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农村宅基地使用权流的理论与实践探析 文章作者：梁亚荣教授等来源：大特区民商法律网浏览次数：598字体： 阅读权限：游客身份花费会员币：0添加时间：2008-9-26 16:14:07提交会员：admin 农村宅基地使用权流的理论与实践探析 梁亚荣1 朱新华2 邓明辉3（1.海南大学 法学院，海南 海口 570228；2.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 2100953.中山大学 法学院，广东 广州 510015）摘要：宅基地使用权自由流转具有强烈的现实需求和一定的制度基础，能产生经济当事人在现行宅基地制度安排下无法获得的外部利润，符合“卡尔多-希克斯”效率标准。实践证明，“以宅基地换房”改革实践模式在目前我国县乡财政紧张及集体收入不足的状况下能达到中央政府、地方政府、集体、农民等各参与主体的一致性同意，具有较强的生命力和适应性；而“宅基地入市流转”模式适用于经济发达地区，是长久之计。应进一步从开放集体建设用地、完善宅基地使用权的创设、理顺流转的收益分配、建立价格机制等方面推进农村宅基地使用权流转的改革。关键词：宅基地使用权流转；必要性；可行性；改革中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：一、 引言宅基地是农民最重要的财产，保护宅基地就是保护农民最根本的利益。一方面，国家为了保护农民权利、保证农村社会稳定，对宅基地使用制度改革一直采取审慎的态度，物权法坚持了农村宅基地使用权限制交易的原则1；另一方面，宅基地使用权的自发流转在中国各地尤其在大中城市的城乡结合部是一个普遍现象，其发展势不可挡2。这一相互矛盾的现象引起了人们的广泛关注，学者们分别从经济学、法学、社会学等角度对宅基地使用权流转问题进行了深入探讨。在这一问题的讨论过程中，大部分学者3-7认为宅基地使用权流转符合市场规律，有利于稳定农村社会、提高社会福利，也有少部分学者8-10认为宅基地使用权流转会破坏农村稳定、加剧村庄内部不平等，从而反对宅基地自由交易。宅基地使用权流转问题依然没能得到有效解决。根据制度变迁理论，制度变迁的内在动力是微观经济主体对最大化利益的不断追求，当制度外的变化促成外部利润的形成，而这些潜在的外部利润又无法在现有的制度安排下“内在化”时，人们就会寻找一种新的制度安排，以便获取这些获利机会。11当制度创新中的当事人实现了一致同意时，制度创新就是有效率的。运用制度变迁理论能对当前宅基地使用权流转问题进行合理的解释，而天津、广东等地方从“权”和“利”两个方面对宅基地流转进行的改革实践为全国性的宅基地使用权自由流转改革奠定了基础。二、 宅基地使用权流转的理论分析宅基地使用权属于用益物权的范畴，权利人将宅基地使用权在其权利范围内流转是宅基地使用权的应有之义。但我国现行的宅基地使用制度是在计划经济年代形成的，为了与城乡分割的二元结构相适应，给予农民基本生存保障，我国宅基地采取了所有权集体所有由农民均分使用的行政调配方式，宅基地使用权带有强烈的成员权福利性质而禁止自由流转。随着经济的高速发展，我国正在经历城镇化、工业化、市场化的重大经济社会转型，原有的均分、福利性质的农村宅基地使用制度的经济、社会基础正逐步丧失，改革农村宅基地使用制度、允许宅基地自由流转势在必行。以下着重从经济、社会层面对宅基地使用权流转进行分析。（一）宅基地使用权流转的必要性分析1、宅基地资产价值的凸显是宅基地使用权流转的经济根源在市场经济条件下，土地资源的配置服从效率标准，一切稀缺资源优化配置的必要途径是并按市场需求流动或转让。随着开放型经济与城市基础设施建设的深入发展，大量外来资金与人口涌入郊区和农村，使村镇集体土地的价值迅速提升。