恭城县国库集中支付制度改革中存在的问题与探索.doc

恭城县国库集中支付制度改革存在的问题及探索恭城瑶族自治县财政局国库集中支付中心 郑继良摘要： 国库集中支付制度作为政府支出管理的重要手段和改革预算执行的必要保障，是市场经济国家适应市场经济体制的要求。建立国库集中支付制度是当前我国财政预算管理制度改革的重要内容，是构成社会主义公共财政框架的重要环节。本文阐述了国库集中支付制度改革的必要性，实行国库集中支付制度的优越性，针对其存在的问题和形成的原因进行了分析，最后有针对性地提出了完善国库集中收付制度改革的思路及建议。 关键词： 国库集中支付 部门预算 代理银行 清算银行 问题 对策一、国库集中支付制度的概念国库集中支付制度是市场经济国家普遍实行的现代国库管理制度，由政府财政部门对所有政府性收支实行集中收缴和支付的管理制度，通过国库单一帐户对财政性资金进行集中管理，因此也称为国库单一帐户制度。二、实行国库集中支付制度的必要性实行部门预算，建立国库集中收付制度，推行政府采购，是近几年来财政工作适应市场经济的发展，实现宏观调控，加大监督力度，稳定经济发展，实现资金优化配置而对财政管理体制改革进行的有益探索。在财政管理体制的三项改革中，实行财政国库集中支付制度是财政三项改革的核心。三、实行国库集中支付制度的优越性通过实行国库集中支付制度将预算单位多头开户改为单一帐户；由原来的预算单位自己支付改为以财政直接支付为主，授权单位自行支付行为为辅；财政资金由分散存放改为统一存放财政部门；将原来的事后反馈改为实时反馈，将事后监督改为实时监督。通过近年来的实践看实行国库集中支付制度取得了的很大的成效，主要表现在以下几方面：1、有利于财力统一运作，资金统一调度，降低财政资金运行成本，提高了财政资金使用效率，增强了政府宏观调控力度。实行国库集中支付后，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使预算单位的资金全部集中在国库中，预算支出所需资金有财政帐户直接拨付，减少中间环节，使预算资金到位及时，从而有效降低资金划拨支付成本，提高预算资金使用效率。预算单位结余的财政资金都保存在国库单一帐户和财政预算外资金专户，有利于政府加强资金的统一调度和管理，充分发挥财政资金的最大效益，集中财力办大事。2、实行国库集中支付，可以强化财政预算执行，规范了预算单位的财政收支行为，有效的预防单位挤占、挪用和截流财政资金。实行国库集中支付制度后，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预算的严肃性。同时，由于实际资金不到单位帐户，使单位想挤占、挪用和截流财政资金无可乘之机。3、实行国库集中支付制度，有利于健全财政监督机制，将事后监督改为全程实时监督。实行国库集中支付后，财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。财政部门可以依托现代化的技术手段，通过代理银行每天反馈的支付信息，实现对每笔财政资金流向和流量的全过程监控，将传统的事后监督，转变为对预算单位支出全过程进行实时监督。有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。4、规范了预算资金的管理，强化了预算执行和监督。现在建立起统一、高效、规范的预算资金申请与拨付关系，进一步对预算资金的管理、使用进行监督约束；在预算的执行和监督方面，树立了依法执行预算观念。国库集中支付额度必须严格按部门预算执行，因为部门预算是经人大审议批准的，所以任何机构和个人必须严格按此执行。对于预算支出中需要调整的项目、内容都必须按程序报经原批准单位进行调整批准后方可执行。四、实行国库集中支付制度改革存在的问题和形成的原因恭城瑶族自治县实行国库集中支付改革以来，在政府和上级财政部门的高度重视下，通过三年的努力，取得了一定的成绩，得到了各级领导的好评，但在实际运行中还存在一些问题，为此，我们于5月份对部分一级预算单位、代理银行、清算银行，就资金安全监管和国库集中支付改革运行中存在的问题和不足进行了专项检查和调研， 存在的问题及形成的原因主要有以下几个方面：1、从清算银行，人民银行国库部门存在以下两方面的问题一是削弱了国库的监管职能。（1）国库的审核权难以发挥。