农民变市民土地置换利益比较测算分析及政策设计.doc

农民变市民土地置换利益比较测算分析及政策设计重庆市统筹城乡发展系列研究之二内容提要：城市化、工业化进程中需要建设用地，农业产业化需要土地规模化集约化经营，农民进入城市就业并转为市民，其宅基地和承包地如何有效利用是一个重要的课题。农民在进行退出土地转变为市民或保留目前身份的选择时，会与政府进行一场博弈。应用博弈论的分析范式，农民和政府都要做成本收益分析，综合现实和预期收益，在最好的情况下农民转变为市民后平均每户可以获得的平均比较净收益为19.6万元，因此如果政府能够将所有的预期收益变为现实收益，农民将有意愿转变为市民。同时，政府可以从保障基础设施供给能力、加大就业及创业扶持力度、加快户籍制度改革、落实土地一次性流转收益等方面提高农民进城的预期收益，并降低农民进入城镇居住的成本，通过设计一套合理的政策体系引导农民自愿进行土地流转、加快农民变市民的步伐。城市化、工业化进程中需要建设用地，农业产业化需要土地规模化集约化经营，农民进入城市就业并转为市民，其宅基地和承包地如何有效利用是一个重要的课题。如何引导农民自愿进行土地流转需要有一套合理的政策设计。农民在做是否退出土地转变为市民的决策时将与政府进行一场博弈，应用博弈论的分析范式，农民和政府都要做成本收益分析，博弈的简单结构是混合战略静态博弈，最终结果将是：相当比例的农民工退出土地转变为市民，如果政府考虑博弈的动态性（连续性），政府也将最大程度地实现自己的承诺。本研究主要分析农民转变为市民前后的比较利益关系。我们以下研究均以农民家庭为单位，假设本研究中的农民家庭的主要劳动力均在城镇务工，家庭主要收入为务工收入，主要劳动力大部分时间生活在城镇。由于一轮土地承包期限为30年，重庆第二轮承包期以1997年开始，到目前还剩余20年承包期，因此我们主要采用20年作为测算期限。一 、农民土地(宅基地、承包地)流转的利益分析（一）进城务工农民保留土地(宅基地、承包地)利益分析1宅基地收益。农民可以无偿获得宅基地土地（农村宅基地及房屋无法买卖，但可作为财产继承，为其潜在预期收益），农村居民点户均用地550平方米 数据来源于重庆土地利用总体规划（1996-2020）(含住宅周围林盘地)，农民住房补偿按征地拆迁标准80元-200元/平方米 80元为土墙结构最低补偿标准、200元为砖混结构最低补偿标准补偿，假定住房面积按200平方米计算，则这部分补偿费为1.6万元-4万元（视为房屋的资产价值）；另350平方米为房屋附属物（含水井、院坝、经济林木、道路等），按一般经验房屋附属物价值约为房屋价值的一半，即0.8万元-2万元。这部分收益合计约为2.4万元-6万元，我们取平均值4.2万元作为宅基地平均预期收益。2承包地收益。农民承包地流转后进城务工,土地流转多以出租、入股等方式进行，按照年亩产8001000斤粮食，纯收益400元/亩左右，另外综合直补2530元/亩，水稻良种直补15元/亩，综合计算土地收益和政府对农业的直接补贴之和约为450元/亩；按照每户3.68人，每人1亩土地的标准计算，农民家庭年土地净收益约1656元/户。（二）保留农民身份有关的利益分析1对农民的教育和技能培训资助，农村学生义务教育阶段免杂费，小学阶段每人206元/年，初中阶段296元/人。9年义务教育平均236元/生/年；农村劳动力转移培训费，按照目前政府对农村劳动力转移中期培训补贴的平均标准1000元/人，按每户劳动力2.1人计算，可获2100元/户，这部分收益只要农民有意愿，是可以实现的现实收益。2农村合作医疗补助，（40元/人/年），按平均每户3.68人计算，平均每户收益为150元/年。3对农民的其他转移支付，涉及退耕还林、农机购置、水库移民后期扶持、计划生育奖励扶助等方面（总体上看，能得到各类补助的农民比例较小），预计平均每户可获得其他转移支付150元/年。二 、置换土地变市民身份的利益分析1城市居民身份的基本公共服务。这种利益主要体现在农民工变市民后有更多的发展机遇，子女可以得到更好的教育，可以更便捷地获取信息，更完善的基础设施和更好的医疗卫生服务体系等。我们以财政基础设施投入来计量农民工变市民后获得的这部分隐形收益：按中国城市发展报告城市化“成本-收益”模型分析，交通、市政等城市基础设施的扩容建设，新增城市人口需要政府直接的公共成本约1.05万元/人，按每户3.68人计算，预期收益3.864万元/户，我们假设这种公共投入在未来可以转化为农民工进城后一生将得到的隐形收益（好处）。2宅基地置换收益。按照农民宅基地置换城镇住宅的集体土地流转模式，对于变为市民后的住房，政府将给予拆迁安置补偿和购房补助。假设农民变市民后基本达到城镇居民居住水平，按照2006年城市人均住房建筑面积24.5平方米，一小时经济圈经济适用房成本单价1000元/平方米计算，90平方米住宅房屋总价约9万元。