美国交通规划体制中的大都市区规划组织.doc

修改稿美国交通规划体制中的大都市区规划组织* 本文为国家自然科学基金项目和教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（07JZD0012）的部分成果。程楠1,2、荣朝和1、盛来芳1(1北京交通大学经济管理学院 2 清华大学交通研究所，北京，100028)摘 要：本文介绍了上世纪60年代以来出现的美国大都市区规划组织（MPO），分析了该组织的形成背景、发展历程、机构职能、作用及局限性。MPO是美国城市化、运输化进程与原有州、郡县及市镇行政体制产生矛盾，因而在行政组织上进行必要调整的反映，也是美国社会自治制度与交通规划所需要的综合性、合作性与连续性原则得到结合的体现。关键词：美国，大都市区，交通规划，规划体制，MPO一、 大都市区规划组织出现的背景美国的政府结构分为联邦（federal）、州（state）和地方（local）三级，其中地方政府由各州自主设立，一般包括郡县（county）及其以下的市（city）和乡镇（town）政府。美国目前共有50个州、3044个郡县、18517个市和16991个镇，市镇构成了美国的基层政府。绝大多数美国的市并不大，早期设市时只是比乡镇的城市化程度高一些。美国各州原来普遍设立郡县，然而随着工业化和城市化的持续发展，原有的郡县体制逐渐无法适应，于是有的州便将一些郡县撤销，还有的州将郡县与城市合并，并成立了若干地域面积大一些的大城市政府，例如最典型的纽约市就是包括5个区（各自相当于原来郡的范围），陆地面积789平方公里的大型市。但绝大多数美国的市仍只是后来由于城市化形成的各都市区内的组成部分，而且往往只是很小的组成部分。也就是说，美国在初期建立的地方行政体制更多是为适应当时农业社会形态的需要，由此逐渐出现了不适应。 进入20世纪以后美国的城市化过程加快，人口集中、地域连片、经济比重畸高的大都会已成为趋势，都市特别是大都市覆盖的地域迅速冲破了地方性市镇、郡县甚至州的行政边界。例如，纽约大都市区到上世纪60年代已包括纽约市域范围的5个区、周边纽约州的其他5个郡、新泽西州的9个郡和康涅狄格州的6个城市化地区（该州未设郡县），总面积17405平方公里（目前都市区总人口约1900万，比纽约本市人口多出约1100万）；波士顿大都市区的范围包括了马萨诸塞州东部的101个市镇，总面积11684.7平方公里（波士顿市本身的面积只有232.1平方公里）；西雅图大都市区是由华盛顿州的四个郡及其管辖内的82个市镇组成；而首都华盛顿的大都市区则涵盖了华盛顿特区及其周边马里兰和佛吉尼亚两州的6个郡。大都市所具有的产业集聚、人口居住和土地利用等特征，自然提出对城市形态、基础设施、公共服务、环境保护和交通活动的内在一体化要求，而二战以后美国城市郊区化也逐渐引致城市无节制蔓延，并伴随着日益严重的交通拥堵、噪音和污染等一系列大城市问题。由于绝大多数美国大都市区都包含多个不同市镇、郡县以至州的辖区，却并不存在与大都市地域层级相称的政府，结果分散分割的行政边界在很大程度上必然阻碍区域内的必要合作与共同发展。另一方面，交通建设的重点也逐渐从地区之间的线路与通道领域转移到城市与枢纽方面，由于城市交通建设在土地、时间、环境、搬迁、遗迹保护和公众意愿等方面的制约条件相对严格，所需要解决的投资数量、工程技术、体制合作、长期预见等问题的难度都大幅度提升，导致每一个大都市区的交通规划都应该由所在地区的相关利益群体通过合理协商决定，以便形成能够代表大多数成员共同长远利益的解决方案。但传统的郡县、城镇体制导致都会区域内的各行政机构无法共同克服和解决那些越来越严峻、紧迫的城市问题，即便意识到有必要，也很难迅速达成共识并形成合力。因此在城市化连片的大都市区域，一些类似政府联合会（Council of Governments）性质的组织开始出现，试图打破原有的市镇、郡县以至州的行政边界，对整个区域进行系统规划并解决那些日益尖锐的社会问题。