能级管理改革案例研究分析.doc

能级管理改革：案例研究与社会意义南京市地方税务局从1998年底，南京市地方税务局提出在全系统实行能级管理改革。经过4年多的努力，南京市地税局已经成功地在系统全体干部中实行了能级管理，并受到了国家税务总局和上级组织人事部门的高度关注。国家税务总局税务简报、光明日报、工人日报、北京日报先后介绍了南京市地税局能级管理改革。本文拟在分析南京市地税局能级管理改革过程的基础上，揭示一些对于人力资源管理和干部人事制度改革具有普遍指导意义的经验。一、能级管理改革历程1996年4月，南京市地税局率先在南京市实行科级领导干部竞争上岗，1997年实行处（分局）长助理竞争上岗。到1998年底，领导职位资源变得十分稀缺，激励手段日趋减少，发展动力渐趋不足，迫切需要根据地税干部的年龄结构、知识和素质结构的特点，利用税务部门的优势，创设组织长远发展的动力机制。适应这一迫切需要，南京市地税局提出了能级管理设想。能级管理改革大致经历了调研论证阶段、改革试点阶段、分步推进阶段、纵深突破阶段等四个阶段：1、调研论证阶段。1998年底规划1999年工作时，市局首次提出要试行能级制（也就是后来的能级管理改革）。1999年上半年，市局先后赴北京、青岛和岳阳等地，调研这三市地税局实行人员等级管理情况。1999年6月，在理性思考的基础上，依靠上级组织人事部门，征求有关专家意见，形成了实行能级制的试点实施方案。2、改革试点阶段。1999年7月，从城区和郊区分别选择建邺分局和雨花台分局试点。经过制定方案、宣传发动、个人申报、复习迎考、考试考核、确定能级、总结讲评等七个步骤，到9月底两个试点单位完成了能级管理改革试点。经过试点，能级管理的科学性和合理性逐渐为广大干部所认识和理解。3、分步推进阶段。2000年3月，完成对城郊12个分局的849名干部的能级测评。2000年6月，完成对市局机关及县局的331名干部的能级测评。4、纵深突破阶段。2001年3月起，在鼓楼、栖霞和雨花台分局推行按能上岗试点,随后推广到各分局、县局。5月，完成处级干部能级测评，能级管理改革突破最后难点，在整合中继续向纵深推进。在这一阶段，对能级管理改革经验进行了较为系统的总结，能级管理改革经验初步上升到知识层次。二、能级管理改革的内容和特点能级管理改革不同于一般的单项改革，而是一项围绕能力管理而展开的综合改革，涉及到人力资源管理的各个方面，并与其他配套制度共同形成一个关于人力资源管理的完整体系。（一）能级管理改革的内容按照能本管理的思想，设计了能级管理制度。这一制度是根据国家公务员管理规定，通过建立科学合理的评价体系，对税务人员的岗位能力进行评定分级，据此决定其使用、责任和待遇的一种管理制度。其核心是南京市地方税务局能级管理暂行规定，共6章,36条，主要包括以下几个方面内容：1、明确能力内涵。能级管理所指的能力，特指履行岗位职责所需要的能力，包含三个层次的内涵：首先是指知识水平和知识结构。这里的知识，是从广义上定义的知识，既包括显性知识，也包括隐性知识。知识水平和知识结构从纵向和横向两个角度规定了能力的内涵，既是能力的标志，也是能力的核心。其次是指以情感、意志为主要成分的非理性因素。非理性因素是主体能动性的表现，是能力结构中的动力因素，是个人排除外界干扰、争取目的实现的重要源泉所在。第三是指人本身的自然力。人本身的自然力，是体力发动的物质载体和主体感知、思维功能的物质基础。在能级管理实践中，往往把个人具备履行岗位所需要的自然力作为假定的前提，并假设所有人具备相同的自然力，而不去考察各人自然力的差异。2、确认能力范围。在明确能力内涵的基础上，按照组织和个人双重需要的原则，确认能力范围。能级管理从岗位能力这一界定出发，把地税干部所具有的能力划分两类：一是公共能力，即从事税务工作所必须具备的最基本能力。在实践中，通过岗位综合知识来界定。另一是专业能力，即从事某一类别岗位所必须具备的特殊能力。在实践中，通过岗位专业知识来界定。