《公共行政学》课程综述.doc

内容摘要公共行政权力的元属性是其最根本的属性，它表现为公共行政权力的公共性。可以说，公共性是公共行政权力合法性的基础。公共行政学这门课程是政治学、管理学、法学、经济学、社会学、心理学和人类文化学等学科的交叉学科，让我们提高国家各级行政机构的效率和能量，使国家的行政活动走向科学、规范、民主与法制。公共行政权力具有公共性，这是它的元属性。公共行政学，在我国也称为行政管理学或是行政学，是一门研究公共行政组织及其对公共事务管理活动的科学。公共行政学产生于19世纪末20世纪初的美国，是现代大工业的产物。公共行政学发展至今经过了传统公共行政学时期、行为科学公共行政学时期、新公共行政学时期、新公共管理时期和新公共服务时期。公共行政学课程综述公共行政学，在我国也称为行政管理学或是行政学，是一门研究公共行政组织及其对公共事务管理活动的科学。公共行政学产生于19世纪末20世纪初的美国，是现代大工业的产物。公共行政学发展至今经过了传统公共行政学时期、行为科学公共行政学时期、新公共行政学时期、新公共管理时期和新公共服务时期。公共行政学涵义公共行政学：又称行政学、行政管理学，是指关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识、方法的体系。一公共行政学的主要内容公共行政作为一门学问，是由美国学者伍德罗威尔逊创立的。他在1987年发表的行政学之研究的论文里，提出政治与行政二分法，认为政治就是决策，行政就是执行政策：强调提高行政效率和节省成本，公共行政学由此诞生。随后，FL古德诺于1990年出版政治与行政一书，系统发挥了威尔逊的思想。1911年德国社会学家马克斯韦伯发表社会组织和经济组织理论，提出“官僚组织模型”，强调组织制度建设的重要性，认为独裁的行政命令式的官僚等级制，是能够取得最高行政效率的体制。1926年，美国学者怀特的行政学研究导论和威洛比的公共行政学原理为公共行政学专业教育奠定了基础。西方学界把威尔逊到威洛比这个时期称之为“传统公共行政学”阶段。传统公共行政学的功绩，在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化了政府对社会的管理。与此同时，公共行政研究也促使政府行政机构成为政治行动的中心，出现了“行政国家”，致使政治家和公民又逐渐对公共行政表现出不满情绪。加之，传统公共行政学的研究方法是一种历史比较式的静态的描述方法，因而不能科学地解释和说明复杂的公共行政活动。因此，当行为主义管理学家查尔斯E梅奥和他的学生政治家哈罗德D拉斯韦尔于三十年代发动“新政治科学运动”后，传统公共行政学走向衰落，代之而起的是拉斯韦尔的政策科学新范式。行为主义政治学注重对人们的政治（政策）行为过程的动态心理分析，强调“价值中立”、科学实验、统计量化和严格的逻辑推理，追求惟科学主义。但是，现实政治生活是极其不确定的，致使行为主义的科学研究在这里遇到了困难。六十年代以戴维伊斯顿、罗伯特达尔等代表的一大批后行为主义政治学家向行为主义发难，他们强调政治行动的价值取向，倡导民主主义，其研究方法取政治系统论，比行为主义更科学。七十年代初，美国哲学家约翰罗尔斯的正义论，提出公平正义的价值观，把后行为主义政治哲学推向顶峰。七十年代，在美国有以H乔治弗雷德里克森为首的一批青年人受行为主义影响，在公共行政领域掀起了一场改革运动，提出“新公共行政学”概念，强调“社会公平”原则，主张政府官员应放弃表面的中立，运用他们管理社会和其他项目的自由处置权，保护并促进社会中无特权群体的利益，建议以顾客为中心的行政管理，以及非官僚制、民主决策和行政过程的分析，这一切都是为了更有效、更人道地提供公共服务（见H乔治弗雷德里克森1980年出版的新公共行政学）。新公共行政学派目前是西方国家在公共行政领域里最活跃的学派之一。西方的公共行政（管理）硕士(MPA)教育是在公共行政理论的推动下发展起来的。1973年全美有101所学校举办MPA教育。1999年开设MPA教育的院校已达220所，在校学生达3000多人。美国的这种MPA教育，主要是一种对公共行政管理人员进行培训以取得MPA学位的教育。考察西方公共行政的来龙去脉，使我们可以明白“公共行政”概念的涵义，它是指政府机关采取组织的、命令的或政策的方式，对社会进行公平的、低成本的和高效率的管理活动。二 公共行政理论的实际应用 我国目前正处于市场经济转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段正在进行的行政体制改革以及新一轮的机构改革的目标也正在于此。 当代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、企业与社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的参考价值，必须认真跟踪研究。(1)政府改革或行政体制改革必须采取恰当的战略战术。政府改革是一个系统工程，在转轨时期以及加入世贸组织的背景下，我们必须重视改革的系统配套，将组织重建、职能转变、流程重构和管理方式更新有机地结合起来，全方位推进行政体制改革。(2)必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局面。(3)充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率。(4)必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识，重塑政府与社会的关系。我国的行政体制改革应根据市场经济的要求，着力于建立一种新型的政府与社会的关系，克服目前在这种关系上存在的种种弊端，大力发展和培育社会力量，增强社会自治能力；政府组织及公共部门必须由领导者转变为服务者，必须有强烈的服务意识和公共责任感，必须改善政府与社会的关系，努力提高管理水平和服务质量。