国有建设用地与集体建设用地之间巨大的利用效益的差距，推动了集体建设用地（包括宅基地）在农民个人和集体经济组织与其他单位和城市居民之间的流动，进而形成集体建设用地（包括宅基地）市场。土地的承载、养育等传统功能逐步萎缩，而财富储存功能、产业空间聚集功能、土地增值等新兴功能不断加强。宅基地使用权的财产属性逐步彰显，在城市郊区和经济相对发达的乡镇，农村宅基地使用权流转逐渐盛行，已呈不可逆转的发展趋势。2、城乡融合推动宅基地使用权自由流转随着城乡一体化社会保障体系的建设，农村社区走向开放，城乡之间人员、资金、技术交流增多，我国城乡二元结构逐渐被打破，城乡融合步伐加快，城乡土地市场也逐步融合，国有土地和集体土地之间将逐步平等。解除对宅基地使用权流转的限制，赋予宅基地与国有土地 “同地、同价、同权”的平等地位，既有利于充分利用数量巨大的农村宅基地存量资源以缓解建设用地的供求矛盾，优化城乡土地资源配置，也使广大农民凭借土地权利合理分享工业化、城市化带来的好处，促进城乡经济持续健康发展。（二）宅基地使用权流转的可行性分析1、宅基地使用权流转经济的可行性（1）外部利润与制度创新按照制度变迁理论，制度创新的动力基础是外部利润，外部利润又与制度环境变化有关。外部环境的变化使得外部利润不断累积，并诱致当事人进行制度创新。12由图1可见， FL1为土地需求曲线，与国有土地供给曲线S形成均衡价P1，其中，矩形GDHO的面积为经济租，也是政府作为土地供应者的卖方剩余；三角形FDG的面积为用地者的剩余。当需求上升至 AL2时，在P1价格上，土地有效供应不足，若无宅基地或其他集体建设用地入市流转，则价格上升至P3，此时用地者剩余表现为三角形ABE，而政府的剩余扩大为矩形EBHO。假设在价格为P1时，允许宅基地入市流转，市场中的土地供给曲线变为Sg，则在新的需求下，形成新的均衡价格P2，此时供地方和用地方的剩余产生了变化。用地者剩余扩大到三角形ACF，与原来相比增加了梯形EBCF。而国有土地供地方的剩余为矩形OFMH的面积，与原来相比，减少了矩形EFMB的面积。而宅基地的供地者获得的剩余为斜纹三角形的面积。外部利润（社会总福利的变化量）梯形 EBCF+斜纹三角形矩形EFMB=三角形BCD。可见，宅基地流转制度的变革将会导致外部利润增加。价格PASSg P3 EB P2 F M C P1 GD 0H L1 L2 L土地图1宅基地入市流转对社会总福利的影响（2）同意一致性与制度创新判断制度创新是否具有效率的标准是当事人之间能否达成一致同意(J.M.Buchanan，1989)。因此，在研究制度创新问题时，我们不仅要考察制度环境变化所带来的外部利润，而且要研究制度创新中是否实现了经济当事人（利益集团）的一致同意。利益集团的一致同意意味着实现了帕累托改进，而一个帕累托改进的制度创新会得到所有参与人的拥护和支持。 从图1的分析中，可以发现，宅基地流转使得政府剩余相对减少，供地者和使用者的剩余增加，即政府剩余部分转移给集体和农民，但剩余的绝对量是增加的。所以说，宅基地流转制度改革至少符合“卡尔多-希克斯”效率标准，能够得到绝大部分参与人的拥护和支持，宅基地使用权制度改革有切实的经济可行性。2、宅基地使用权流转的政策、法律基础总体上说来，顺应工业化、城市化的要求统筹城乡土地资源配置已是大势所趋，国家需要在资源优化配置和农村社会稳定之间进行权衡，逐步放松对包括宅基地使用权在内的集体建设用地流转的限制。政策层面上，中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见（中发20041号）中“积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”的规定和“控制增量，盘活存量”的政策为宅基地制度改革奠定了政策基础；法律制度层面上，物权法虽然没有明确规定宅基地使用权流转可以自由流转，但第153条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”的规定还是为宅基地制度改革留下了充足的法律空间。