旧城传统社区更新中的“制度设计”初探以厦门沙坡尾地区更新规划为例.docx

旧城传统社区更新中的“制度设计1”初探以厦门沙坡尾地区更新规划为例高媛黄晶涛左进【摘要】我国正处于城市更新转型期，单纯物质空间的传统规划模式，将逐渐被包纳多元化价值观 和动态观的新型规划模式所取代。本文从剖析旧城传统社区更新各推动方的角色、关系和不同类型的旧城 传统社区更新实践面临的问题入手，论证了于更新初始进行“制度设计”的必要性；并以“制度设计”导 向的厦门沙坡尾社区更新规划为例，从权威性、可控性和可实践性三方面，详细阐述“制度设计”更新规 划模式的如何应用于旧城传统社区更新类型的项目实践中，即通过初始“成长气候”设定，在保存场所精 神的原则下进行社区营造，引导社区逐渐自我更新，实现社区繁荣的更新目标。【关键词】传统社区；旧城更新；制度设计；社区营造；权威性；控制性；可实践性1. 前言回顾现有旧城传统社区更新现状：城市发展大跃进时期，大首都领军的大批城市大规 模推倒重建式更新，为“拆-那”造就无数光鲜的“国际化现代大都市”。于是走在思想 先锋的城市开始反思，各方力量、各方思想激烈交锋，出现了过渡时期各型折衷主义“实 验产品”，有上海新天地的新式里弄，披着画皮的假古董取得了商业开发的巨大成功，顺 利激活二期南里故伎重施，全面大规模建设现代商业空间；也有上海田子坊、北京 798 艺 术区自下而上的经营推动型更新喜忧参半，由民间走向政府，由艺术走向商业。无论“拆-那”式更新，还是那些新模式的实验型更新，都有着一套套美丽的规划蓝 图：出了问题的不是物质空间的规划。新天地和田子坊不同的是，田子坊内部分原住民还 在（虽然正在不断迁移出这个片区），而新天地的原住民走了，活动人群、经营业态、管 理机制等等也都经历了大换血。这些在物质空间规划的终极蓝图上都无法一目了然，因为 出了问题的是制度。如果设定一个制度让“人”还在，“房子”还在，小社会还在，文化 就还在。2. 旧城传统社区更新的现状剖析2.1 更新中的各推动方2.1.1 角色分配旧城传统社区更新中的各推动方，可以概分为三类：（1）政府及其职能部门，下文简称“官”；（2）以营利为目的，参与更新的开发 商、运营商和其他利益团体等，下文简称“商”；（3）更新所在地内长期驻居的原住民、 因某种需求长期驻居于此的外来人群和民间团体等，下文简称“民”。“官”方在传统社区更新中的角色一般为主导者和决策方（除非因某种需求将主导权 下放），他们的诉求是界定更新要实现何种目的，如何为城市谋利；“商”在传统社区更 新中是普受舆论谴责的一方，被视为是唯利是图的最大利润追求者，他们的诉求是如何吸 引消费者，最大化盈利；“民”是传统社区更新中的灵魂，是地域精神的外在体现，这个 本质的存在却成为更新中被动的弱势群体，“公众参与”无门使其失语，他们的诉求是如 何在更新中维护自己既有利益，并且可能的话可以通过更新获利。2.1.2 三方关系赵燕菁在新制度经济学视角下的城市规划中指出“公众实际上是通过与开发商的 交易，间接地消费城市 1”。“官”和“民”是通过“商”发生利益关联的。“民”的 诉求需要“官”来买单；“官”要实现其为“民”乃至整个城市谋利的诉求，需要与 “商”进行交易与合作；而“商”唯利是图的本质也决定了他的盈利必需“官”的监督和 制约。“官”、“商”、“民”三方应该是相互制衡的稳定关系，任一方力量的偏倚都会 使这个三方制衡关系失去稳定。2.2 三方力量影响下的更新类型进行旧城传统社区更新研究时，可将更新类型按照更新后土地性质分为：转变土地使 用性质的正式更新规划与不转变土地使用性质的非正式更新规划。4在传统社区的正式更新中，“官”方一般作为主导方、决策方和前期推动方，政府 “自然选择”最低交易成本，转变土地为经营性用地，一次性投入资金整理土地，通过 “招拍挂”向开发商出让土地，这种“拆-那”式正式更新是在顾及他因影响较小的情况 下，市场经济“自然选择”的结果，地域精神和传统文化也在这一次性的拆-建中消失。