由于人的能力由多个方面所构成，有许多能力并不是从事税务工作所必须的，因此，每个人只有一部分能力得到组织确认。组织发展需要能力 个人能力能力 3、划分能力类别。根据履行岗位职责所需要的能力性质不同，将能力划分为不同的类别。在能级管理实践中，通过划分工作岗位类别的办法来划分能力类别。从理论上讲，能力类别划分越细，越能准确反映某一岗位所需要的能力，越能反映该岗位干部能力的实际情况。但是，能力类别划分过细，将会给后期的能力测试带来困难，也不利于干部综合能力的培养。因此，必须把握好能力划分类别的粗细程度。在能级管理实践中，将全系统的工作岗位划分为四类，即行政管理类、稽查业务类、征管业务类、计算机信息类，并将各个具体岗位归入以上四个大类。4、确立测评体系。测评体系主要包括能力测试与能力考核两部分，所占比重为6：4。能力测试包括笔试、模拟操作测试、结构化面试和文件筐测试；能力考核包括民主测评、组织考核和专业资历评定。5、组织能级测评。按照设计的测评体系分步实施。在测试方式下，首先确定考试的知识点，再采用笔试和结构化面试等多种方法进行考试。在考核方式下，采用组织考核、民主测评和专业资历考核等三种方式。最后将测试与考核的结果按照比例折算为能力测评总分，作为能级评定的依据。6、划分能力等级。根据一定标准，把能力划分为不同等级，简称为能级。要指出的是，能级中所称的能力是综合能力，而不是单项能力。在能级管理实践中，将能力划分为六个等级，从低到高分别为一至六级。能级划分后，要相应提出不同能级所应具备的条件和要求。7、确定能级津贴。不同能级的干部，应该享受不同的报酬待遇，高能级干部获得高报酬，低能级干部获得低报酬。能级管理实践中，把与能级高低相应的报酬称为能级津贴。能级津贴实际上是对干部过去能力和过去工作业绩的肯定。各个能级之间的能级津贴应保持合理差距。8、按能配置干部。在岗位评价的基础上，将不同能级的干部安排到适应其能力特点和能级高低的岗位上。由于岗位的有限性和干部的有限性，任何一个岗位都难以找到完全合适的干部，任何一个干部也都难以找到完全合适的岗位，因此，岗位与干部难以达到完全匹配，只能达到相对匹配。在考虑干部与岗位的匹配关系时，要充分考虑不同干部对能级匹配程度的要求。在能级管理实践中，对一般岗位实行按能上岗，对领导岗位实行竞争上岗。9、考核能力发挥。从理论上讲，在相同努力程度下，对于同一项工作，高能级干部的完成水平应高于低能级（当然，这里面有一个岗位问题，还有一个工作性质问题），因此，对于同样的工作水平应区别干部能级不同，适用不同的考核标准，对高能级干部应适用更高的考核标准，对低能级干部适用更低的考核标准。在实践中，通过增强高能级干部工作岗位难度，而降低低能级干部工作岗位难度的办法，简接地解决了不同能级适用于不同考核标准问题。10、开发干部能力。根据干部的不同特点采用不同的教育培训方式，选择不同的教育培训内容，确定不同的教育培训重点，采用不同的教育培训方法，有针对性地开发干部能力。开发干部能力的重点是挖掘干部潜能。明确能力内涵确认能力范围发现能力划分能力类别划分能力等级组织能级测评确定能级报酬使用能力按能配置干部考核能力发挥开发能力开发干部能力（二）能级管理改革的特点能级管理改革在制度创新、管理范围、实施力度等方面均有所突破，集中体现在以下几方面的特点：1、理念先进。倡导能力本位理念，按照能力本位理念设计能级管理改革思路和管理制度，把能力本位理念贯穿到能级管理改革过程始终。2、动态管理。以四年作为一个评定周期，间隔两年安排一次轮中能级申报评定，对全体干部能级进行重新评定，打破能级评定终身制，激励干部不断学习、不断进取，不断提高自身素质，有效解决了动力机制不足的问题。3、量化测评。按照组织和个人的“双重需要”确定有效能力，采取考试加考核的方法建立能力测评体系，全面、客观、量化地评定干部能力等级。4、能级匹配。