改革前，国库可以对每笔预算拨款的凭证要素、拨款用途进行逐项审核，发现要素不全、填写不正确、用途不合理的拨款可立即拒办。而实行国库集中收付制度后，对预算拨款凭证的审核基本上由代理银行完成，人民银行国库部门只是在代理银行营业终了与国库单一账户清算后，才对财政直接或授权支付额度进行审核，只要在额度以内，人民银行就要清算。这样，人民银行对预算拨款就由直接审核变为事后审核，成了名副其实的“事后监督”。（2）监督面逐步收缩。财政国库管理制度改革方案没有赋予人民银行国库部门对预算拨款的计划性进行监督，只是根据财政部门填制的“财政直接（或授权）支付汇总清算通知单”审核代理银行是否超额度办理清算，至于各级财政预算收支整体计划执行情况及各预算科目类、款、项收支进展情况，人民银行不得而知。（3）检查处理权无法行使。关于进一步加强国库监管工作的通知对人民银行国库监管的职责作了明文规定，但在具体操作中除缺乏相应的法律支撑外，受各种因素影响也难以执行到位。虽然关于进一步加强国库监管工作的通知规定“人民银行监督代理银行代理财政性资金收付的有关业务”，但代理银行的代理资格是财政部门“确定”和“取消”的，也没有规定人民银行检查发现代理银行在代理财政性资金收付业务中存在违法、违规行为后，可采取什么措施进行处理。二是加大了国库的监管难度。实行国库集中收付制度后，资金拨付方式发生了根本的改变，即由人民银行国库部门审核预算拨款凭证后将资金划转到预算单位账户，变为代理银行根据“财政直接或授权支付凭证”将资金支付给收款人，再与国库单一账户清算。这样，人民银行部分核算内容和管理对象就有所改变：人民银行在预算拨款业务上，由传统的“批零兼营”变为重点经营“批发业务”（指审核财政直接或授权支付汇总清算通知单），一般“零售业务”（指财政直接或授权支付通知单）则由商业银行代理。这样，国库在预算拨款业务核算上就会出现“业务笔数少、金额大、风险凸现”现象。再者，人民银行国库对拨款的监督对象，由传统的对各级财政机关监督变为对代理银行的监督。另外，监督的重点由原来对财政性资金使用的合理性、合规性和计划性监督，变为对代理银行业务的规范性监督。2、从代理银行来看，存在责任与利益不对称，不利于业务发展的问题一是零余额账户使用的规定不符合现行金融会计制度。按照国库集中支付改革要求，零余额账户实行“先支后付”，即由代理银行先垫付资金，每日营业终了前再根据当日资金支出情况汇总与人民银行国库单一账户进行资金清算，以保证该账户余额为零。这不符合现行金融会计制度中先收后支、不垫付款项的结算原则。同时，现代商业银行经营管理制度也不允许各类存款账户透支记账。二是对零余额账户的管理不够规范。由于财政国库管理制度改革试点方案和相关制度办法未对零余额账户的性质、归属等作出明确规定，所以在实际运作中代理银行便按照各自的理解或本系统的有关规定来设置零余额账户，使零余额账户在不同的代理银行可能会分别开设在机关团体存款户、专用存款户和活期存款等会计科目下，不利于人民银行国库部门对其实施统一管理监督。同时出于追求自身利润最大化的考虑，代理银行往往为了维持优质客户而不愿对预算单位的一些不合规行为进行监督，对其提取现金、特殊划款等要求会尽量满足，因而会产生违规操作现象。三是存在垫付财政资金的风险。代理银行因不能在规定时间内完成对行内各营业网点的支付数据汇总，而易错过与人民银行国库部门的资金清算时间；或代理银行在规定时间外办理了预算单位提取现金、特殊划款等业务。这些都会造成代理银行垫付财政资金，从而在一定程度上挫伤商业银行代理财政资金支付的积极性。第四，通过零余额账户实施现金管理存在隐患。财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法规定，预算单位零余额账户可以提取现金。这在实际运作中便产生了两个问题：其一，对预算单位提取现金的数额和次数未作出具体规定，可能会导致大量现金通过预算单位零余额账户游离出来；其二，对预算单位提取现金的用途和流向，难以实施有效监管。从动态监控情况看，现金管理的漏洞很大，隐藏着巨大的国库资金风险。第五，代理银行的代理成本过高。国库集中支付改革后，财政资金支付清算及信息提供等大量工作必须由代理银行承担，代理银行为承担和维持该项业务付出了大量的人力、物力和财力。虽然商业银行代理国库集中支付业务能够吸引一些存款，但在目前经营效益不明显的情况下，与投入的巨大费用差距太大，商业银行的代理成本显然过高。