地方政策评估标准.doc

论地方公共政策评价标准：经济性与政治性的二维考量李松林（河南师范大学 政治与管理科学学院，河南 新乡 453007）摘要：地方公共政策评价是客观评价与主观评价的结合，即相应的在经济性与政治性两个层面展开。确定地方公共政策的评价标准应当准确把握地方公共政策特性，以多元理性为指导，汲取现有学者研究成果，在经济性与政治性两个维度上构建地方政策评价标准，有的放矢的确定其内容。地方公共政策经济性评价标准包括投入、效益、效率标准；政治性评价标准包括回应度、参与度、公正度与政治可行性。关键词：地方公共政策；评价；经济性标准；政治性标准作者简介：李松林（1978），男，河南省方城县人，河南师范大学政治与管理科学学院讲师，硕士，主要从事政策理论研究。地方公共政策评价是我国政策科学研究领域的一片处女地。在地方政府的日常业务中不仅存在无穷无尽的政策评价对象，其评价效果也更加具体而直接。地方政府职能的实现主要依靠输出高质量的公共政策，在某种程度上，可以说评价地方政府主要评价其政策。另外，地方政策评价也是评价地方政府绩效的主要途径，在日益强调绩效管理的今天，地方政策评价研究愈显其价值。所有对政策的评价都是建立在标淮之上的，对于地方政策评价也不例外，评价就是要做出判断，就必须有一个参照，必须树立相应标准。地方政策评价标准是地方政策评价体系的关键一环，评价标准也实际上就成为指导地方政策质量的“指挥棒”。一、文献评述(?)迄今为止，国内外学者对政策评价标准的研究可谓见仁见智，百家争鸣。二战后，特别是20世纪60年代，为了满足社会发展的需要，提高人们的生活品质，出现了数以万计成本高昂、花费巨大的公共政策项目，这样在西方就催生了第一代公共政策评价理论。这一时期以效果、效率、效能、充分性为公共政策的评价标准，确定政策的成败1。接下来，威廉N邓恩提出了六项标准：效益、效果、充足性、公平性、公平性与适应性2；帕顿和萨维奇提出四项标准：技术可行性、政治可行性、经济和财政可行性与行政可操作性3。我国学者陈振明提出五项公共政策评价标准：生产力标准、效率标准、效益标准、公平标准与政策回应度标准4。张金马提出七项标准：有效性、效率、公平性、可行性（政治可接受性、经济可承受性、社会可接受性、管理可行性）5；谢明认为政策评价标准包括事实标准与价值标准6，而贠杰则把评价标准归结为技术标准与社会政治标准两类7。其它文献不再赘述。这些标准大体包括对政策的主客观评价。这些成果反映了评价标准研究由“工具理性”向“多元理性”，由“价值中立”到“事实与价值并重”转变。由于公共政策牵扯甚广，利益相关者众多及社会多元价值观，众口难调。另外，政策作为一种公共物品，也存在着难以量化的特点。这样，一套统一的、操作性强的政策评价标准成为学者们苦苦探寻却又一直未解的难题。这些标准尽管难以幸免于被批评的命运，诸如标准泛泛而谈、大而化之、操作性差等，但毋庸置疑的是这些标准反映了多元理性追求，为有效开展地方政策评价工作具有重要的指导和借鉴意义。地方公共政策有其特殊性，这要求其评价标准的再审查。套用伊斯顿对公共政策的概念界定，可以认为地方公共政策就是各级地方公权力机构在对自己所辖区域内社会上的价值依法所做的权威性分配。在这里价值解释人们想要的有形的无形的东西。这里所说的“地方”有三层意思8：(1) 子系统概念。地方公共政策是作为更大的政策系统的子部分，可以视为上级政策在当地的延伸，上级政策系统在很大程度上规定了地方公共政策的原则，这意味着地方公共政策的原创功能是缺损的。他们与上级公共政策系统在结构上是一个整体，在功能上有分工，存在互补关系。(2) 效力等级概念。地方各级公共政策的精神不得与其上级政策系统相抵触，他们之间存在管辖与服从关系，当地方公共政策与上级公共政策的基本原则相悖时，就有被终止的可能。当然，政策效力的等级与法律效力的等级关系相比，没有那么直接。 (3)应对事务的边界概念。地方公共政策只能针对地方公共事务、自治事务，一般具有明晰的作用边界。通常情况，他们与上级政策系统之间还存在决策事务的宏观与微观之分、主导与执行之分。对地方公共政策评价要客观与主观评价相结合，实际上相应的是在经济性与政治性两个层面展开的。