第一次大都市区域的跨州合作尝试发生在纽约。共享哈德逊河口1500平方英里滨水码头区的纽约州和新泽西州于1917年成立了一个双州委员会，以协调相关港口出现的费率争端等问题，双方在1921年达成港口协议，划出共同港口区并合资成立了纽约港务局 该港务局后来正式更名为纽约和新泽西港务局（Port Authority of New York and New Jersey）。该港务局有效利用其收取的设施使用费以及在公开市场上发行债券所募集的资金，用于交通基础设施的建设和运营，在没有增加两州纳税人负担的情况下，改善了整个港口区的交通状况。港务局甚至开展了一项“纽约及其市郊的区域规划研究”，工作内容涉及广泛的调查和对经济发展的预测，并提出包括在外围地区建立卫星城市、土地利用控制、保留开阔空间和建设新铁路和公路网络的建议。然而与该时期发起的其他区域规划类似，这一规划在实施中受到来自不同地方竞争性利益关系的很大制约，而且规划主体的合法地位也很不明确。鉴于此，有规划专家认为“只有一种方法可以确保有效的区域规划，那就是创建与地域范围对称的政府，使其具有超越市镇当局的权利，并可以为区域的基础设施制定政策”。区域性问题的解决显然需要相应层级的政府发挥作用，然而美国人似乎更偏好社会自治的理念，部分表现为其地方政府基本上都是自治性的行政机构，普通居民并不愿意有更多层的上级政府，包括多一级政府无疑意味着要增纳更多税种。因此，即便已经形成了跨越原本行政区划的大都市共同经济利益，实际中也很难形成一级新的政府。到目前为止，只有俄勒冈州的波特兰都会区经过20多年激烈争论，包括其间一次被居民投票否决的经历，才于1979年成立了大都会区域政府，以服务于所辖三个郡县及波特兰地区25个市范围的140万居民。这是美国迄今惟一能够作为一级正式政府存在的大都会区域政府，而在其他绝大多数情况下，由于难以形成这种与地域范围对称的正式政府，因此只能在原有行政构架基础上做局部体制创新，以便能够解决那些实在难以回避的问题。二、 大都市区规划组织的确立及发展在都市区域层次上开展交通规划研究并使其成为相关资源配置的主要渠道，是美国社会经济城市化与运输化阶段性转变的必然要求。由于缺少与大都市区域相对应的一级政府来统筹需要进行长远战略谋划的公共事务，因此必须创建能够与地域范围对称的职能机构，也就是说，没有正式的政府也要创建能承担起相应职能的准政府机构。MPO地位的确立与发展经历了美国社会自治理念与联邦政府及其立法媾合的一个过程。二战以后，美国在实施由联邦资金主导的全国高速公路规划中，遇到很多高速公路建设与沿途大都市关系处理的问题，其复杂程度远远高于高速公路在城市之间的路段。因此一些区域性政府间合作机构开始出现，并希望由自己直接代表相应的大都市区域，参与到能够取得大笔联邦资金的交通规划事务中，联邦政府则对此做出了积极响应。60年代初，肯尼迪政府认识到交通建设对大都市的合理发展具有重要影响，因此建议只有当大都市区已经开始积极从事整个地区的总体规划时，联邦政府才应对该地区的交通项目提供经济支持。该建议很快在1962年的联邦资助公路法中得到体现，并首次以法律形式对交通规划的程序和组织安排提出要求。该法要求开展大都市区交通规划，这样就把规划范围定义在区域层次而不是原来各个分立的市镇，并规定只有开展了大都市区域规划，地方政府才能获得联邦政府对该区域交通项目的资金支持，甚至还规定交通建设资金的1.5%要专门用于开展规划及相关的研究性工作。此外，该法要求大都市区交通规划中，有关机构必须秉承综合性、合作性和连续性（comprehensive, cooperative & continuing, 即3C）的规划原则，以克服过去各种交通方式单独规划，且交通规划与土地利用、经济发展及环境保护脱节，各政府机构缺少合作协调机制，以及由于政府换届导致长期规划所必须的连续性被忽视等问题。3C原则对后来美国的交通规划产生了长远影响。