三、 宅基地使用权流转的地方改革实践正是由于宅基地使用权流转有利于城乡土地资源优化配置和农民利益保护，而经济上、制度上又具有可行性，很多地方开展了宅基地流转的地方改革实践，最具代表性的有有天津的“以宅基地换房”模式和广东“宅基地入市流转”模式。（一）天津“以宅基地换房”模式天津实施以宅基地换房的具体做法是：按照统一规划，高标准建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城市。以不减少耕地为前提，农民以其宅基地(包括村庄用地)，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。最后由区统一组织在原有村庄范围内，对相当于建设农民还迁住房占地面积大小的土地进行复耕，其余的村庄土地面积即为实施“宅基地换房”节约出的建设用地，一部分整理后进入土地市场拍卖后换回为农民建设小城镇所需各项费用，另一部分作为区内经济社会建设的储备用地。中央有关部门对天津市提出的“以宅基地换房”的方式建设小城镇的作法给予充分肯定，并将天津列为全国试点城市。这种模式在重庆九龙坡区、山东德州开发区、江苏“三集中”过程中被广泛使用。（二）广东“宅基地入市流转”模式作为改革排头兵且经济发达的广东省已经在积极探索宅基地直接入市流转。2007年2月省国土资源厅向省政府报送关于加强农村宅基地管理的通知，其中明确了农民合法的宅基地可上市流转，各地要按规定对现有的农村宅基地和农民住宅完善确权和登记发证手续。具体内容包括以下三个方面：一、“一户一宅”合法宅基地可上市。在坚持“一户一宅”原则的前提下，让农民合法的宅基地可上市流转，以使农民分享土地出租、出卖、出让获得的利益。二、“一户多宅”先罚款再确权。加快组织开展农村宅基地使用情况的调查，特别要对“空心村”、闲置宅基地、空置住宅、超面积住宅、“一户多宅”等情况进行清理，对现有的农村宅基地和农民住宅，依照规定完善确权及登记发证手续，其中明确经确权登记发证的农民的住宅可以转让、出租、抵押，但不得改变住宅用途。三、大力推动公寓式农民住宅建设。将按照政府扶持、集体组织、个人出资、规范户型、市场运作的原则建设公寓式农民住宅，且各级财政将优先改善公寓式农民住宅小区的通水、通电、通路等配套设施建设。 （三）地方改革的简要评析（1）从“权”和“利”两个方面对这两类流转模式进行比较可以发现：“以宅基地换房”模式属于“转权让利”模式。“转权让利”是指在宅基地流转时，将其所有权转为国有（转权），同时补办国有土地出让手续，收取土地利用性质改变带来的绝对级差收益（主要是出让金），将土地收益的一部分再退还给集体经济组织（让利）的一种流转模式。“宅基地入市流转”模式属于“保权分利”模式。“保权分利”是指保持宅基地所有权不变（保权），仿照国有土地的有偿使用方式将宅基地使用权按一定年期转让、出租、入股联营，由集体经济组织来获取土地收益，此收益在集体和农民之间按照一定的比例进行分配，集体所获收益专款用于农村公共物品供给及农民社会保障。两种模式的相同之处在于突破了宅基地限制流转的法律框架，彰显了宅基地的财产价值，让农民参与工业化、城市化过程，分享了土地增值收益，增加了农民收入。不同之处在于，“宅基地入市流转”模式在不改变集体土地所有权的基础上赋予农民完整的集体土地使用权权能。“以宅基地换房”模式改变了集体土地的所有权，无法保障农民的土地权益，一定程度上相当于“变相的征地”,但其巧妙地规避了国家法律,大大提高失地农民的补偿标准,一定程度上保护了农民的利益,有效地化解了征地制度的缺陷。（2）通过农民合作参与市场过程，是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。