地方政府主要通过政策工具输出公共物品，而地方公共物品的供给，实际上有两个不同的方面，一是与地方公共物品供给有效性相关的经济方面和同公正分配和反应的政治性方面。本文试图以多元价值为指导，汲取现有学者研究成果精华基础上，准确把握地方公共政策的特性，在经济与政治两个维度上构建地方政策评价标准，有的放矢的确定其内容。二、地方公共政策评价的经济性标准私人部门向社会提供私人物品。公共部门，比如政府，向社会提供的是公共物品。地方公共政策就是地方公权力机关向社会提供的公共物品。每一项地方公共政策是有成本的，整个地方政策过程要消耗一定的资源。政府掌握的资源也具有稀缺性，这要求地方政府通过政策工具要对地方公共资源进行合理配置，要进行投入与产出、成本与收益分析，这是经济学要解决的课题。现代民主政治的发展，社会公众要求政府“少花钱，多办事”，精打细算，为此加强公共预算控制，强调绩效管理。地方政策经济性考量为了保证政策的客观性与合理性。经济性标准，即规定和衡量标准化对象的经济性能和经济价值的标准。经济标准按其本质是商品价值的反映，是商品所含社会必要劳动量的反映，也是价值规律的反映。经济标准一般应包括：各类消耗标准、各项费用标准、各类占用标准、各类生产率标准、各类价格标准与收费标准、各种利润标准、各种利率标准、各种税率标准、投资回收期标准与投资效益标准等。经济性标准是一种回溯性地方政策评价标准。主要用于评价执行中和执行后(?)的地方公共政策，即对地方公共政策的效果、资源使用情况、地方政策执行过程进行科学的衡量和评价。从经济学的角度说，地方政策过程是有三个相互联系的环节组成的：地方政策投入（生产成本）地方政策执行（生产过程）地方政策产出（输出效果）。从三个环节来看，地方政策评价的经济性标准应当关注三个方面：投入（成本）、收益、效率。1、投入（成本）地方政策投入即地方政策成本。对于地方政策评价来说，地方政策成本有着三重的意义：其一，足够数量和质量的地方政策投入，是实现地方政策评价的前提。任何一项政策都是有成本的，一定资源的投入是政策得达成并发挥效用的必要条件，绝对没有成本的政策是不存在的。其二，地方政策评价的主要内容是地方政策产出，即地方政策效应和地方政策效益等，而对地方政策产出的准确评价，则须考虑地方政策投入，把政策成本同政策产出相比较更凸显其价值。可见，地方政策投入是地方政策评价的基础和起点。其三，设置投入标准能有效的避免地方政策制定与执行中因完全不计成本或只计算一部分成本而导致的地方政策失败。不管直接成本还是间接成本，地方政策成本一般包括以下几种成本：（1） 政策制定成本，也就是政策主体从提出政策问题到政策最后出台执行的全过程中的资源投入，是直接的价值或实物投入。（2）衔接成本，也就是在新旧政策衔接过程中所需要付出的代价。（3）摩擦损失，指在各项政策缺乏配合、协调以及相关度低而不能形成完整相容政策体系时，各政策之间必然产生摩擦，从而造成政策效益的损失和社会价值的浪费。（4）操作费用，就是指执行部门在执行政策的过程中因为宣传、解释、传达、监控乃至成立专门机构、配备专门人员操作等所消耗的资源。（5）“对策”行为消耗，就是指政策对象为追求自身利益的最大化，在政策不利于自己的利益时，用各种手段抵制和削弱政策运行效率而加大了的政策投入。（6）转嫁成本，就是指政策目标的实现牺牲掉的那一部分团体或个人的正当权益或社会公益，这些也应当计算在内。在计算地方政策投入时，评价者切忌走进以下误区：（1） 将地方政策成本等同于现金支出；（2）只认定和核算那些能货币化的成本；（3）不考虑成本的时间价值；（4）将私人成本排除在地方政策成本之外；（5）将沉淀成本包括在地方政策成本的范围之内。2、效益效益是指地方政策对作用于某个或某些领域所作的贡献。它包括地方政策本身得到的直接效益和由地方政策引起的间接效益。效益标准主要用来衡量地方政策资源投入后所取得的成果，经常作为地方政策结果的评价标准。地方政策的实际产出是否达到了预期的结果（地方政策的目标），这实际上是地方政策效益问题。地方政策效益就是达到地方政策目标的程度，这实际上是地方政策的实际结果与理想结果之间的对比分析。