于是，在众多建设项目推动、联邦财政支持以及迫切的实际需要等多方因素的作用下，各类大都市区域规划组织纷纷建立起来。此后陆续颁布的一些联邦法令更加明确并强调了大都市区域交通规划。例如，1964年的联邦援助公路法规定，为符合3C原则与流程的城市公共交通建设提供拨款最高比例可达总费用的2/3；1965年的住宅和城建法要求相应部门为区域性机构的资料收集和规划提供资金；1966年的示范城市与大都市区域发展法指定由区域性机构负责审查地方政府对约40种联邦拨款和贷款的申请。1973年的联邦资助公路法则正式将人口超过5万的都市地区政府联合会、区域性合作组织、区域规划委员会等约200个各类区域性合作规划组织统一归类为“大都市区规划组织”（Metropolitan Planning Orgnization，即MPO），并继续规定相应比例的联邦援助资金按照都市化地区人口在各个州之间进行分配，以保证MPO开展综合性的交通规划工作。1975年，联邦公路局和都市公共交通局共同颁布了联合公路公交规划条例（Joint Highway/Transit Planning Regulation），用以规范所有与城市交通规划有关的工作。条例要求MPO在制定规划时必须遵守相应的程序，而获得联邦援助资金的前提条件则是提交都市化地区与交通规划活动相关的三种重要文件。这三种文件包括长期的大都市交通规划（Metropolitan Transportation Planning，即MTP）、中期的大都市交通改进计划(Metropolitan Transportation Improvement Program，即MTIP)和年度的统一规划执行方案（Unified Planning Work Program，即UPWP），还规定了这三种文件之间严格的相互依存关系。1980年，修改后的联合公路公交规划条例仍然要求各大都市区域提交这三种文件，同时也允许州和MPO自己确定规划流程。长期规划（MTP）、中期改进计划（MTIP）和年度执行方案（UPWP）成为美国交通规划和各MPO最重要的工作文件。1991年地面多式运输效率法（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act，即ISTEA）的出台，标志着美国联邦的交通资助政策从主要针对公路建设开始转向综合性一体化交通，因此有更多资金可以使用在各种非道路的公共交通设施领域。在ISTEA中，MPO的地位、3C规划原则以及长期MTP、中期MTIP和年度UPWP三种文件都得到进一步强调。首先，ISTEA扩大了MPO在项目筛选中的权限，可直接决定区域内大部分资金的使用方式，并且要求州运输部官员和地方代表在MPO的框架下就项目优先权和决策等事宜进行讨论。其次，在编制MTP时从过去侧重形成项目方案，转为更强调3C原则的落实，特别是鼓励发展多式联运。再次，要求MTIP必须配套相对应的财政规划，以确保规划的实施。最后则是更加强调公众参与的重要性和广泛性。ISTEA和在其后分别于1998年和2005年通过的21世纪运输平衡法（The Transportation Equity Act for the 21st Century，即TEA-21）和安全、可靠、灵活、高效的运输平衡法：对使用者的馈赠（Safe，Accountable，Flexible，Efficient Transportation Equity Act：A Legacy for Users，即SAFETEA-LU），3次共授权按照相应规划程序分配总计17年间的联邦财政地面交通发展拨款6394亿美元，而截至2005年，全美国的MPO数量已达385个。三、 大都市区规划组织的职能与运作方式作为大都市区规划组织的MPO具有六项核心职能。第一，为区域内与交通系统相关的公共机构和私人团体提供一个协商平台，为有效率的规划决策创建一个公平的环境。第二，提供评价规划方案的技术支持，以便按照区域交通的复杂程度、约束条件和现实可行性来进行判别。