失地农民及其养老保障问题研究综述.doc

失地农民及其养老保障问题研究综述 摘 要 本文的研究对象是我国城市化进程出现的“被征地者”，失地农民。在探讨了土地对农民的重要性、失地对农民的巨大影响等问题后，梳理了我国学者探求失地农民养老保险问题的研究，并给出了自己的评价。 关键词 失地农民 社会保障 养老保障 一、什么是失地农民，为什么为其建设社会保障制度是必要的 由于城市土地在经济指标上比农业用地创造出更多的价值，城市化成为现代社会发展必然的趋势，其重要表现之一就是非农业用地转化为农业用地。1978年改革开放以后，随着我国城镇化进程不断加快，在20世纪80年代中期、90年代初曾发生过两次“圈地热”，失地农民问题就已经产生，但在政府计划安置下，农民失地的问题和矛盾没有激化。直到2000年以后发生了第三次大规模“圈地热”，城镇扩张、工业区等以前所未有的速度急剧膨胀，加之大量的基础设施建设，越来越多的土地以种种合法的或非法的、公开或隐蔽的形式变为城镇建设用地，导致了大量的农民失去土地并形成一个新的社会群体失地农民。 针对目前的失地农民保障补贴政策，很多学者指出了其不科学之处。（陈信勇，2004）评价了当前两种法定的安置方式货币安置和招工安置，前者是一种生活指向性的安排，而非就业指向性的安置，未考虑到失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题；而后者是计划经济体制时期存延的一种老办法，现在实施起来困难非常大。（国务院发展研究中心课题组，2009）的权威调查结果显示，各种征地土地补偿标准不一致，存在相对差异而造成社会不公平。失地农民得到的土地补偿费、劳动力安置补助费一般只够维持67年的基本生活。与土地转用后巨大的、长期的增值收益相比，失地农民所得到的土地补偿费分配比重还很低。另外，课题组特别指出，在征地相关政策的实施中，农民普遍缺乏知情权、参与权和抗诉权，没有表达和维护自身权益的渠道。（史清华，2011）通过分析发现，在现行征地程序安排下，农民不能完全参与征地利益分配过程，充分表达意见，获取土地所有权人应有回报，才是引发失地农民问题的深层根源。 二、失地农民的养老保险出路 关于养老保险的建设之路，两个方面的问题成为学者们的研究热点：一是未来失地农民的养老保险采用何种运行机制。二是社会保险基金从何而来。下面本人将分别阐述这两方面的研究： （一）机制的建立 （涂文明，2004）认为，失地农民的社会保障体制的建立应当是政府主导型的。其中养老保险主要由两个方面进行，即失地农民基本养老保险和补充养老保险。前者又由个人账户部分和社会统筹部分组成。（刘万兆等，2007）更是直接指出，“失地农民”最终要纳入城市居民范畴，为他们提供养老保障，有利于城乡养老保障的顺利接轨。（谷亚光，2010）则从就业的角度对失地农民做了划分，认为对于已经就业的，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的应建立有别于城镇的统账结合养老保险模式。 （徐秋花，2006）认为，在政府主导下，建立多元化的制度，逐步解决失地农民的养老问题，待条件成熟后，再逐步向城镇养老保险体系过渡。而多元化的制度是指“一是对条件比较好的地方，直接将失地农民纳入城镇养老保险体系。这主要适合于经济较发达的地区。二是建立适合失地农民特点的养老保险，这个制度有别于城镇和农村的养老保险，与政府、集体和个人的承受能力相适应。三是进一步完善农村养老保险体系，对农村养老保险条件较好的地区，直接将失地农民纳入农村养老保险体系。四是建立失地农民的最低生活保障制度，给失地农民一定的生活补贴。这主要适合于较落后的地区。” 虽然各学者提出的发展模式不一样，但是总结起来有如下几点共性：一是都强调将失地农民划分成若干类型（标准为地区经济发展情况、失地农民职业、失地原因等），有针对性地建立养老保险机制。二是强调与城镇职工的制度未来的可衔接性。因为“城乡一体化”的社会保障是我国社会保障建设的趋势。 （二）养老基金的筹集与管理 谷亚光除认为应该通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。资金的来源：政府承担部分可在每年年度财政或从土地出让金中按比例列支；村集体承担部分可从土地补偿费中开支；个人承担部分可从安置补助费中列支。此外，还应从土地出让金中提取部分资金用于建立被征地农民的社会保障风险准备金。 陈信勇建议可在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账、专款专用。确立多元化的投资理念，如实物投资、购买国债、银行存款等，把基金投资的风险降到最低，还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设，实现基金的投资回报率。通过这些措施来提高资金的监管力度、实现资金的保值增值。 （赵新龙，2006）则提出针对不同年龄和身体健康状况的人使用不同的资金筹措方式。保养人员（男60周岁以上，女55周岁）以上由行政村为单位缴足资金、残疾人由政府补贴出资。劳动力采用政府、集体、个人共同出资的方式，而青少年则采用一次性货币补助的方式，参保与否自主选择，并由其父母缴纳资金。 