和总结，不断完善。关键词 森林公安 行政机关 行政裁量基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目“浅议森林公安行政裁量基准”（编号：qn201101）成果之一。作者简介：胡睿，南京森林警察学院。依法行政和建设法治政府已经成为社会发展的主流，人们的法律意识和维权意识不断增强，对森林公安执法的要求也在不断提高。现在森林公安行政裁量的标准和尺度不够规范和统一，主要表现在行政执法人员滥用行政裁量权，不规范行政执法，相同的案件在不同地区的处理结果有较大差异，不能避免“同案不同罚”、“人情案”等情况的发生，事后也很难追究相关当事人的责任。故建立森林公安行政裁量基准制度是森林公安执法部门亟待解决的重要问题。一、森林公安行政职能概述（一）森林公安机关的领导体制和职责森林公安机关，又称林业公安机关，它既是国家公安机关的组成部分，又是林业行政主管部门中一只重要的执法力量。林业公安机关既受本系统上级公安机关领导，又受所在地省级公安厅领导，实行林业行政机关和公安机关双重领导、条块结合的领导管理体制。根据中华人民共和国森林法第二十条规定，依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源。依据相关法律、法规的规定，可将森林公安机关的职责分为三大类：（1）具有查处林业行政案件的职责；（2）具有维护林区治安秩序，查处林区治安行政案件的职责；（3）具有管辖林区刑事案件的职责。（二）森林公安行政职能的特点1行政执法权不是源于法律。虽然森林公安有较大的职权，但是法律并没有授予相应权力进行保障，仅仅规定了在国务院林业主管部门的授权下可以代行部分行政处罚权。森林公安的权力主要源于林业部门和公安部门的授权，而不是法律的明确授权。只有在这两个主管部门的授权下，森林公安手中才有执法的权力，否则就会成为穿着警服的护林员。2执法主体身份过于复杂。由于森林公安的行政处罚权来源过多，导致森林公安行政执法身份与民警执法身份相重合。3森林公安在执法过程中可适用的专属法律法规较多，但这些法律法规具有滞后性，存在盲区。尤其是现在适用的一些林业相关法律法规多少带有一些过去林业发展时期的特点，随着社会和经济的发展，刑法、行政处罚法等原本与其相衔接的法律法规也都发生了巨大的变化，因此实践中就出现了法律之间衔接不紧，冲突增多的情况。4执法对象具有特殊性。一般涉林违法犯罪的直接受害对象并非人，这样就造成了没有直接侵害对象的报案，加大了案件查处的难度。二、森林公安行政处罚裁量基准的提出森林公安行政处罚裁量权是保证森林公安提高行政效率，实现公平公正的有效手段，但同时在森林公安行政处罚中仍然存在诸如滥用行政职权、处罚显示公平、适用法律不当等问题，这是我们亟待解决的问题。有学者认为:“对此，传统的法治理论尝试以合法性原则加以控制，但被实践证明是软弱无力的，因为行政自由裁量权并不超越法律规定的范围和幅度。在这种情况下，行政法学中的行政合理原则应运而生，并被广泛适用。 ”故设立森林公安行政处罚裁量基准是防范森林公安行政处罚裁量权滥用的有效方法之一。（一）行政处罚裁量基准的概念及特征森林公安行政处罚裁量基准的提出首先离不开行政裁量基准这一概念。有学者认为行政裁量基准是行政裁量的进一步发展，是行政裁量的具体内容。东南大学法学院周佑勇教授认为所谓裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等的要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准 。中国政法大学副教授王天华教授将裁量基准定义为行政执法者在行政法律规范没有提供要件效果规定，或者虽然提供了要件效果规定但据此不足以获得处理具体行政案件所需之完整的判断标准时，按照立法者意图，在行政法律规范所预定的范围内，以要件效果规定的形式设定的判断标准 。以上表述揭示了行政裁量基准的内涵，即行政裁量基准是对行政裁量的细化，从另一个角度来说说行政裁量基准在具体案件处理过程中起到了对行政机关裁量权控制作用，防止权力滥用。笔者认为，行政处罚裁量基准的定义是指行政主体为了保障行政相对人的合法权益，在法律规定的裁量权范围内，对行政裁量权进行细化的规定。从上述定义中，可以看出，行政处罚裁量基准具有以下特征：一是行政处罚裁量基准的制定主体是行政机关，因此行政处罚裁量基准只是对原有法律、法规的细化，与立法机关简单的制定法律有本质的区别。二是行政处罚裁量基准的制定范围必须在法律规定的行政主体裁量权范围之内，因此制定的范围具有一定的局限性。三是行政处罚裁量基准的设定目的是为了保障行政相对人受到公平对待而对行政裁量权做出的细节化的规定。四是行政处罚裁量基准的设定依据是应当结合本地区经济发展、社会治安以及执法范围等情况制定裁量基准，以保证行政执法的因地、因时、因事制宜。（二）森林公安行政处罚裁量基准的定义森林公安是国家林业部门和公安机关的重要组成部分，是具有武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动植物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序的重要力量。多年来，在各级党委、政府和林业、公安部门的领导下，森林公安机关和广大森林公安民警忠实履行法律职责，有力地打击了各类破坏森林和野生动植物资源的违法犯罪活动，为生态建设和林业发展做出了巨大贡献。