其具体形式多种多样，不同的做法各有千秋，有效率的组织和制度最具生命力，自然会发展壮大，同时也需要政府的支持和保护14。我国国情复杂，两种模式各有其针对性、合理性。“以宅基地换房”模式在目前我国县乡财政紧张及集体收益不足的状况下能达到中央政府、地方政府、集体、农民等各参与主体的一致性同意，具有较强的生命力和适应性；而“宅基地入市流转”模式适用于经济发达地区。“保权分利”模式是改革趋势，也是长久之计。国家应顺应宅基地流转的客观趋势，积极制定并颁布相应的法律法规，以推动宅基地使用权依法、合理的流转。四、 进一步推进宅基地使用权流转改革的措施广东“宅基地入市流转”已经初步实现了宅基地使用权的自由流转。但农村宅基地要做到在符合规划和计划的情况下能直接参与包括房地产开发在内的各种建设，从而完全做到与国有建设用地“同地、同价、同权”，达到“两种产权、一个市场、同等权利”的目标13，则还需要进一步采取以下措施加以改革。（一） 改革征地制度，允许农村建设用地直接入市目前我国集体土地只有征为国有土地后才能用于各种建设，而征地补偿费又过低，致使征地权被滥用，严重损害了集体和农民的利益。因此，应将征地限制在国家安全和国防建设、城市基础设施(如交通、水利)、社会公益事业(如教育、文化、卫生、环保)以及其他由政府兴办的以公益性为限的国家重大经济建设项目范围内。而对非公共利益项目，在符合规划、计划等条件下，应允许包括宅基地在内的集体建设用地与国有建设用地公平竞争，允许集体建设用地直接入市以保护集体和农民的利益。（二） 完善宅基地使用权的创设方式计划经济条件下，为保障农民的居住权，一直由农村集体给其成员分配宅基地，这是我国特有的宅基地使用权创设的方式。随着市场经济体制的确立和农村社会保障体系的逐步建立，在宅基地使用权的创设方式上，可以采取灵活的方法，由农村集体自主决定是否收取使用费；如果经村民大会讨论决定，应允许村集体采取有偿办法在村内分配宅基地以提高宅基地的使用效率，增加集体收益，而农村集体以出让价款而不是实物来保障、改善本集体成员的福利。同时，规定同等条件下本集体成员具有优先权，以保持农村社区稳定。（三）解除对宅基地使用权流转的限制保障农民居住条件和农村社区稳定体现在宅基地使用权的设定环节上，当集体成员以无偿均分方式取得宅基地使用权或集体将宅基地使用权有偿出让而将价款改善成员的福利以后，集体成员的居住保障已经得以实现，集体保障成员居住权的任务就得以完成。因此，无论是通过无偿取得还是出让取得的宅基地使用权都已经与成员福利无关，变成纯粹的财产权利，都可以自由流转，用于各种建设。应修改土地管理法、担保法等限制宅基地使用权自由流转的规定，从而给城乡建设用地的统一、合理配置以法律支持。（四）完善宅基地流转收益分配制度如果将宅基地使用权单独或连同房屋一起流转，则应在农民、集体和国家之间进行合理的收益分配。一方面，在农村集体和农民之间，宅基地使用权可以自由流转，但以出让方式取得的，因农民已经按市场价格支付了土地使用费，其收益归农民所有；以无偿方式取得的，农民如果将其流转，农村集体则可以凭借所有者身份分享一部分土地收益，以作为农村集体整体的福利保障；房屋作为农民的私有财产，其转让收益则归农民单独享有。农村集体分享土地收益的具体方式和比例应该由集体讨论决定，国家不宜干预过多。另一方面，国家作为管理者，其收益主要体现在税收方面，应建立城乡一体化的不动产税收体系，合理调节不动产收益分配。此外，还应进一步完善不动产登记制度、建立城乡不动产市场价格体系和监管体系等以促进农村宅基地使用权自由流转。 参考文献1陈柏峰.农村宅基地限制交易的正当性J.中国土地科学，2007，（4）：44-48.2章波等.经济发达地区农村宅基地流转问题研究J.中国土地科学，2006，（1）：34-38.3钱忠好，马凯.我国城乡非农建设用地市场：垄断、分割与整合J.管理世界，2007，（6）：38-43.4何玉婷.