一项地方政策效益往往涉及社会的方方面面，具有广泛性和多样性的特征。其中，预期效益与非预期效益、直接效益与间接效益、长期效益于短期效益、正效益与负效益、象征性效益与实质性效益、显性的、可测量的有形效益与隐性的、难以测量的潜在效益往往交织在一起，雾里看花。另外，事物状态的变化往往是多种因素引起的，地方政策效益、影响与地方政策行动之间的因果关系不易确定。还有，在很多情况下地方政策的效益难以量化。这些都使效益标准运用面临的困难。但并不能抹杀效益标准的价值，开展对地方政策评价它是必不可少的标准。人是有限理性的人，我们虽然不能做到精确，但是我们可以做到近似(呵呵，而且近似的程度还有很大差异）。地方政策效益也不是抽象的概念，一旦结合具体的地方政策它就变得清楚起来。比如，房价新政实施后商品房均价降了多少百分比，一项交通管理地方政策执行后交通事故减少了多少百分比等等，都是衡量地方政策效益的指标。(?)3、效率 鉴于资源的稀缺性，就一项经济活动而言，最重要的事情当然就是最好地利用其有限的资源。这使我们不得不面对效率这个关键性的概念。效率(?)是指最有效地使用社会资源以满足人类的愿望和需要。在这里效率是指地方政策投入与所地方政策效益间的关系，通常以每单位成本所产生的价值最大化或每单位产品所需成本的最小化为评价基础。效率的理想状态是“帕累托最优”，就是资源配置已经达到完美状态，要使一部分人处境改变必须是以另一部分人处境变恶为代价。尽管帕累托效率是衡量经济效率一个非常完美的标准，但由于它很难转化为一系列可观测的指标，它在地方政策评价实践中并不使用。要使效率标准运用的有成效，在评价时就必须进行成本利益分析和成本效能分析。运用前者需要确定地方地方政策所获得的种种利益；确定地方政策执行所花费的成本。通过对这些成本和效益的量化，加以比较，从中分析地方政策的效率。运用后者需要量化地方政策的成本和效能，成本可以用货币价值来表示，但效能不必用货币的价值来表示。这一分析方法成用于非经济性的社会地方政策。三、地方公共政策评价的政治性标准政策评价活动不能脱离政治影响，政策评价结果被利用程度，往往取决于它在多大程度上能够满足决策过程中的政治领域只要求。地方公共政策过程实际上是一个政治过程，是一定政治系统的产物。一方面在地方公共地方政策的整个形成和实施过程中，政治环境的影响、政治体制的制约、政治利益的作用无时不有，无处不在；另一方面，政治学的基本箴言，诸如，民主价值、公民参与、社会正义、法治、正当程序等一直支配着地方公共地方政策的整个过程，公共政策是政治的。这里所说的政治指的是一个国家或地区政治体制、政治结构和政治关系的总和，它不仅包括基本的政治制度、政党制度、阶级结构、利益集团的构成、政府的结构与效能、政治稳定程度、政治民主化进程等，甚至还包括主要领导人的价值偏好、地方政策观念等。地方政策的高效并不必然导致公益的实现，为保证公益的实现，必须为地方政策评价赋予回应度、参与度、公平度、政治可行性度等政治性标准。1、回应度 回应度是对回应过程中参与回应的多元主体间互动信息的相互吸纳和行为相互影响程度的一种总体判断和描述9。更进一步讲，它反映了参与互动的主体对彼此信息输出的吸纳和由此对互动关系产生影响的程度。 地方政策的回应度包括两层意思：一是回应主体满足社会对地方政策需求程度，二是地方政策实施后满足目标群体的需要、偏好和价值的程度。地方政策回应度是地方公权力机关合法性的源泉之一。地方政策对社会需求的回应是一个地方或国家政治系统维持自己的生存和发展的基本功能。政治系统具有开放性，不断地输出各种政策去解决各种社会问题，这种过程是政治系统的生命所在，这种能力是衡量政治系统功能的一个重要标准。很多地方公权力机关处于公共管理的“第一线”，直接同公众打交道。地方公共地方政策很大比例属于贯彻执行中央或上级政策的具体地方政策，同社会组织或个人息息相关。因此，把回应度作为地方政策评价的一个标准。地方政策回应度可以用向度、广度、深度、频度等指标来衡量。回应向度是判断地方政策回应主体对诉求信息的认同程度和对其发展方向的牵制程度。