第三，编制并定期修订长期的都市区交通规划MTP。主要目标是确认未来20年以上的区域交通运输需求，并通过每5年一次的修订预测未来的交通发展趋势同时提出长期交通战略和投资的重点，以保证系统的高效运转和区内居民生活品质的改善。第四，编制符合都市区长期交通规划并符合财务预算条件的中期交通改进计划MTIP。要确定未来6年中能够确保投资的所有项目，包括技术设计方案、资金预算和明确的来源。MTIP每两年修订一次，以准确反映联邦资助项目在时间安排、投资额以及资金来源等方面发生的变化。第五，根据都市区的长期交通规划和中期改进计划编制每个年度的统一规划执行方案UPWP，确保在执行方案中的规划项目能够顺利建成，同时要确保所有下年度预期开工项目的相关空气质量影响严格符合国家标准。第六，在行使以上五项核心职能中都尽力争取实现普通公众和所有受到规划影响的团体广泛参与。图1是美国交通规划主体与文件关系示意图。图中显示，国会制定政策并通过联邦交通立法，决定交通规划的方针、原则与程序，并决定未来时期内联邦交通资金的数额及分配方式，联邦运输部则是联邦政策与立法的执行机构。各州要制定并向联邦运输部上报州的长期交通规划和中期改进计划，同时要接受州内各都市区MPO上报的都市区交通规划、中期改进计划和年度规划实施方案并负责汇总。各MPO负责的大都市区长期交通规划（MTP）、中期改进计划（MTIP）和年度执行方案（UPWP）三个主要工作文件之间分别存在目标、指导、细化及执行的对应关系。例如，对规划中的建设项目预算有严格规定：没有分别在长期规划和中期改进计划中经过论证过的项目不可能进入年度执行方案，不可能得到建设资助，而没有可靠财务保障的项目也难以进入长期规划和中期改进计划。严格的规划责任和资源分配制度在程序上保证了规划预算制度的严肃性。在要求规划满足交通安全和环境保护方面受到的关注程度也越来越高。图1 美国交通规划主体与文件关系示意图不同都市区的MPO组织构成有差异，有的规模较大，机构与人员众多，也有些小型都市区人口已符合获得联邦资助的要求，于是只设立了人数较少的MPO机构。每个MPO都是根据地方政府机构之间达成的协议而设立，并没有一致性的编制和工作方式，然而任何MPO都有一个包括各方代表，负责审议并投票决定是否通过MTP、MTIP、UPWP、预算及其他重要规划文件的核心决策机构政策委员会。政策委员会是MPO的最高决策主体，其成员一般包括当地行政官员、交通公团的代表、州运输、环保部门官员以及无投票权的联邦机构官员等。为使政策委员会能够有效工作一般还设立技术委员会，成员通常由地方、州和联邦政府的一般公务员组成，还可能包括相关利益方、各种运输方式以及当地居民的代表，负责向政策委员会提出与规划相关的技术咨询建议。MPO自身的职员则分别组成技术研究处、公共关系处、行政办公室等。大一些的MPO自己有力量进行规划方案的研究与准备，包括自己开发、维护复杂的预测模型，而其他MPO就可能将技术性的准备工作委托给专业性咨询公司去完成。无论内部机构和工作方式如何设置，任何MPO都要完成法律所要求的程序，使所在都市区交通规划的3C原则和程序得到贯彻。通过纽约和波士顿两个大都市区MOP决策机构的组成和决策机制，可以了解到MPO的决策运作方式。纽约都市区交通委员会的9个投票权成员包括：纽约市自己的规划局和交通局、纽约市周边的其他5个纽约州郡县、纽约大都市交通公团和纽约州交通厅。其中纽约市自己只有市规划局和市交通局两票。该规划委员会的7个非投票权成员则包括纽约与新泽西港务局、纽约州环保厅、新泽西公交公团、北泽西交通规划局、联邦公路管理局、联邦公共交通管理局和联邦环保署。波士顿大都市区交通规划组织的14个投票权成员包括州交通行政办公室、州的麻萨诸塞湾区交通公团、州公路局、麻萨诸塞港港务局、麻萨诸塞收费公路公团、波士顿大都市区域规划协议会、麻萨诸塞湾区交通公团咨询委员会、波士顿市、3个轮选的其他市和3个轮选的镇（郡县在该州的行政作用已经相对很弱，有些已经被所在地居民投票取消，因此相关郡县没有参与波士顿MPO的决策）。