《旅游法》视角下旅游市场监管机制建设的研究与思考

旅游法视角下旅游市场监管机制建设的思考与建议 2013年10月1日起中华人民共和国旅游法正式施行，标志着旅游业进入全面依法治旅、依法兴旅的时期。旅游法的实施为市场监管提供了法律依据，同时也必然会提高游客的维权意识和维权要求，这对旅游市场监管工作提出了更高的要求。如何在旅游法的要求下完善旅游市场监管机制，强化市场监管，提升旅游服务质量和游客满意度，促进县域大景区建设，是我县旅游质监工作人员长期和艰巨的任务。 一、旅游法对旅游市场监管提出更高的要求（一）旅游法明确了旅游市场监管的任务和目标 旅游法开篇明确规定“为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法。”这非常鲜明地表示出加强市场监管，规范旅游市场秩序是旅游法立法宗旨和主要任务。同时也明确了加强旅游市场监管是优化旅游消费环境、保障旅游者合法权益、促进旅游业持续健康发展的重要途径和手段。 （二）旅游法明确了旅游市场监管责任旅游业综合性强、产业链长、涉及范围广，其他法律法规也对旅游相关要素做出了规定，因此，现实实践中必然会存在部门职能交叉和管理缺位等影响旅游业发展和市场规范的问题。旅游法从实际出发，明确了政府统筹、部门各负其责的管理机制。具体而言，要求确立政府负总责，牵头建立旅游联合执法、统一投诉受理、违法行为信息共享和跨部门、跨地区督办的机制，避免各自为政的局面。同时，明确各职能部门应根据各自既有的监管职责，依照旅游法和现有相关法律、法规的规定，分工负责，加强对旅游市场秩序的规范和监管。（三）旅游法明确了旅游市场监管的方式和程序旅游法对市场监管主体及其责任、监督检查内容和程序等做出全面、系统、明确规定。如规定 “县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉，应当及时进行处理或者移交有关部门处理，并告知投诉者。”明确了处理旅游投诉的主体责任和旅游投诉处理方式和处理程序。如规定“旅游主管部门依法实施监督检查，其监督检查人员不得少于二人，并应当出示合法证件。检查人员少于二人或者未出示合法证件的，被检查单位和个人有权拒绝。”明确了监管检查主体必须遵守的法律程序。二、旅游法视角下我县旅游市场中存在的违法现象（一）无资质违法经营 依法持证经营是市场经营最基本的要求，但目前我县旅游市场上还存在一定的违法经营现象：如“黑社”“黑车”“黑导”扰乱市场、“农家乐”无证或者证照不全、农家乐协会违规从事“旅行社业务”、“保健品”等涉旅企业违法开展老年人团队旅游、景点饭店营销员违法经营团队旅游业务、“农家乐直通车”涉嫌无证经营等等。这些违法违规的行为，由于经营市场主体资质不明确，服务不规范，容易出现旅游纠纷和投诉，还存在着很大的安全隐患。但是由于旅游概念的外延很大，旅游法也没有定义什么是“旅游业务”和“导游业务”，调查取证难度大，旅游质监管理部门对这些无资质的经营人员也没有强制处置措施，要进行监管查处必须依靠公安、工商、交通等强力部门的支持，部门协作配合难度大。（二）旅行社和导游违法操作目前我县有将近30家旅行社，市场竞争剧烈，加上近年来经济不景气和遏制“公费旅游”等因素，大部分旅行社经营状况不佳。为了争夺业务，降低成本，大部分的旅行社都或多或少的存在一些不规范的违法操作行为：比如低于成本价的恶意价格竞争、旅游购物和自费回扣、虚假宣传、不按规定签订旅游合同、使用没有营运资质的车辆、使用没有导游证人员带团等等，有的旅游社为了加大业务量，拿“人头”返利，把自己旅行社的任务单和签单在下游的农家乐等接待单位乱发，让业务单位帮自己收集客人，甚至节假日在景区景点门口收散客，引起景区景点和旅行社之间的矛盾和对立。安吉持证的导游260名左右。由于导游工作较辛苦，待遇较低，职业发展空间小，旅行社注册导游的流失情况比较严重。目前在旅行社注册的全职导游不足三分之一，其他的导游都游离在其他单位或者自由从业。这些“自由导游”私自从外地旅行社、营销员和其他旅游从业人员手上接团，甚至个人组团，涉嫌“导游私自承揽业务”。由于“自由导游”和旅行社没有固定的合同关系，旅行社对其的管理比较松散，部分导游为了利益的最大化，随意的改变行程，私自加景点，降低服务质量，有的甚至为了牟利降低团队的餐标，诱骗游客购物消费拿回扣等违规行为，引起旅游纠纷和投诉。(三) 其他违反法律规定的现象安吉目前有12家收费景区景点，3个乡村旅游点、9家漂流企业，8家星级酒店，30家旅行社、3个星级旅游购物点、600余家农家乐属于县旅委“行业监管”。