根据农民住房补偿按征地拆迁标准，农民住宅及林盘地补偿收益约为2.4万元-6万元，我们取平均值4.2万元，另根据发达地区及本市九龙坡区宅基地拆迁安置补偿和购房补助标准，假设政府按经济适用房成本单价35%给予农民一次性住房补贴3.15万元，在这种情形下，农民变市民后得到一套价值为9万元的安置房，但需要付出的成本为9-4.2-3.15=1.02万元，合计农民宅基地置换收益约为7.35万元。3承包地置换社会保险收益。按照土地换保障的流转模式，农民退出承包地后，政府、社会将给予变市民后的农民养老和医疗等社会保障。假定农民变市民后享受的保障水平基本达到城镇职工平均保障水平的60%左右，对于16岁以上、男60岁女55岁以下的劳动力，按照2006年城镇居民职工平均工资19215元计算，政府、社会为农民交纳的养老保险费（按照城镇职工平均工资最低计费基数60%、缴费比例28%计算），即每个农民可获得的直接收益为1900060%（20%+8%）=3192（元）。政府为农民交纳的医疗保险费（按照城镇职工平均工资最低计费基数60%、缴费比例10%计算），即每个农民直接收益为1900060%（8%+2%）=1140（元），政府为农民缴纳的失业保险（按照城镇职工平均工资最低计费基数60%、缴费比例3%计算），即每个农民直接收益为1900060%（2%+1%）=342（元）。医疗保险最低缴纳期限女为25年、男为30年，我们取平均27.5年，养老保险的最低缴费年限为15年，失业保险缴纳期限以20年计算，我们按照每户2.1个农民获得保险计算，每户农村劳动力获得养老保险直接收益6703元/年, 每户农村劳动力获得医疗保险直接收益2394元/年，每户农村劳动力获得失业保险直接收益718元/年。对于男满60岁、女满55岁的超过劳动年龄的农民，政府一次性缴纳15年养老保险费和基本医疗保险费，按人口普查统计数据此类人员占比约10左右，即每户农民家庭有0.368人此类人员，每户超过劳动年龄的农民可一次性获得养老保险直接收益17620元和医疗保险直接收益6293元，合计23913元。对于未满16岁的，纳入城镇非从业人员基本医疗保险范围，为其交纳5年医疗保险费，并按其家庭人均承包地收益的2倍给予一次性补偿，按人口普查统计数据此类人员占比约33左右，即每户农民家庭有1.212人此类人员，每户未适龄农民可一次性获得医疗保险直接收益6908元和承包地收益补偿18000元，合计24908元。4城市生活费用支出增加，农民工变市民后将举家生活在城镇，每年的生活费用和成本相对农村将有所增加，这是农民工在抉择时会考虑到的问题，参照重庆统计年鉴2006（城镇居民低收入户平均每人生活费用支出为5330元/年，而农村居民中高收入户平均每人生活费用为2357元/年），如果增加1人生活在城镇，我们估计每户的生活成本将增加3000元/年。综合现实和预期收益，在最好的情况下农民转变为市民后平均每户可以获得的平均比较收益为28.2017-8.6094=19.5923万元（见附表1），因此如果政府能够将所有的预期收益变为现实收益，农民将有意愿转变为市民。综合以上分析，我们认为农民工变市民问题的实质是一个风险转换问题，政策设计的主要手段就是用一种保障（社会保险和住房安置）换取另一种保障（承包地社会保障功能和宅基地养老功能），是我国现阶段社会保障体系还不够健全的结果。农民转变为市民的收益主要包含四个大的方面：一是城镇住房的经济价值（这是土地的级差地租，城市地价远远高于农村）；二是政府为农民工退还承包地和宅基地后所支付的社会保险（数额较大，土地流转收益远远不足以支付，这部分资金主要由土地出让金和各级财政列支）；三是政府在城镇化过程中对城市基础设施的投入；四是基本公共服务均等化的收益。附表1 每户农民家庭退还土地变市民前后（包含预期收益）的利益分析表 单位：元项目金额年数金额年数项目金额年数金额年数农民工保留土地的收益退还土地变市民的收益（成本-）1. 与土地（承包地和宅基地）相关的利益1. 与土地（承包地和宅基地）相关的利益承包地收益165620331201660周岁养老保险670315100546医疗保险23942559850失业保险718201436016周岁以下养老和医疗保险2490860周岁以上医疗保险和其他补贴23913宅基地预期收益4200042000安置房价值9000090000付出的住房成本-10200-10200合计75120合计3033772.保持农民身份的利益2.变为市民的利益义务教育免杂费23692124城市基本公共服务3864038640劳动力转移培训210012100生活费用支出增加-300020-60000合作医疗150253750其它转移支付150203000合计10974合计2640总计86094总计282017注：1我们没有对比农民工变市民前后的生活费用支出情况，我们认为变市民后整个家庭的生活费用支出将有所增加（将老人、小孩接入城市居住），将其列入变市民后每年的生活费用增加额一项。