当更新区存在着土地权属复杂、建设周期过长、区位特殊、具有待评估的地域文化价 值等开发高风险因子时，在风险分散、交易费用最小化和分成合约所提高的效用等因素的 综合权衡下，多方分摊风险的非正式更新比一方全权主导的模式更易被自然选择。非正式 更新由于没有一次性的转变土地的使用性质，在初期往往只是受需求和市场驱动的自下而 上的民间行为，住民不会被高投入带来的高产出需求所逼走。但随着更新推进区域繁荣， “民”和“商”各方面矛盾会逐渐激化，需要第三方的参与和调解。而主导方和决策方的 缺失则使更新极易走向过商业化，与正式更新殊途同归的出现“人走了”，地域精神和传 统文化流失的问题。鞫保证三方制衡与合作的稳定关系，有效定向控制更新发展方向，应于初始期设定更新区的培育“气候”。这种“气候”设定即须通过“制度设计”来实现。3. 旧城传统社区更新的“制度设计”实践诠释醋孽巍鹦3.1 更新面临挑战3.1.1 社区珍贵价值需要保护：!耋、二二：，：I醅，出喹些空e罗；=：j沙坡尾地区位于厦门本岛西南的厦港片区，史载“每当沙坡尾的渔船到港的时候，半 个厦门城就忙活起来了”。许路先生在沙坡尾精神一文中曾借用四句古语精准归纳了 沙坡尾的海洋文化史：“海国巨观，连贯东西，玉沙挹注，万象生聚。”沙坡尾是厦门 最后的避风坞，是具有厦门地域文化象征的一个重要地标。避风坞周边及老街巷住民的生 活方式大部分维持原态，是一处珍贵的海洋文化聚落活态标本（图 1）。爻。|图 1 沙坡尾地区鸟瞰图!-EI3.1.2 适宜更新模式仍在摸索沙坡尾因具备依山傍海的区位优势，备受政府和各大开发商青睐，经历了多轮正式更 新规划：以地养城、利用容积率在地平帐获取利润的商业开发，自然选择一次性推倒重建 式蓝图规划，断裂了地域文脉，并完全转变土地产权，以致彻底破坏老城肌理。传统模式的正式更新及商业开发将完全摧毁沙坡尾珍贵的地域精神和文化价值，因鉴 于此，沙坡尾地区规划何去何从，一直在不断探索中。3.2 更新基本理念3.2.1 厘清三方关系以道路及可控范围为依据，我们选定沙坡尾规划设计范围 19.5 公顷，规划控制范围 44.7 公顷（图 2）。将设计范围内用地根据不同用地属性及价值界分为四区：A 片区为场 区（海洋文创区），分属五个厂，厂界分明；B 片区为港区（避风坞池区），一项环境 治理工程；C 片区为老骑楼街区，D 片区为坊区（蜂巢山社区和沙坡尾社区），现状产权复 杂，户主分支繁多，且房屋较为破败，环境脏乱，基础设施需修缮。图 2 规划分区图四区情况复杂，整体统一更新项目周期长，难度大，投资风险高；四区分裂为小地块 独立开发又会造成价值因地块割裂而流失，难于完整保存沙坡尾地区的物质空间和文化价 值，因此我们建议采取三方合作分摊风险的模式，将四区捆绑整体开发：开发商独立运营 负担过大，因此与政府、住民合作共同进行社区营造；政府退居“管理者”的身份，资助环境治理和基础设施修缮工程，提升更新品质，并给予政策支持；原住民通过参与更新的 规则制定与执行，激发其积极性，使更新惠及住民以留“人”，留住沙坡尾原真的场所精 神。3.2.2 比选更新模式沙坡尾的物质空间价值一方面是 A 区的特色工业建筑，另一方面是 C、D 片区坞池周 边、蜂巢山社区和沙坡尾社区的传统物质空间。产权问题是沙坡尾更新中最大的难点，A 片区五厂各自为政，C、D 片区产权复杂分支繁多。更新规划中选择不经过土地整体征收的 非正式更新模式，做经营式更新，保证更新区土地权属、土地性质和原有容积率基本不 变，希冀可以将沙坡尾的老城肌理完整保存下来（表 1）。