它反映地方政策回应主体输出的信息与诉求主体的诉求在方向上是否一致，以及地方政策回应主体对诉求是否接纳及接纳程度等。诉求是否体现和满足地方政策回应主体的利益与价值需求，是影响甚至决定地方政策回应向度的主要因素。地方政策回应主体对诉求信息的响应、过滤、偏离、消解是回应关系中四个常见的向度形式。这四种向度形式表现了地方政策回应主体对诉求主体诉求目标认同度依次减弱，直至为零。回应广度是反映参与地方政策回应关系的主体的数量、类型、地域分布、阶层和地方政策回应关系所涉及的利益领域等的量度。在通常情况下，一种地方政策回应关系及过程涉及的主体数量大和类型多，阶层构成多元和地域分布广，所涉及的利益领域广泛，则可以称为回应度广。否则，则相反。例如，一种社会问题引起多个地方公权力机关的重视，解决该社会问题的地方政策制定实施又需要这些公权力机关相互协调，地方政策回应主体多，广度就广。否则，则窄。回应深度是反映地方政策回应主体信息输出的规范程度、持续时间、回应结果对所有参与地方政策回应过程的主体的影响程度的量度。判断地方政策回应深度有两个视角：制度回应和非制度回应。前者属于深度回应，后者属于非深度回应。回应频度是衡量地方政策回应过程中地方政策回应主体与诉求主体相互信息输出与输入次数的量度。当回应关系中的双方围绕某个诉求多次信息输出、输入和互动，并推动回应关系持续发展、扩张、整合或修正和调整时，就表明主体间互动的频次高，主体间交流与交换的信息量大和回应主体参与回应关系的主动性高。2、参与度参与度是衡量地方整个地方政策过程发扬民主、公众参与程度的标准。专制社会基本上已经遥远，人类处于民主社会，现代民主理念深入人心。现代公共行政，不仅应当与新公共管理运动倡导的“结果导向”相一致，而且还应当与传统公共行政模式“注重过程”相一致，结果与过程并重。一项地方地方政策即使结果是好的，但地方政策过程参与程度低，公权力机关仍会遭到“顾客”的批评。作为一个政治过程，地方公共政策过程应当注重民主，强调公众的参与，为地方政策科学化、合理化提供必要条件。对地方政策参与度评价可以用参与的广度、参与的频度与参与的效度指标来说明。参与的广度是地方政策过程的民主参与的广泛性问题，即民主参与横向面的宽窄问题，它涉及到地方政策过程参与主体的广泛性、参与途径的广泛性等方面。美国学者塞缪尔P亨廷顿认为政治参与的广度即“从事某种政治参与活动的人的比例”10，这说得即是参与主体的广泛性问题。地方公共政策涉及面广，所牵涉利益关系复杂，相关利益主体众多。(?)另外，即使是非利益相关者，作为局外人，也会对地方政策发表评论。地方政策过程必须充分征询各利益相关方代表意见。主体的广泛性可以用“强、中、弱”来表示，也可以用参与主体的数量、人次来表示。政治参与离不开一定的渠道、途径或方式。参与途径的多样性或广泛性是地方地方政策过程参与广度的重要表征。在衡量地方政策过程参与水平时可以以以投票率的高低进行测定。除了投票，度与政府官员的个别接触、参加政治组织、利用大众传播媒介对权力进行监督和基层群众自治等途径和方式。参与的频度在一定时期内，通常一个地方政策周期民主参与的次数。参与的效度是指公众参与地方政策过程行为对地方政策体系和地方政策运行所产生影响的有效性程度。参与效度即参与地方地方政策过程的影响力，它和政治参与的功能密切相关。参与的目的就是影响地方政策系统以实现自身的意志和利益， 它只有对地方政策体系和运行产生影响才是有效度的，影响越大，效度越强。对地方政策过程参与的效度要看参与者的利益诉求在多大程度上引起地方政策系统的关注，其意见和建议对地方政策的形成产生多大的影响。如果参与行为丝毫不能引起地方政策系统的回应，那么参与就是无效度的。3、公平度公共地方政策是社会上价值的权威性分配。公平度标准主要是衡量在地方政策实施过程中，地方政策的成本和效益在不同集团和阶层中分配的公平程度。可见，该标准是为了解决“更多的获益到底为了谁”(?)的问题。地方地方政策的公平度体现“分配正义”程度。比如，当前我国公共服务地方政策要着眼于“公共服务均等化”。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。对于“什么是公平”、“怎样体现公平”人类争论不休。