2由于农民变市民后，其劳动技能未得到大的提升，因此假定农民变市民后取得的工资收入与其作为农民工时的务工收入基本相当，本文研究中未将其单独列出。3假定农民变市民后享受的各项社会保障水平基本达到城镇职工平均保障水平的60%左右，以保障农民变市民后不会变成新的城市贫民。4政府城乡居民子女中职教育的补助基本无差别。其中，城乡居民子女上中职学校享受普惠政策，即每人每年可获1500元的学费资助；针对“五类学生”（三峡库区移民、城镇低保人员、农村贫困家庭子女、退役士兵和国办福利机构适龄孤儿）每年可获得2000元学费和2000元生活费资助。5农村和城市均有最低生活保障政策，且城市标准高于农村。本文假定农民工不会出现吃低保的情况，本表未列。6变为市民后农民或农民子女参军后可享受安排就业或货币补偿约1万元/人（目前标准），这部分收益属于或有收益，而且参军比例相对较小，难于准确计量，我们本文中未将其直接计入农民变市民的收益。三、政策建议（一）保障基础设施供给能力，梯度引导农民进城提高城镇建设标准，严格控制城镇数量的增长，提高城镇的规模效益。对于布局密度较高的城镇群或城镇带，采取“并镇”的方式，设置小城市，扩大管理权限和管理范围，提高小城市提供基本公共服务的水平。按照农民向中心村、区县城镇、中心城区三级转移的规律，加大市政、文化、体育、娱乐等基础设施投入力度，保障进城农民的生产生活需要。在区县农村，一方面引导具备条件的农民跨区域向城镇转移，另一方面因地制宜，按照城镇社区标准建设农村新型社区，积极引导农民向农村新型社区集中建房居住。在区县城镇，以县城、区域中心镇为重点，按照城市社区标准建设城镇新型社区，引导农民向城镇转移。在中心城区，实行农村完全与城市接轨，按照城市标准建设新型社区，推动农民变市民。对于符合“一户一宅”政策和标准面积内的宅基地用地，新居民点的基础设施可不计入或不全部计入农民所购房屋。（二）建立健全城乡一体化的劳动力市场体系，加大就业及创业扶持力度加强劳动力市场场地和硬件配套设施建设，积极发展就业工作机构和市场中介服务组织，形成市、区县、镇（街道）、村（社区）四级劳动力市场网络、就业组织网络和就业信息网络。健全农民转移就业培训体系，鼓励职业学校、就业培训中心、成人教育中心等社会力量参与农民转移就业培训；推行政府购买培训成果的办法，为农民提供免费培训；创新培训方式，大力开展订单式培训和定向培训，在有条件的企事业单位建立就业见习基地。建立农民转移就业援助体系，积极开发公益性岗位，建立公益性岗位申报、收集制度，建立企业参与再就业援助机制，企业征地时，投资项目按一定比例安排公益性岗位解决被征地农民和自愿退出土地的农民就业。同时，对自愿退出承包地、宅基地农民、被征地农民实施就业扶持政策，一是职业介绍服务和职业技能培训补贴政策，对给农民提供免费职业介绍服务的正规中介机构给予培训补贴，其中，免费职业介绍成功就业的每人给予200元以下补贴，未成功就业的每人给予30元以下建档费补贴；对给农民提供免费就业培训的正规培训机构给予补贴，培训结业时给与培训费70%补贴，成功就业后再给予30%补贴。二是职业见习补贴政策，对见习基地支付标准为每人每月50-80元的见习补贴。三是自主创业扶持政策，鼓励农民进城务工经商，3年内免收个体工商户管理费、市场管理费和税务登记费(简称“三费”)，对申办个体工商户的，减收登记费20，自工商登记之日3年内免收管理费；对从事个体经营自筹资金不足的农村劳动力，可享受3-5万元小额贷款，并逐步建立小额贷款贴息政策，贷款期限不超过3年，可采取灵活的还款方式；对在农村主要从事商业零售和修理服务等经营活动的流动商贩，以及在集贸市场或政府指定区域销售自产自销农副产品的，免予工商登记或收取各项工商行政管理费。四是对吸引再就业和进城农民就业的重点企业，再就业人员占职工人数30%以上的给予税费减免及贴息贷款等扶持优惠政策。 （三）加快户籍制度改革，逐步消除农民进城的政策限制改革户籍制度，全面实施按属地和职业划分户口类型，以身份证为合法证件的自由迁移和等级有效制度，取消农业和非农业户口性质，将全市户籍人口统一登记为居民户口。积极调整户口迁移政策，对拥有稳定的非农收入来源，在城镇有合法产权房屋并实际居住的，或者连续租用统一规划修建的出租房1年以上的，可以在实际居住地办理常住户口。对于将全家户口转移到城镇，自愿退出承包土地和宅基地的农民家庭，市政府可给予一次性奖励，同时，企业吸纳农民工并将农村户口转移到城镇的，也能获得奖励。除迁到本市城镇外，农民如果把户口迁到市外去的，有条件的区县可对户籍迁移到市外的农户给予一次性补助。同时，逐步剥离附着在户口上的二元差别和利益关系，使农民逐步享受与城市居民同