表 1 正式更新模式和非正式更新模式的更新方式和模拟实施情况的对比A 片区C、D 片区传统模式1、整体征地后改变原工业用地性质，通过招拍挂出让给开发商； 2、高容积率开发，工业遗存难于保存，滨海资 源为少数人私有。1、权属复杂，征地困难，开发成本过高，难于整体出售； 2、小块开发逐渐侵蚀老城肌理。建议模式1、保留厂界，将厂界作为设计地块的分区界限，以“厂”为单位进行各区设计，建立空间平 衡和利益平衡的一杆秤，保证公平公正易于推动 开发； 2、不改变原有的工业用地性质，保证有价值的 工业遗存厂房和风貌建筑得到保留与再利用，以 “临建”形式插建新建筑。尊重原土地权属，保留宅基地，以原有宅基地为单位，“产权细胞式”小规模 更新和开发，保持原有的空间肌理，原 住民以某种方式（详见后文产业更新章 节）留在这里，要精项目不要大投资， 拉长周期，降低开发风险。3.3 “制度设计”特性我们在沙坡尾所做的更新尝试更接近一种强调公共政策的制度规划，希冀通过“制 度”逐步引领沙坡尾自我更新实现社区复兴。这里所谓“制度”不同于传统意义上“官”方强制力量，更接近一种规则设定。“制 度设计”为先导的规划应是一种逆向思维模式，自下而上，从小及大，从民间到政府，合 乎市场规律，而非外来作用的人为强制干预。3.3.1 “制度设计”的权威性“官”、“商”、“民”三方形成制衡的博弈关系是更新的最佳合作方式，但主导方 的缺失会使更新在市场操控下失控，因此“制度设计”必须具备定向控制的权威性。日本在表参道的更新项目中的做法较为成熟，设计者于规划初与当地政府、居民订立 了关于促进表参道文化发展的原宿表参道宪章。该宪章在规范更新区市场背景下的商 业行为过程中，对保护历史文化遗产，保留表参道原汁原味的历史文化风貌起到了决定 性的作用。表参道地区在更新后实现了“时尚”与“传统”在更新后产城融合的理想结 果。在沙坡尾更新项目实践中，我们建议申请项目区设立“沙坡尾社区营造实践区”，以 取得针对旧城社区实验型更新项目的政策保障和特批的规范突破，确保社区自治“制 度”的权威性，包括：规划备案制度，各类产权房屋腾迁、置换、安置的有关政策，专项 扶持资金有关规定，文化创意企业、微型企业税收扶持政策，对整体投资运营的文化公司 和前期入驻的商家给予信贷扶持政策等等。3.3.2“制度设计”的可控性旧城社区更新最难的是留住场所精神，也就是留“人”，通过 “制度”保留原土地权 属和产权关系，有效控制更新前后的租金等基本生活费用的过涨，是留住原住民的关键所 在。土地不会遭遇一次性整体征收，原权属和产权得到尊重，基本生活费用不会无限制过 涨，“人”就不会走。2006 年中国当代艺术回顾中国当代艺术 2006 年的奇遇中写到北京 798 艺术区，“2006 年被买卖的空间就经过了 798 的繁荣，地价从以前（2002）的每天每平米 4 角钱涨 到了如今（2006）的每天每平米 4 元钱。艺术家或者不能承受房租压力而撤离 798，或者 是将房租压力转嫁给后来的租赁者。这标志着 798 的自由集结文化群落概念已经彻底消 失，取而代之的是进一步的商业开发。5”由 798 艺术区发展的经验教训可见：1、更新应有明确的产业定位，即产业发展方向； 2、更新应具有效的产业趋向控制能力，798 艺术区和田子坊出现的租金失控暴涨归根结底 是“制度”控制的失格，未能于可控期设置招商门槛和商业准入原则，有效控制商业发展 和整体业态大趋向；3、更新应实现产城融合，更新区具备后续独立的可持续发展能力。3.3.2.1 明确设定主导产业，打造文化品牌根植于海洋文化，弘扬厦门的城市精神，我们定位更新后的沙坡尾地区为“海洋文化 创意港”，主导文创产业，缝合海峡两岸文创资源，以加入联合国“创意城市联盟”为目 标，与国际创意产业接驳（表 2）。