按照能级匹配原理的要求，合理安排各个能级的人数比例，尤其是控制高能级的比例，使各个能级之间形成合理的匹配关系。5、能岗匹配。在能级评定的基础上，科学分析岗位能力要求，按照“不同能级者高能级优先、相同能级者能力倾向相似优先”的原则和“自主择岗、双向选择、组织确定”的方法实行按能上岗，有效解决人力资源的优化配置问题。6、能绩取酬。在分配制度上，完善三级岗位责任制考核体系，凭个人能力和工作业绩，高能多得，多劳多得，将干部的岗位、能级、工作业绩和干部的个人待遇挂钩，打破了分配上的平均主义。7、分类培训。通过能级评定，发现干部能力中的不足，有针对性地分类加强干部的后续培养。包括：通过综合性教育培训提高人的全面能力；按组织发展需要有意识、有目的地培养专门能力；在机制上促使干部根据个人发展需要自觉地长期开发和提升能力。8、覆盖全局。以往干部人事制度改革往往只涉及一部分人，总是有一部分人没有纳入改革范围。能级管理改革是一项全面性的改革，将全体地税干部都纳入改革范围。三、能级管理改革的实际效果能级管理改革初步实现了“四个创新”：（一）初步实现了管理理念创新。能级管理提倡能力本位的管理理念，把能力作为管理的根本价值追求和根本立足点，突出个人能力在自我发展和组织目标实现中的重要作用。能力本位理念有力地冲击了“官本位”、“权本位”、“钱本位”等传统价值观念，使广大干部初步走出了传统价值观念的樊篱。现在，依靠能力赢得竞争实力、依靠能力实现自我价值和组织目标的理念正逐步深入人心，以刻苦学习提高能力、以勤奋敬业发挥能力、以出色业绩证明能力的认识正在形成。全系统报考会计师、经济师、注册税务师和注册会计师的人数不断增加，参加各类学历考试、技能考试的人数也不断增多。（二）初步实现了管理制度创新。在能本理念指导下设计出来的能级管理制度，具有与以往干部人事制度明显不同的内容和特征，使人力资源管理制度在改革中得到了创新，突出表现在两个方面：一是人力资源配置制度的创新。能级管理制度按照“能者有其位”的思想，打破人情原则、关系原则，按照能力高低选人用人。在对全体干部的能级进行科学测评的基础上，能级管理制度规定，一定职级的干部必须达到相应的能级，并实行竞争上岗和任前公示，初步实现了开放式选人。对一般干部，实行按能上岗，即按其能级类别和能级高低配置到不同性质、不同难度的工作岗位上，初步实现了能力与岗位的匹配，提高人力资源的配置效率。二是人力资源报酬制度的创新。能级管理制度规定，不同能级的干部享有的不同能级津贴，不同性质、不同难度的工作岗位对应不同的奖金系数，在工资外收入上初步实现了“按能级分配”，打破了收入分配上的平均主义。（三）初步实现了管理机制创新。能级管理改革把机制创新作为巩固能级管理改革成果，推进能级管理改革进程的重要措施。能级管理改革使管理机制在以下三个方面得到了创新：1、能力建设机制创新。能级管理改革的根本目的就是要提高全体地税干部的能力，因此，能级管理制度将能力建设贯穿于能力发现、能力使用和能力开发等各个环节，实现了人力资源能力建设机制的创新。2、组织学习机制创新。实行能级管理改革的过程，就是组织学习的过程，也是组织学习机制创新的过程。能级管理改革使南京市地税局形成了较为完善的组织学习过程模式。按照组织学习理论，组织学习大致包括四个过程，即发现、发明、执行、推广等。在能级管理改革中，组织学习经过了七个阶段，即发现问题、理性分析、提出方案、试点实施、分步推进、理性总结、社会推广等。发现问题相当于组织学习理论中的学习过程，理性分析、提出方案相当于组织学习理论中的发明过程，试点实施、分步推进相当于组织学习理论中的执行过程，理性总结、社会推广相当于组织学习理论中的推广过程。目前，能级管理改革正处于新一轮组织学习循环的起点上。发 现发现问题理性分析发 明提出方案试点实施执 行分步推进理性总结社会推广推 广 能级管理改革使南京市地税局初步实现了组织学习方式的创新。组织学习方式由单环学习转向双环学习、三环学习，由适应型学习转向原创型学习，由维持型学习转向变革型学习，由学习如何做转向学习为什么。