归纳起来，存在四种类型的公平观：一是平均主义，二是功利主义，三是罗尔斯主义，四是市场主义。平均主义的公平观追求“绝对的公平”，导致效率的丧失，是一种乌托邦的理想，缺乏现实基础。功利主义的“效用最大化”也就是最大多数人的效用和效益最大化。这里的“效用”指人们从生活环境中得到的幸福和满意程度，是人的主观感受。按这种公平观，政府应当追求“最大多数人的最大幸福”，公共政策应着力于社会每一个人效用的最大化，因为只有社会财富总量最大化才符合正义原则。罗尔斯认为，只有“最小效用的最大化”才是公平的，功利主义的个人效用总和的最大化是不正义的。依照这种公平观，公共地方政策应着眼于使那些社会状况最差的人福利最大化。市场主义的公平观认为，唯有市场自愿交易的结果最符合公正原则，因为“市场面前，人人平等”，每个人都拥有同等程度的机会和自由，市场交易符合程序正义的基本理念。如果把公平标准转化为可观测的指标，一个常用的指标是基尼系数。【基尼系数是意大利经济学家基尼于1922年提出的定量测定收入分配差异程度的指标。它的经济含义是：在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。基尼系数最小等于0，表示收入分配绝对平均；最大等于1，表示收入分配绝对不平均；实际的基尼系数介于0和1之间。如果个人所得税能使收入均等化，那么，基尼系数即会变小。联合国有关组织规定：若低于0.2表示收入高度平均；0.20.3表示比较平均；0.30.4表示相对合理；0.40.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入差距悬殊。】4、可行性地方公共政策可行性评价是设计地方政策方案过程中的重要环节。它是决策者选择满意方案的依据，并关系到地方政策实施的成败。一项地方政策不仅要有技术上的可行性和经济上的可行性，更要有政治上的可行性。所谓政治可行性，就是某项地方政策被现行政治系统接受和贯彻的可能性11。在这里，我们只讨论地方政策评价的政治可行性标准。首先，地方政策政治可行性要满足体制与制度约束。地方政策体现国家“法的精神”，不得与国家相关法律法规相冲突。地方政策大多数是“贯彻执行型”，这就要求地方各级公共政策的精神不得与其上级政策系统相抵触，当地方公共地方政策与上级公共政策的基本原则相悖时，就有被终止的可能。另外，在我国地方政策还不得同党的路线、方针、地方政策相抵触，这些路线方针地方政策往往扮演“元政策”的角色。其次，地方政策政治可行性还受制于决策者本人的利益、价值偏好。西方公共选择学派用理性经济人假设来分析政府工作人员的行为，他们认为政治家参与政治决策并不是处于高尚的利他动机，而是根据自利原则行事，政治家和政府官员在政治市场上也追求自身利益的最大化而不是公共利益的最大化。最后，一项地方政策方案是否具有政治上的可行性，还取决于该地方政策的内容、原则是否与社会主流价值相抵触。这个实际上是社会的可接受性问题。参考文献：1贠杰,杨诚虎.公共政策评价.理论与方法M.北京:中国社会科学出版社,2006.203.2美威廉N邓恩.公共政策分析导论（第2版）M.北京:中国人民大学出版社,2002.437.3美卡尔帕顿,大卫萨维奇.政策分析和规划的初步方法（第2版）M.北京:华夏出版社,2002,205-216.4陈振明.政策科学公共政策分析导论（第2版）M.北京:中国人民大学出版社,2003.471-472.5张金马.公共政策分析:概念过程方法M.北京:人民出版社,2004.471-472.6谢明.公共政策导论M.北京:中国人民大学出版社,2004.196-197.7贠杰,杨诚虎.公共政策评价:理论与方法M.北京:中国社会科学出版社，2006.209-210.8郭剑鸣.地方公共政策研究种政治学的范式M.北京:中国社会科学出版社,2006.13.9戚 攻,刘卫红.论“回应度”及其范式J.理论学刊,2007,(6):70-74.10美塞缪尔P亨廷顿，琼纳尔逊.难以抉择发展中国家的政治参与M汪晓寿等译,北京:华夏出版社,1989.12.11 陈庆云等主编. 现代公共政策概论