3、从财政部门来看，存在以下几方面的问题一是财政资金没有全部集中到国库部门，而是将其分为预算内和预算外资金，预算内资金由国库单一账户处理，预算外资金在代理银行设立特设专户，在代理银行之间进行清算，不利于财政资金的统一调度。二是部门预算和国库集中支付制度改革不同步。如部门预算编制不细、不全，预算部门批复较晚，年度中间追加指标随意性大，用款计划性有待进一步加强。三是预算单位开设银行账户也有待进一步规范。（1）由于单位和财政实行的是零余额账户管理模式，单位对外收取的一些零星资金（如：单位职工的房租、水电费、住房公积金、个人所得税等）或往来结算款项（工程招投标保证金）无法存放，而开设了基本账户；（2）是代理银行为保持存款余额，违规为一些单位保留了基本账户。 四是财政直接支付比例低。由于预算单位财务开支标准不统一，业务各有特点，财务人员对相关的会计业务处理不熟练，导致财政直接支付比例不高。就我县来说，除一一些专项资金以外，其余的业务费、工资都是走授权支付，所以比例较低。五是专项资金支付不明确，录入指标时的文号、科目不正确。专项资金是指有特定专门用途的资金，资金分配和指标下达到项目管理单位，没有注明最终的收款人或项目实施单位，支付时只凭项目管理单位提交的支付申请拨付，中途是否改变了资金用途或特定收款人，无法监管。六是财政资金清算环节多，影响支付效率。无论是财政直接支付还是授权支付，均采取代理银行网点先垫付，再由代理银行分行汇总各网点的垫付款项后统一与国库单一账户清算，清算环节必须经过代理银行零余额账户的过渡。清算环节越多，资金在各账户周转的手续越多，资金支付速度就越慢，出现差错的可能性也越大。七是支付到个人账户的资金数额过大。（1）是国库集中支付取消了所有单位的银行实有资金账户，实行零余额账户管理，单位需要提取备用金只能通过个人账户才能支取，单笔数额没超过限额（5万元），但一个月、一年累计数额就很大。（2）是单位人员业务素质不高，尚不能熟练掌握国库集中支付业务操作流程（授权支付令的使用），习惯现金结算方式的观念没有改变，导致一部分结算资金转入单位出纳个人账户中。 八是县财政局国库集中支付中心人员配备较少，业务繁忙。（1）由于我们县财政局的人员年龄结构偏向于大龄化，很多人的业务能力较强，但计算机的操作能力不够强，导致虽然懂得业务，得真正能够熟练的掌握国库集中支付系统操作的人又很少；（2）由于股室之间的人员变动，相对于指标的录入方面：如科目、核算类型、发文文号、用途等一些指标项的录入都需要国库集中支付中心来相互协调各业务股室的工作；（3）国库集中支付中心只有两个人，其中一人属系统管理员还兼负全局及各预算单位支付系统的维护，工作经常忙不过来。4、从预算单位方面来说，存在以下几个方面的问题。一是国库集中支付制度改革认识淡薄。一些预算单位负责人和财务人员对国库集中支付制度认识不到位，他们认为实行国库集中支付制度是削弱了单位的财权，在资金的使用上受限制，不利于本单位的业务开展，因此主动性不强，甚至有抵触情绪。二是预算单位业务人员素质不高。由于我县预算单位的财会人员年龄普遍偏大，计算机操作能力不高，许多单位的财务人员尚不能完全熟练的掌握国库集中支付系统业务操作流程（授权支付令的使用），系统管理员往往要花很多时间来处理各预算单位的操作问题。由于对电脑使用有一种恐惧心理，所以还是习惯现金结算方式的观念没有改变。三是报账制单位的国库集中支付问题。县直一些大系统对所属二级单位或乡镇站所都实行了报账核算制，资金统一管理，在局机关财务股室（科）设立一个单独的报账会计，负责本部门所属二级单位的财务核算，核定每个单位的周转金，规定每月必须报一次账，为方便二级单位结算，另开设了一个资金结算专户（如卫生局、公安局、教育局等），专门对二级单位进行报账结算，所有涉及二级单位的结算资金都进入该结算专户，待报账后再从该专户中拨付资金，由于涉及的单位多，资金进出流量很大。 四是教育核算点的公用经费管理问题。教育核算点的公用经费是采取的是期初预拨期终结算的管理方式，平时安排资金较少，各中小学校为维持正常的教学秩序，平时零星采购商品或劳务都挂账处理，待年终结算资金到位后，一次性拨付到报账员账户中，由报账员取现结算，容易形成资金安全隐患。 5、从网络方面来说，网络速度慢导致预算单位操作国库集中支付系统慢由于我县采用的网络方式是通过国际互联网、VPN，与财政局的国库集中支付系统服务器相联，在预算单位访问服务器的过程中，由于网络速度的原因，使得预算单位在操作系统时显得速度过慢。