(5)注意研究借鉴当代工商管理(企业管理)领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统的行政管理模式向当代(新)公共管理模式的转变。党的十一届三中全会以后，我国进入经济体制改革和对外开放的新时期，与此相适应，政府机构的改革也随之展开。自20世纪80年代以来，我国政府机构分别在1982年、1988年、1993年和1998年进行了四次较大规模的改革。1982年的政府机构改革，明确规定了各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构，要求减少副职，提高素质。通过这次改革，国务院工作部门由100个减少到61个，同时也精简了大量的领导职数。此次改革加快了干部队伍的年轻化，但没有摆脱就机构论机构，就编制论编制的老框框，没有触动高度集中的计划经济体制，没有实现政府职能的转变。因此，改革后在机构和人员数量上有回潮的现象发生。1988年的政府机构改革首次提出了转变政府职能的要求，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。通过改革，国务院部委、直属机构、非常设机构数量、人员编制都有明显减少。国务院的部委从原有的45个减为41个，直属机构从原有的22个减少为19个，人员编制比原来的实有人数减少了9700多人，减少了19.2%。但由于种种原因，职能转变没有到位，精简的机构很快又膨胀起来。1993年的政府机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，它的核心任务是推动经济体制改革，在建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。不过，由于市场经济刚刚开始建设，政府职能不可能马上转变到位，因此，1993年机构精简的成就并不显著，比如，国务院工作部门从1993年86个仅仅减少到59个（其中国务院部委机构40个），但1997年又膨胀到72个，精简的人员也是如此。1998年开始的政府机构改革，是历年来力度最大的，也是取得成效较多的一次改革。此次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。此次改革同以往政府机构改革相比较其主要特点：一是精简力度大,国务院的组成部门由40个减至29个，减量为11个，减幅为27%；中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5%。二是在组织机构设置上有了一些新突破，这主要表现为：（1）设立了由国务院宏观经济调控部门托管的国家局，即把原国务院工业经济专业管理部门全部降格转换成为国家经济贸易委员会下设的机构，同时对其职能做出了新的、明确的定位。（2）设立和加强了公共服务机构，设立了劳动与社会保障部、国土资源部、信息产业部等新的职能机构。尽管如此，此次改革的成本依然很高，中央财政并未因此而节约，反而为此多支出了20%。除此之外，一些市场监管机构得到了强化，规格提高了，如国家工商行政管理总局、新闻出版总署等成为正部级单位。而一些部门下面也设立了很多司局级单位，比如外贸部建立了世界贸易组织司，还成立了中国政府世贸组织通报咨询局、进出口公平贸易局等。还成立了一些正部级单位，如国务院信息化办公室等。这些部门职能的强化或许是必要的，但并非一定要通过提高机构的行政级别来运作，这些现象都可以看作是1998年改革之后的回潮。2003年3月6日，第十届全国人大一次会议审议并通过了关于国务院机构改革方案的决定，这标志着新一轮政府机构改革的开始。三学习体会和收获从历史到现在，凡是人类群体生活的地方，都面临着如何将自己有效地组织起来解决大家共同面临的问题。公共行政作为人类活动的一个领域，其历史同国家的历史一样悠久。尽管时代变迁，但有一个核心的主题从未发生从历史到现在，凡是人类群体生活的地方，都面临着如何将自己有效地组织起来解决大家共同面临的问题。公共行政作为人类活动的一个领域，其历史同国家的历史一样悠久。尽管时代变迁，但有一个核心的主题从未发生改变，即建立和发展一套有效的治理体系，有效地运用各种资源，应对环境的不确定性，解决公共的问题，从而实现集体的目标。所不同的是，不同时代的治理体系，具有不同的结构、不同的机制和不同的政策。从历史上看，治理体系的能力和有效性直接影响着百姓的生活、经济和社会的发展乃至王朝和国家的兴衰。因此，建立优良的治理结构，从而实现善政，自古到今，都是东西方许多先贤学人探索的永恒主题。如何治国理政的思想也随着人类的发展而不断发展。改变境的不公共行政学，作为一门独立的研究领域或科学，与其它科学领域一样，从一开始就代表着这样一种努力，即透过理性的思考和行动，去解决人类社会所面临的公共问题。在西方，经过一百多年的发展，已形成了多元理论共存、多元典范共争、多学科交叉研究的局面。作为一门学科，公共行政的研究变得日趋成熟，日趋专业化。从上世纪80年代公共行政作为一门独立的学科重建以来，公共行政学在中国的发展取得了十分令人可喜的成就，亦逐步走向成熟和专业化。与此同时，中国的公共行政学在发展的过程中，由于历史的和诸多原因，也产生了许多需要重视和解决的问题。本文试图对20多年中国公共行政学的发展进行回顾及评价，并就如何推动中国公共行政学研究走向繁荣提出自己的看法。综上所述，公共行政管理的兴起是近二三十年来最为显著的全球趋势之一。它宣称其理论和实践具有全球的通用性，但事实上，在许多发展中国家，新公共管理并没有成为主导性的公共管理模式。其主要原因是新公共管理所要求的制度安排在发展中国家并不存在或者非常薄弱。这使得