单环学习，就是指在组织规范与目标本身不变的前提下进行的学习过程。双环学习，就是指重新评价组织目标的本质、价值和基本假设的学习过程。三环学习，就是指对学习过程、学习方式本身进行改进的过程。2221133 单环学习 双环学习（说明：1表示感知、监测环境的变化；2表示将所获取的信息与组织规范及目标进行比较；2表示思考组织规范与目标的正确性；3表示对现状进行改进。）3、发展动力机制创新。能级管理使组织和个人发展获得了新的动力源，这就是追求个人能力的不断提高。能级管理实行动态管理，经过四年一个轮回对全体地税干部的能级进行重新测评，使全体干部始终面临如何在竞争中提高个人能力问题，从而促使全体干部必须不断提高自身能力。（四）初步实现了管理创新。在以上三个方面创新的推动下，人力资源管理初步实现了管理创新。管理对象上，实现了由笼统的人向能力的转变，使管理对象更加具体，更加确定。管理风格上，更加注重管理者与被管理者的互动与开放，更加注重人性管理，更加注重团队精神。管理方法上，更加注重量化管理和规范管理。管理运作上，更加注重过程控制。从较长时期看，能级管理改革将对南京市地方税务局的长远发展产生深远影响，将为南京市地方税务局在一个较长的时期内保持竞争优势奠定坚实基础。1、为推进内部改革创新奠定了经验基础。能级管理改革利益调整多、工作涉及面宽、组织难度大，因此，能级管理改革在解决众多矛盾和难题中积累了丰富经验。这些经验不仅对于今后的干部人事制度改革和创新，而且对于其他改革和创新也具有重要的借鉴意义，比如组织学习的经验、知识创造的经验等，从而为南京市地方税务局今后的改革和创新奠定了坚实的经验基础。2、为组织长远发展奠定了人才基础。能级管理改革的过程，也是培养和锻炼人才的过程。通过能级管理改革，许多干部观察问题的视野更加宽广，分析问题的方法更加科学，解决问题的能力全面提高，一批勤奋敬业、视界开阔、懂管理、重操作的优秀人才正在脱颖而出。更重要的是，能级管理改革形成了一种促使干部不断提高能力和素质的有效机制，创造了一种重视人才、留住人才、吸引人才的组织氛围，使组织长远发展能够持续得到人才保证。3、为组织全面转型奠定了机制基础。能级管理改革的最终目标是建立学习型组织，并导向能力型组织。能级管理改革使南京地税初步实现了管理机制创新，特别是实现了组织学习机制创新，为南京市地税局由权力型组织全面转型为学习型组织奠定了机制基础。从目前情况看，南京地税已经基本完成由单向权力型组织向创新学习型组织的转变，并正在向互动学习型组织转变。一是学习理念上，组织和个人已经初步由被迫学习逐步转向创新学习，并正在向组织和个人互动学习转变。二是思维方式上，更加强调从未来看现在，按照2007年基本实现税务管理现代的战略目标来反思现在。三是认识模式上，更加强调认识事物的内在规律，更加强调从理性高度来认识事物。四是组织竞争力上，不仅强调科技力、人才力、文化力，还更加强调组织学习力，并把组织学习力作为组织核心竞争力的组成部分。五是领导方式上，更加强调领导与一般干部的互动，更加强调一般干部的主体作用。能力型互动学习型学习创新型单向权力型 4、为组织文化建设奠定了理念基础。能级管理在继承“三业”精神的基础上，提出能力本位的理念，实现了对“三业”精神的发展和创新，使“三业”精神在知识经济兴起的背景下获得了新的存在形式。“三业”精神以及与之一脉相承的“能力本位”理念应该是南京地税组织文化核心理念，构成组织核心价值观的主体部分。能级管理改革使“能力本位”理念深入人心，使组织文化的方向更加明确，为加强组织文化建设奠定了理念基础。5、为提高核心竞争力创造了环境基础。能级管理改革得到了上级领导和有关部门的充分肯定，引起了新闻媒体和社会各界的广泛关注，使组织发展的外部环境得到进一步改善，也使组织形象建设得到进一步加强。