五、对国库集中支付制度的改革的建议和对策相对于实行国库集中支付制度改革以来存在的问题和形成的原因，特提出以下几方面的建议及相应的对策，以便于国库集中支付制度的改革得以顺利的开展。1、相对于清算银行（人民银行）来说一是完善相关法律，提高国库的法律地位。实行国库集中支付制度改革后，应对建立在分散收支制度基础上的相关法律法规进行修订或重新制定。如修订预算法及其实施条例、国家金库条例及其实施细则、预算会计制度（包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度、税收征管会计制度、国库会计制度）；制定国库收入管理办法、收入退库管理办法、财政资金支付管理办法等，进一步明确财政部门、人民银行国库部门等职能部门的权利与义务。二是加快财政、国库、商业银行横向联网的速度。财、库、行实行联网后，财政、人民银行国库可依托财税库横向联网系统实现财政集中支付额度和支付指令的下达、接收和资金的划转，国库集中支付的业务流程和账务处理也相应简化，减少了中间环节，财政资金当天可以清算。这样一来既可解决代理银行垫资的矛盾，又可提高资金的使用效益，加快资金周转的速度。三是建立健全的监督制约机制。建立一个健全的监督制约机制是为了保证国库资金的有效运用，因此，健全的监督制约机制不仅应包括国库部门自身的监督职能、国库内部各相关部门之间的监督、国库相关业务往来的外部监督，而且还应包括日常的监督和专业监督，事前监督、事中监督和事后监督。2、相对于代理银行（商业银行）来说一是完善国库单一账户体系，变商业银行代理支付为人民银行国库直接支付与清算。目前有的地方如湖北省利川市已进行了试点并取得成功，这说明人民银行直接清算财政资金是可行的。鉴于目前国库部门已加入了现代化支付系统、参加了同城票据交换，已具备了与商业银行同等的资金清算能力，根据现行制度、技术条件以及国库发展趋势，在财政、人民银行及相关部门计算机信息化、网络化建设较好的前提下，未来的国库集中收付制度管理可以取消零余额账户这一中间环节，改由人民银行国库直接支付并清算财政资金。二是规范账户的管理，联合人行对所有预算单位和乡镇的实有资金账户进行清理检查，对所有违规开设的账户进行撤并处理，加强与农业银行、农村合作银行的协调，规范账户的管理，对现有实有账户的资金余额实行“只出不进”管理，账户自动核销。三是向上争取政策支持，由省级财政部门会同省级人行、商业银行（农村合作银行）对代垫资金问题作出明文规定，进一步完善国库集中支付改革配套措施，形成财政、人行、商业银行（农村合作银行）联动机制。3、相对于财政部门来说一是完善预算管理体制。即：将所有的财政资金都纳入预算内，并通过设置在中央银行（人民银行）的单一账户进行收支，从而使国库收支真实地反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。建立科学的预算编制制度，给预算编制留有足够的时间，提前3个月编制下年预算。进一步细化预算科目，全面推行部门预算制度。目前的预算科目比较笼统，不利于国库集中收支制度的运行，有必要从功能上、性质上对预算科目规范分类，建立多级预算科目体系，应当每项支出都要有对应的科目，应把预算具体到部门、单位和项目。二是加快部门预算的和国库集中支付制度改革步伐，使部门预算和国库集中支付制度改革同步。争取把部门预算存在的编制不细、不全，预算部门批复较晚，年度中间追加指标随意性大，用款计划性有待进一步加强等问题得以解决。三是对于财政直接支付比例低和专项资金专项资金支付不明确，录入指标时的文号、科目不正确的问题。建议（1）是所有的专项资金和追加都走直接支付以便使直接支付比例提高，及专项资金的支付更明确；（2）是专项资金拨付，必须先由业务股室提供文件依据，在资金安排时由业务股室和项目管理单位联合提出支付申请，直接支付到项目实施单位，防止中途改变资金用途或挪用情况的发生。（3）是在进行指标的录入、审核、下达、以及计划的审核、下达都要分工明确、层层把关，有错及时的更正，不要在代理银行已支付或清算行已清算的情况下再来更正错误。四是加强财会人的业务培训力度，进一步加强预算单位财会人员的计算机基本操作和国库集中支付业务培训力度，建议将计算机基本操作国库集中支付业务