表 2 四区定位6海洋文化创意概念的港区+泛文创产业的创意社区1、利用 A 片区四厂的特色工业建筑，打造海洋文化创意产业集中区，包含“设计师天地”、 国际海洋考古学术 研究中心、当代海洋美术馆、创作与展售中心、古典帆 船俱乐部和游艇会等相关项目； 2、秉承历史，在避风坞老船厂保留泊位内复原一艘古 船，以“古船”为图腾，结合 A 片区的海洋文化产业园 区和 B 片区地下海洋主题博览商街，打造沙坡尾的文化 品牌。1、C 片区定位为原韵风情街区，将其业态有机更新，多样化并和谐新与旧，收藏不同年 代表情；2、D 片区定位为 EASY 人文社区，提供文创 人士 EASY 的工作居住环境，左邻右舍，啸 聚山林。3.3.2.2 有效控制物业，保障产业趋向控制能力采取“20%买入+20%租赁+20%合作+40%控制发展”的产业趋向控制策略（表 3），由运 营商控制一定比例的物业做沙坡尾“最大的股东”，即可保证运营的总控地位和可操控 权，控制租金，保护起步型和小成本文创实体的业主，预防过商业化的现象出现。表 3 产业趋向控制策略购买/租用（20%+20%）合作（20%）控制发展（40%）1、购买或租用重要路段与节点、产权清晰容易拿到、独特、保存 价值高的房屋，以控制和引导区 域整体形象和主流业态； 2、购买需要拆除以建设公共活动 空间的房屋。更新需要打开一些 空间，创造公共活动场所。除自主经营外，可利用各种宣传方式吸引艺术家和设计师等“认 养”房屋，并规定一定翻建标 准，给予指导原则和奖励政策， 使其有动力对所有的房屋进行有 创意的改造，且不破坏原有肌 理，并可对周围居民产生示范和 带头作用。与政府协商，采取措施，使原住民可将其手中的房子作为资产， 以作价入股等方式参与更新与开 发，由被动等待变为主动参与的 过程。保障开发带来的升值可惠 泽当地住民，激发其参与更新的 积极性。3.3.2.3 更新旧有产业，引导社区新陈代谢持续发展我们提出了“导入 40%，更新 30%，保有 30%”的产业引导策略，通过少量置换，大量 更新和保留的方式，立足沙坡尾的文化土壤，引导时尚产业与传统社区融合，实现社区自 我更新，并提升社区居民经济活动能力与水平，使更新惠及社区民生（表 4）。豳网表 4 产业更新示意导入更新保有置换40%原有建筑空间为区域内新的导入产业 置换出更多的空间； 为区域内新导入产业营 造更好社区环境。更新30%原住民 生计方 式“海洋文化创意 港”的建设，带 动区域内渔业产 业等特色产业更 新。保有30%原住民式保留本地生活服务 业，同时辅导、优3.3.3 “制度设计”的可实践性“在设计和收纳理想方案的同时，还必须提供 的制度解决方案。否则规划只能算 是做了一半。1 ”为确保“制度 ”可落地可实施，我们提议构建沙坡尾 “社区营造 中心”，并制定了四区的空间更新控制导 。3.3.3.1 构建“社区营造中心”，建立社区自治运营和管理平台社区的本质职能是在范围内补充提供专门化的公共服，而政府的职能是 洞察市场规律设计制度，以实现其市场角即运营公共产品。因此社区更新须符合 场规律才会具有可实践性，而不仅仅是权力下放还愿于民大众点评的公众参与。旧 城传统社区更新后同样也需要参与到用脚投票的市场竞争之中。市场化背景下的社区自治需求独立的主导方、执行方和管理方，因此我们建议建构沙 坡尾社区更新的自治组织“社区营造中心”，为社会各方合作、公共政策的制定执行 和监督管理搭建实践平台（1）“社区营造中心”的角色构成确立由政府代表（占 25%，包括街道办、市政公司、渔监部门等）、社区代表（占 40%，主要是住民代表）、社会代表（占 35%，包括创意园区管理团队、招商/商业运营团 队、文化传承与发展团队、金融服务专业团队、社区公共服务公益机构等）三方构建的“社区营造中心”，作为沙坡尾社区唯一合法的社区自治运营主体。投资者与社区营造者 等达成一致，共同管理沙坡尾的开发运营。