流转：农村宅基地的改革路向J.法制与社会，2007，(3)：417-418.5韩世远.宅基地的立法问题兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”J.政治与法律，2005，(5)：30-35.6杨一介.农村宅基地面临的问题J.中国农村观察，2007，（5）：32-37.7孙宇，冯向辉.宅基地优先购买权初探J.中国农村观察，2007，（5）：44-48. 8王卫国，王广华主编.中国土地权利的法制建设M.中国政法大学出版社，2002.142.9王利明.物权法研究M.中国人民大学出版社，2002.474.10孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩J.法学评论，2005，（4）：17-20.11 钱弘道.法律的经济分析M.清华大学出版社，2006.24.12刘芳，钱忠好，郭忠兴.外部利润、同意一致性与昆山富民合作社制度创新J.农业经济问题，2006，（12）：54-60. 13黄庆杰，王新.农村集体建设用地流转的现状、问题与对策J.中国农村经济，2007，（1）：58-64. 作者简介：梁亚荣，男，汉族，1971年9月生，广东高州人，海南大学法学院教授。电话邮箱：通信地址:海南省海口市人民路58号；邮编：570228 收稿日期：作者简介：梁亚荣（1971-）男，广东高州人，海南大学法学院教授；朱新华（1984-），男，江苏泰兴人，南京农业大学硕士研究生；邓明辉（1975-），男，广东茂名人，中山大学硕士研究生。 本文中的宅基地均特指农村宅基地。修订后的土地管理法及刚颁布的物权法规定宅基地使用权的客体不包括城市国有土地，仅指农村集体所有的土地。 具体参见：王万茂：土地资源部门间分配与耕地保护，中国土地科学，1997第2期。 政府是制度供给主体，其偏好及意愿决定了制度供给与否及供给力度，而政府的利益变化（包括经济利益和政治利益）又决定了其偏好和意愿。“宅基地流转使得政府剩余相对减少”解释了“虽然宅基地流转提高了农民和集体收益，增加了社会福利，且符合卡尔多-希克斯效率标准，但政府仍然对宅基地流转进行限制，没有宅基地流转制度供给的意愿”的现象。 “卡尔多-希克斯”效率标准是指收益者的得益必须大于受害者的损失，并不需要受益者实际赔偿受害者，只需要受益者有这个能力并虚拟地补偿受害者损失之后，还有一定的获益，这就增加了社会财富总量，社会资源的配置也是有效率的。 2007年温家宝总理在政府工作报告中指出“要抓紧完善和严格执行节约集约用地标准，包括农村集体建设用地和宅基地，都要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。”资料参见：天津被列为全国“宅基地换房”试点城市，/local/2007-04/17/content_5987496.htm。上篇文章：我国农地所有权制度的变迁与创新下篇文章：最高法院再审“正野”商标侵权案【 复制 】 【 打印 】相关文章没有相关文章特别声明：本站除部分特别声明禁止转载的专稿外的其他文章可以自由转载，但请务必注明出处和原始作者。文章版权归文章原始作者所有。对于被本站转载文章的个人和网站，我们表示深深的谢意。如果本站转载的文章有版权问题请联系我们，我们尽快予以更正，谢谢。相关评论 评论者：sdfs/ / / 股票频道 股票 股票资讯发表时间：2011-1-28 17:44:14 来自: 43 评论者：45654九阳豆浆机哪款好网上怎么赚钱发表时间：2011-1-27 16:31:35 来自: 04 评论者：kjh/url url=北京礼品公司,/urlurl=肠梗阻治疗,/url url=北京卫星电视,/url 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