该大都市交通规划组织还包括波士顿区域交通咨询委员会、联邦公路管理局及联邦公共交通管理局3个非投票权成员。从这两个例子可以看出，MPO的正式投票成员都是与大都市区交通密切相关的政府机构或公营团体，一般包括该大都市区域所在地方的基层政府、规划部门、交通部门、环保部门和交通运营公团（即authority，但也有些交通运营机构为非投票成员），而联邦的公路、公交和环保主管机构都会以非投票权成员身份参与区域性MPO机构的决策工作。决策方式则是根据大都市区所在地方的具体特点而定，波士顿大都市区交通规划组织采取23以上多数通过的投票决策机制，而纽约都市区交通委员会则需要一致通过。可以估计到在纽约在达成共识上的难度相对会更大些，但还是能从中体会美国的社会自治使用了一种在相关政府机构之间进行“民主”决策的机制。四、 大都市区规划组织的作用与局限性大都市区规划组织是美国城市化、运输化进程与原有州、郡县及市镇行政体制产生矛盾，因而在行政组织上进行必要调整的反映。城市化对美国的社会经济形态了产生了深远影响，联邦政府则希望形成有针对性的政策，包括规定总人口达到5万以上的城市化地区就可进入非乡村序列，有权利自主决定与城市未来形态更好结合的交通发展进程，可直接享受联邦对都市区的资助待遇，而不必像农村和城市间的交通问题那样须交由州政府统一解决。但政策也要求城市化地区自己必须能够主动规划未来。MPO的实质是通过建立政府机构之间的协商决策机制，解决城市交通规划这类需要跨行政区划和部门职能边界，并需要综合战略性视角及协调能力的问题。它是美国自治制度在交通规划所需要的综合性、合作性与连续性原则上得到的体现，也是联邦政府力图有效引导与影响地方交通发展的一种途径。经过数十年的不断演变，MPO已成为针对大都市区域长远交通规划具有实质性资金分配权的政府间协作机构。这些年也有不少地区根据需要设立了其他领域的政府间组织，但至今都未能获得像MPO那样的地位，这使得MPO成为美国区域性机构中惟一被法律明确要求必须在全国范围内所有都市区都要发挥作用的类别。这也许能说明在交通规划领域强调综合性、合作性和连续性原则的重要性，而且必须找到相应的责任组织形式。而从效果来看，MPO也的确发挥了一定的积极作用。在联邦政府的政策引导和资金杠杆作用下，MPO为各都市区域合作提供了一个相对有效的平台，通过都市区内各相关条块政府机构的制度化磋商与共同决策，以及确保畅通的利益集团与公众参与渠道，能够更好地了解和把握地方需求，进而合理地整合联邦、州和地方政府的资金，提高资源的配置效率。于是，通过特定的组织机构、决策程序和工作文件（MTP、MTIP和UPWP），确保城市化和运输化目前阶段所必须的3C原则顺利实现，就成为美国交通规划体制中一个突出的特色。作为跨传统行政边界的区域性规划机构，MPO在美国的社会经济体制中无疑也存在着局限性。首先，由于MPO并非正式政府部门，也缺少相应拥有税收权的责任政府层级，因此在动员资源和推行规划意志方面必然存在尴尬之处。其次，由于MPO跨越了传统的政治边界，因此有批评认为MPO阻碍了州政府行使合法职责。第三，绝大多数MPO只有交通规划的授权职能，缺少在更大程度上综合，如将交通规划与城市规划、土地开发结合起来的协调能力。第四，MPO按职能只负责面向未来的交通设施规划，与掌管着存量交通资源并负责运营管理的州运输部及城市交通局等实权机构相比，还是属于弱势，在关系协调上也有一定难度。第五，MPO内部的“民主”决策机制有时仍无法平衡各参与方的利益，纽约大都市区规划组织的坎坷历程就是典型例证。1965年，纽约大都市区所在的纽约、新泽西和康涅狄格三州成立了三州区域规划委员会（Tri-State Regional Planning Commission），作为该都市区的MPO负责区域的交通规划，以便使三州能共同获取并使用联邦资助。然而，该三州区域规划委员会于1