（2）“社区营造中心”的形成机制与管理职责由政府代表、社区代表、社会代表三方联合发起形成沙坡尾社区营造中心的动议，并 设计相关运营机制，报送市政府；市政府相关主管单位研究提案，最终批复；区政府相关 主管单位具体指导进一步实施；政府代表、社区代表、社会代表共同组建并成立“社区营 造中心”。“社区营造中心”负责管理社区业态规划、招商计划、环境规划等方面的制定 与管理，其与同为区政府相关主管单位的沙坡尾街道委员会是相互补充，相互配合的关 系。（3）“社区营造中心”的运作机制在公共决策机制下，社区专项设立议题；完成专项社区行动规划/计划文件；报送市、 区政府相关主管单位备案、确认，并由政府相关部门或实体实施，或得其授权由“营造中 心”予以实施，然后“营造中心”再组织/授权居民及相关专业团队实施。3.3.3.2 制定空间更新控制导则，承接和推动后续工作进行更新希冀尽可能完整的保存沙坡尾地区的物质空间肌理，其重点在于制定导则式空间 更新控制规则，保留后续建筑设计竞标方案的最终审议权。我们制定了四区的空间更新控制导则，包括各区总则和通则，从空间结构系统、道路 设计要求、开放空间系统、保留元素要求、建筑高度控制、开发规划及设计单元、各开发 地块容许的使用性质、各开发地块控制指标、停车场布置及出入口设置、建筑立面设计、 人行出入系统及入口识别性控制等方面分条提出控制要求，并将各条规范按强制性、限制 性和建议性进行分类。4. 结语“正如许多社会观察与研究者所指出的那样，中国的城市化进程正在从上半场转入下 半场。在这一关键的转型阶段，单一的粗放式增长模式将逐渐被精细的多元化价值观所取 代2。”单纯物质空间的传统规划模式，必将逐渐被包纳多元化价值观和动态观的新型规 划模式所取代。笔者希望通过厦门沙坡尾地区更新规划这一项目研究，探讨旧城传统社区 更新实践中的制度设计问题，希冀可以由此形成一种能够被推广的旧城传统社区更新模 式，使当代中国众多“毁于建设”的社区更新悲剧不再续演。（注：厦门沙坡尾地区更新规划研究人员包括黄晶涛、左进、张娜、苏薇、高媛、黄 韬文、romtirom 等，感谢天津九界投资管理有限公司对本研究的贡献，特致谢忱！）注释：（1）这里借用进化论自然选择学说名词，以体现“选择”发生的必然性；（2）但价值不足以正式申报“历史文化街区“整体保护;（3）例如：表参道现代化的商街因受到场地条件限制，为严格恪守建设空间控制规定，只能仅以 “表皮展示”这一策略大做现代商业建筑设计的文章，其效果同样也收到商业设计界的广为赞誉;（4）例如类似华侨城集团这种的城市运营公司，他所提供的社区公共服务，其水平不亚于政府甚至 更高1;（5）“政府是一个企业”：政府是一个“理性而自利”的组织；政府不是市场的对立物，而是市场 的一部分1;（6）“海国巨观”语出清代乾隆版鹭江志，既有对厦门港自然地理的描写，即从大海看陆地的 视角，又贯穿着偏居一隅但自成一体的大气。可借以凭吊明代先人无视朝廷海禁，开拓厦门港，从这里走 向世界的史迹与气魄；“连贯东西”语出鹭江志和清道光版厦门志，形容从沙坡尾起航的商船贯 通东洋的日本航线和西洋的东南亚航线，以及从欧美远道而来的商船直航厦门港。这是对清代沙坡尾的写 照；“玉沙挹注”语出民国版厦门市志。玉沙既是沙坡尾的古地名，又寓意商业资源。这句话是对民 国期间的辟路修堤、建设民生，对一种小城大时代的白描与赞誉；7“万象生聚”则概述了千百年来的 沙坡尾海纳百川、生生不息和开拓进取的海洋文化精神;（7）厦门船舶修造厂（总 10313 平方米）、厦门海洋实业有限公司（10040 平方米）、厦门水产品 加工厂（9065 平方米）、星鲨制药（17718 平方米）;（8）china（中国）的谐音，因为中国总是强迫拆迁，所以把“china”发音直译为“拆-那”，语 出王军的城记；（9）强制性导则是区内规划设计必须遵行且不可变更的强制性要求；限制性导则是区内规划设计应 该遵行的限制性原则（相关设