森林公安肩负保护森林及野生动物资源，捍卫辖区治安秩序管理、维护生态安全的法定职责，必须具有相应的法定职权。南京森林警察学院治安系赵文清教授曾以试论森林警察行政职权的内容为题撰写了一篇论文，文中将森林公安行政职权主要分为十四种，其中就包括了行政处罚权。森林公安行政处罚裁量基准的定义，即森林公安执法主体对中华人民共和国行政处罚法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国森林法实施条例等相关法律、法规规定的行政处罚自由裁量空间，根据过罚相当原则并结合本地林区经济的发展和林区治安以及执法范围等情况，合理制定每个层次的量罚标准，并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度，确定相对固定的处罚种类和量罚标准。森林公安行政处罚裁量基准应当是在原有法律、法规中对相关条款进行细化，制定合理的量罚格次；并且应当由国家林业局森林公安局层面制定，以规章或者其他规范性文件形式对外公布。（三）建立森林公安行政处罚裁量基准的原因中华人民共和国行政处罚法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国森林法实施条例等相关法律、法规为森林公安行政处罚裁量权提供了法律依据，但行政处罚裁量权是一个实践性极强的问题，原则性的法律、法规并不能解决裁量具体标准的问题。1建立森林公安行政处罚裁量基准制度是法治国家的要求。党的十七大报告提出，要坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。国务院制定的全面推进依法行政实施纲要中提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。在全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的背景下，森林公安行政执法除了要符合依法行政的要求，更要保障人民权益和社会的公平正义，促进林区经济的发展，实现林区的长治久安与和谐发展。所以森林公安行政执法要通过建立森林公安行政执法裁量基准制度来限制普遍存在的行政执法自由裁量权。2建立森林公安行政处罚裁量基准制度是森林公安执法实践的需要。随着建设法治社会进程的逐步推进，行政相对人的法律意识和维权意识不断增强，具体行政行为的合理性问题已经纳入司法审查的范畴，这就对森林公安的行政执法提出了更高的要求。现阶段，森林公安行政处罚执法行为的执法标准和尺度仍不够规范，地区与地区之间的差异也比较大。一是建立森林公安行政处罚裁量基准可以在案件法律适用方面统一各地森林公安因地区经济差异或执法人员对法条的理解不同所产生的偏差。例如2005年最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释中关于如何惩治破坏林地资源的犯罪活动明确规定了对毁坏两种以上不同种类的林地及其数量标准。一是对非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地,同时又有非法占用并毁坏其他林地，其数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上的，也应当视为破坏林地资源“数量较大”的行为予以刑罚处罚；二是对非法占用并毁坏“解释”中所规定的林地，如果其中一项被破坏的林地数量达到相应规定数量标准的百分之五十以上，而且两种林地被破坏的数量即两项数量相加达到该项规定的数量标准，也视为破坏林地资源“数量较大”的行为应当予以刑罚处罚。二是建立森林公安行政处罚裁量基准有利于对案件处理程序统一化，减少了执法风险和行政风险。1996年林业部颁布了林业行政处罚程序规定，该规定的制定严格规定了森林公安行政处罚案件的处理程序，但随着经济社会发展和民主法治进步，人民群众对森林公安执法的要求有了更高的期待，尤其是近几年各省林业主管部门纷纷在林业行政处罚程序规定的范围内制定符合各地自身经济和社会特点的行政处罚裁量基准制度，规范林业系统行政处罚行为，保障公平、公正地行使林业行政处罚裁量权，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。三、结语近年来，行政裁量基准的问题在我国兴起，各层各级行政机关都对这个问题产生了极大的兴趣，我国理论界也对其进行了深入细致的研究，并取得了很多研究成果。森林公安作为林业部门主管的行政执法机关，对森林公安行政处罚裁量基准制度的需求是迫切的，因此需要建立更加符合实践情况的行政处罚裁量基准，在此基础上我们还需要对其进一步地研究，及时发现问题，及时解决问题。森林公安行政处罚裁量基准保证了类似案件量罚的相对公平，使行政相对人更好地理解了裁量的过程和理由，减少了行政相对人对行政处罚的抵触情绪，同时有效抵御了“人情风”，有利于森林公安机关公平地行使权力。本文首先阐述森林公安行政处罚裁量权的理论基础，对森林公安行政处罚权的来源与存在的正当合理性进行了分析；其次，提出了建立森林公安行政处罚裁量基准的重要性，着重论述了森林公安行政处罚裁量基准的定义及建立裁量基准的原因；再次，通过对我国森林公安行政处罚裁量基准设立现状的考察，归纳出目前制度框架下存在的有待解决的问题，并提出完善我国森林公安行政处罚裁量基准制度的建议。由于笔者的学识和研究能力有限，本文的论述还有很多方面不够完善，不够全面，论述的深度也有待提高。这些都是在以后的学习中需要继续努