我国学者对于失地农民养老保险基金筹集与监管的建议虽然也各不相同，但是总结主要有以下共同点：一是无论是资金的筹集还是管理、都很强调政府的责任，以及利益既得者的责任。二是强调资金来源的多元化。三是强调风险的预防，如准备金制度和调剂金的贮备等等。四是强调农民记得补偿的剩余。即农民缴纳的费用只能占其补助费或者出让金的一部分。必须要有一定数量的盈余。 三、总结与讨论 经过上文对文献的一系列梳理和叙述，我们可以看出，学者对于当前失地农民的社会保障提出了不少中肯和有建设意义的评价，为我国以后这方面的建设和发展提出了宝贵的指导意见。然而，经过反思和总结，本人认为当前的某些研究不够扎实。过于注重理论上的假设而忽略了必要的实证研究。此外还存在话题重叠性较高，研究结果雷同话，根据有关文献网站核心期刊的检索结果，近年来此领域的文章数量趋向于减少、可见可能已经出现瓶颈期。然而我国失地农民的数量有增无减、当前的现实情况依然没有达到理想化。因此，继续研究是必要的、开拓新的研究思路和视角也是必要的。 经过进一步思考和研究，本人认为可以从以下几个方面去拓展或纠正已有的的研究： （一）是否可以探寻失地农民“问题”的发展机遇 现有的研究都基于这样一种假设，失地农民失去了土地保障而成为一个社会问题，因为需要采取各种各样的方式来解决它。但是从已有的研究中，我们也可以看到一些“希望”。例如，国务院发展研究中心课题组的调查结果发现，失地农民家庭收入普遍提高、农户家庭居住条件和环境普遍改善，甚至在现实生活中，是有部分农民期待通过征地这样一种方式获得经济补偿、摆脱辛苦的农业生产的、加之青壮年劳动力外出打工，留守劳动力多为老年人或妇女孩子，他们的这种愿望就会更加强烈。 通过本文的阐述，我们也大概能够感受到、征地本身不是问题、但是农民受益占土地增值部分过少、征地后农民的社会保障建设不完善、征地后农民的就业无法解决、征地后农民暂时没有办法融入城市等等。这些才是问题。就拿本文主要阐述的养老保险来说，如何建立适合失地农民的养老保险机制、如何安排其资金来源，这些问题解决以后，未尝不是一件好事我国正努力筹划着养老保险的城乡一体化之路，失地农民的养老保险问题的解决，作为“介于城市和农村”的中间人，未尝不可以作为一种先行、试点和示范。 “机遇总是与挑战并行的”，相信这句话也同样适用于失地农民上，如何化危机为契机、是现在学术领域较为空白的一块。大多数时候人们容易后知后觉，如果有一天我们解决了失地农民的种种问题、再去总结其中的经验和成果，也许会发现很多危机中的“惊喜”，但如果能实现知晓或者预测、那会是一种巨大的成功。 从看待失地农民的视角来说，这种积极的眼光也是必要的。试想、失地农民他们以前祖辈耕耘，突然有一天、失去了土地、接下来就被视为了“社会问题”的当事人，这于他们而言也是不公平的。既然城市化、失地对我国而言是必然存在的，不如将其作为一个新的发展机遇点。 （二）对失地农民的“零责备” 在文献的阅读中，我经常会看到部分学者提出诸如“社会保险参与率较低的原因是农民素质低、参保意识不到位”，或许这样的现实的确是存在的。但是从一个学者、特别是一个研究社会保障问题的学者的角度来说，应当有勇气和意识承认“受害人零责备”（如我国工伤保险就很好地践行了这一原则）的前提假设。毋庸置疑，失地农民在失去土地之前、通过辛勤劳动种植粮食作物、为我们的生活提供了宝贵的物质支持。因为改革发展和城市化的需要，他们“被”失去了土地，无论他们是否愿意，这可能是在他们祖祖辈辈规划之外的事情。同时，已有的研究也已经证明、在土地功能转化过程中的价值增值、他们只享受了一部分。因此，他们毫无疑问可以说是为我国的发展和现代化进程做出了巨大的牺牲，甚至说可以是“受害者”。 在社会保障二元机制原来就存在、农民的社会保障难以与城市相提并论的基础上；失地农民又因为失去了土地而“再失一层保障”，这时再评价他们因为“素质”、“意识”等问题而不去参保，显然是不够客观和公平的。 因此，建议以后学者的研究能避免从这一角度思考，我们可以想怎样帮助他们赶上城市化的进程，但是不能谈及其素质问题，应该实现对失地农民的“零责备”。 （三）扩展研究方法 上文已经提到，我国目前已有的有关社会保障农民的研究不够扎实，急需拓展新的研究方法、加强实证研究的数量和质量。对此，本人认为，可以选取进行失地农民养老保险试点改革的典型地区，采用时间序列数据，做出改革前后的相关统计分析，来研究有关政策的实施效果。也许是数据的跟踪获得较为困难，这样的研究几乎是空白的。本人认为，失地农民给我国的社会发展和城市化做出了不少贡献和牺牲、其社会保障问题理应受到重视、也会持续受到重视。同时、包括其养老保险在内的社会保障的发展既是挑战、也是机遇，很有研究的价值。鉴于我国城市化进程还在不断发展，失地农民现象还在增多，相信以后学者会有更多高质量的研究，不断丰富这一主题！ （作者单位为南京师范大学） 参考文献 1 陈信勇，蓝邓骏.失地农民社会保障的制度建构J.中国软科学，2004（3）. 2 国务院发展研究中心课题组.中国失地农民权益保护及若干政策建议J.改革，2009. 3 史清华，晋洪涛，卓建伟.征地一定降低农民收入吗：上海7村调查兼论现行征地制度的缺陷与改革