部分经营单位由于经营者素质不高、管理不规范、硬件设施和安全设施不足、缺乏法律诚信意识会发生一些违反法律法规的行为：如景区景点缺少必要的安全设施和制度、景区超容量接待引起游客拥堵、景区没有公布门票价格和特殊人群优惠政策、购物点、停车场、游乐项目、抬轿等服务项目没有明码标价等等，此外涉旅经营者乱收费、欺诈、强买强卖、拉客宰客等恶性事件也时有发生。旅游法和相关法律法规虽然也有明文规定，但由于没有明确规定法律责任和处置程序，旅游质监部门对经营单位及其人员没有制约和处理措施，出现了旅游纠纷和投诉旅游质监部门只能做做“和事佬”，进行一些调解，游客的合法权益很难保证，也很难追究相关单位和经营人员的责任。三、目前旅游质监部门进行市场监管的难点（一）旅游监管的职能和手段有限。根据旅游法等法律法规，旅游质监部门有权限直接监管处置的范围仅限于旅行社、导游人员和团队旅游，对景区、饭店、购物点等旅游相关服务的提供方虽然旅游法规定了一部分违法事项，但没有明确法律责任和监管部门，尚没有监管依据和手段。旅游监管法定授权的不足和统一市场规则的缺位，致使旅游质监部门“大旅游监管责任”与“小旅游监管权限”的矛盾日益突出。（二）旅游监管部门力量和能力不足。旅游市场监管和旅游投诉处理由旅游质监所负责，质监所在岗只有2名工作人员，缺少相关执法培训，同时还担负旅游安全生产监管工作。从人员队伍力量和专业知识结构来看显然还不能满足旅游法赋予的旅游市场监管责任，也不能满足游客日益提高的服务要求和维权要求。面对旅游市场存在的形形色色违法违规现象和问题，主观上有一定的“畏难”情绪，存在着“不愿管、不会管、管不了”的现象。（三）旅游监管职能交叉。由于旅游业是新兴产业，形态多样，且涉及部门较多，在进行行业监管的过程中，不可避免地要与其他管理部门产生职能交叉，而其他产业管理部门针对固有市场的管理，已经形成比较完善的法律法规体系和力量较强的执法队伍，旅游部门作为“后来者”的身份和相对弱势的地位，难以引起相关部门足够的重视，致使由旅游部门牵头对旅游市场的执法行动效果欠佳，并由此产生了交叉地带责任不清和相互推诿等现象，一些领域甚至存在监管真空。四、进一步做好我县旅游市场监管的建议（一）建立联合执法机制，严厉打击旅游违法行为。 旅游产业经营涉及市场经济活动的方方面面，旅游违法侵权行为也是各种各样。游客碰到旅游侵权行为，一般都会向旅游主管部门投诉。因此，为解决旅游行政管理部门执法力量不足、执法依据不足的现状，建立长效的部门联合执法机制，综合各部门的监管力量和资源，把涉及旅游市场秩序和旅游消费者密切相关的一些行政管理权和行政执法权集中在一起，增加执法人员，严厉打击旅游市场违法行为，是规范旅游市场秩序的一种较好的方法。旅游法对此也做出了明确的规定，安徽省黄山市、我省的杭州、淳安等地方已有了很好的经验。（二）完善旅游投诉受理平台，及时处理旅游侵权行为。目前我县旅游投诉电话“5220290”已整合到“12345”县长热线，已初步建立统一受理，按投诉案件的性质分部门的来处理的机制。接下去，可以考虑整合各个企业、各个乡镇的旅游投诉电话，对外公布唯一的旅游投诉电话 (12345)，将旅游联合执法机制和“12345”县长热线平台结合起来，把旅游投诉处理中枢放在旅游综合执法机构，按照旅游法和相关的法律规定厘清各部门、乡镇的职责，加强考核督查，落实责任，通过“统一受理，部门落实，限时办结，及时反馈”的办法，提高旅游投诉反应能力和处理效率。同时倒逼旅游经营者提高服务质量，提升旅客满意度。（三）完善行业诚信管理制度，加强市场主体管理针对旅游市场秩序的主要矛盾，可以在旅游法的框架下，针对旅行社、景区景点、星级饭店、农家乐、购物点等企业，分类制定一些行业诚信管理制度和办法，规范各类旅游企业和从业人员的经营行为，避免一些违反行业惯例，扰乱经营秩序，但又没有明显违反法律法规的行为出现。对违反行业诚信管理制度和办法的企业和个人，可以采取取消政策享受，考核降级、通报批评、媒体曝光等“软性”处理办法，来促进旅游企业和从业人员提高服务质量，减少旅游纠纷和旅游投诉的发生。（四）适时设立 “旅游法庭”，维护游客的正当权益旅游法正式施行后，旅游纠纷和侵权现象仍在所难免，由于旅游的时效性，有些纠纷和侵权行为不是游客自己就能解决的，也不是投诉到旅游监督管理部门就能很快解决。为此，依照旅游法的相关原则，联合法院、司法局等法律部门，深化旅游“司法大调解”平台机制，设立专门的“旅游法庭”，在旅游高峰期和景区景点等游客集聚区，以法律的权威性来即时解决其旅程中各类纠纷，可以弥补旅游市场监管的局限性，加强旅游法的权威和震慑力，规范旅游经营者的行为。维护游客的正当权益。 （五）加强诚信教育宣传，创造合法经营的市场氛围在旅游活动中