国家税务总局和江苏省地税局领导多次来南京市地方税务局视察工作，了解能级管理改革实施情况，为今后继续争取国家税务总局和省地税局对于能级管理改革以及其他改革的支持奠定了基础，为南京市地税局保持竞争优势，提高核心竞争力创造了良好的环境。四、能级管理改革的基本经验能级管理改革能够取得成功，有外部的原因和客观的原因，但是，更主要的还是主观的原因和内部的原因。因此，必须在深入分析时代背景和社会环境的同时，着重从主观和内部原因的角度总结能级管理改革成功的基本经验。能级管理改革的基本经验主要有六条：1、改革设计上，注重理性思考与专家机制相结合。在能级管理改革各个阶段，总是首先从理论上分析清楚各个阶段所要解决的问题及其解决思路，把改革设计建立在充分的理论论证基础之上。在改革过程中，在发动地税干部进行理性思考的同时，先后邀请中央党校、厦门大学、东南大学等高校的专家对改革进行指导，实现了自身的理性思考与外部专家机制的互动和结合。通过内外互动和结合，实现了自身的理性思考与外部的专家机制的相互促进和优势互补，对能级管理理性认识不断系统化、知识化，理性认识整体水平不断提升。正是由于实现了内外互补和结合，使能级管理改革设计既符合现代管理基本原理，又十分切合南京市地税局的实际情况。2、改革目的上，注重组织目标与个人利益相结合。能级管理按照组织发展需要确认能力范围，既使组织目标对个人能力要求落实到管理制度和管理机制中，也使广大干部提高能力的个人利益得以用管理制度和管理机制固化下来，因此，能级管理实现了组织目标和个人利益的有机结合。这种有机结合既使组织目标实现基础得以建立在满足个人利益要求上，也使个人利益得以通过组织实现过程实现，使能级管理改革的持续推进和南京地税长远发展获得了坚实的利益基础。3、改革推进上，注重目标导向与过程控制相结合。能级管理改革过程中，始终坚持改革目标不动摇，用改革目标引导干部思想，使干部思想统一到改革目标上来。同时，始终注重改革的过程控制，及时收集改革异动信息，加强改革过程分析，对偏离改革目标的做法及时研究解决，及时消灭可能危及改革成败的苗头性现象，使改革始终朝着既定的目标推进。目标导向与过程控制相结合，既能使改革方向十分明确，又能极大地减少改革的过程成本，使能级管理改革始终平稳推进。4、改革途径上，注重路径依赖与路径创新相结合。南京市地税局自成立以来，整个组织持续地改革创新，原有的制度和机制对组织发展的惯性制约作用越来越小，制度演进和机制创新越来越来呈现出新的路径依赖特征，改革创新越来越不再依赖于原有的制度和机制所规定的路径，相反，改革创新本身越来越成为制度演进和机制创新的路径特征。因此，建局以来的改革历程规定了必须继续持续地改革创新，原有的制度和机制只有在持续的改革创新中才能具有生命力。从这个意义上说，能级管理改革是建局以来改革创新的继续，顺应了路径依赖的要求。能级管理改革在按照路径依赖要求，继续保持改革创新惯性的同时，结合自身特点，不断拓宽新的改革途径，创造出适合自身特点的改革路径。5、改革措施上，注重依法管理与人文关怀相结合。能级管理改革坚持在符合国家法律法规，特别是公务员制度有关规定的前提下，结合南京市地税局的实际情况，设计能级管理制度。在此基础上，严格按照能级管理制度的要求开展能级管理各项工作，对违反能级管理制度的行为，坚持用能级管理制度进行处理，初步实现了对个人能力的依法管理。在注重依法管理的同时，能级管理改革注重对干部实行人文关怀：把能本理念贯穿于制度始终，体现了对干部最根本的关怀；把能力划分为四个系列，不同岗位上的干部适用不同的能级测评标准；充分考虑干部的经历和阅历差异，对不同类型的干部采取适合其特点的测评办法；对达到一定工作年限和年龄的干部，能本管理根据他们对组织贡献大小，直接给予荣誉能级，享受相应能级的待遇。五、能级管理改革的社会意义能级管理改革不仅适用于南京市地税局，而且适用所有税务部门，还适用于税务部门以外的组织，能级管理改革具有普遍的社会意义。1、实现了对公务员管理制度的细化和补充。公务员制度尽管把“能”与“德、勤、绩”