审计问责制度的完善路径探析.doc

审计问责制度的完善路径探析2013年04月22日11:35 来源：人民论坛（总第400期） 【摘要】目前的审计问责模式，缺少权力制衡的制度设计，出现了“屡审屡犯”的“空转”现象。化解我国审计问责制度中存在的问题，亟需对现行审计问责制度进行转变，从行政问责模式转向立法问责模式，扩大问责过程中的透明度和参与度，加强公众对政府财政信任。【关键词】审计问责问责效度扩大参与作为一项重要的行政监督手段，国家审计在监督政府预算执行和保障国家经济运行安全等方面发挥了重要作用。长期以来，政府预算审计制度带有浓厚的行政色彩，审计机关充当政府财政查漏补缺的工具。直到2003年，国家审计署首度公开审计报告，政府预算审计才逐渐进入社会公众及媒体的视野。当前，由于问责机制缺失，国家审计难以达到预期效果;在对财政预算多层次的监督体系中，相关的各职能部门也未能形成有效的协调机制，致使通过审计手段查处的很多违法使用资金的问题不能得到及时的纠正整改。我国现有的行政型审计模式我国宪法第一百零九条规定，“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”确立了我国行政型国家审计的模式。在我国的宪政架构中确立了内设于政府体系中的国家审计监督制度。我国的最高审计机关国家审计署，属于国务院的组成部分，在国务院的领导下主管全国审计工作，对国务院负责并报告工作。地方各级审计机关实行双重领导体制，既要对本级政府行政首长负责并报告工作，也要对上级审计机关汇报工作并接受业务指导，审计业务以上一级审计机关的领导为主。在行政模式下，审计机关既要在业务以外事项上对各级政府报告工作，又要在业务上对上级审计机关负责。同级政府掌握着审计机关人事任免、工资福利、以及资金费用使用情况的大权。当出现分歧时，审计机关不能按照某一方面的要求去处理，只能折中处理，或将有利于自己本人的利益或本部门的利益作为审计的先决条件来进行审计问责操作，不利于审计执法的公正性和严肃性。在追究审计责任时，上级审计机关只有权提出批评和建议，上级审计机关对下级审计机关业务领导的权力只有较低水平的影响力，追究本级政府的责任将是一个流于形式的空转。利马宣言审计规则指南指出：“国家机关是国家整体的一部分，因此，他不可能绝对独立。但最高审计机关必须具备完成其任务所需的职能上和组织上的独立性。”最高审计机关只有与被审计组织对象分离，并且能防止其他外来影响的情况下，才能客观、真实并有效地完成法律所规定的职责。从上文看来，审计机关主要受本级政府的领导，而审计监督的主要对象是本级政府及其各部门、各单位，这些部门和单位在同级政府的领导下，重大事项决策仍然是本级政府的领导敲定，审计机关的监督对象间接地就成为审计机关的领导机构，在很大程度上受政府领导的干预和约束，很容易形成“以权代法”、“人治代替法治”的局面;即使审查出了问题，也多是提一些建设性的建议，处罚及跟踪整改不到位。由于国家审计在制度上受同级政府的制约，审计的独立性部分缺少，加之审计机关传统的“重审查、轻整改”的工作方式，跟踪整改机制走过场现象较为普遍;因此，一些违纪单位心存侥幸心理，不积极采取有效手段纠正问题。再加上审计问责对个人责任的追究不到位，个人受到的影响不大，“屡犯”的违规成本低，警示作用极微，这是“屡审屡犯”问题始终得不到解决的重要原因。我国立法又把审计部门定位于政府的一个内审部门，审计调查难以避免被行政首长及有关政府部门影响和干扰，再加上审计部门没有独立的资金来源，完全仰仗政府财政部门的资金拨款，所以，审计部门依赖于行政部门，因此审计机关很难对权力腐败依法进行独立的审计监督。而其监督行政行为的职能定位缺乏制度设计的合理性，这样依赖性的定位最终限制国家审计对政府公共权力的制衡功能，不利于发挥国家审计的固有功能。参与式模式引入的必要性对预算执行审计“责任追究”问题的历年数据分析表明，国家审计的监督作用之所以难以有效发挥。国家难以实现公共财政良好的治理制度，症结主要归结于国家审计之后其他相关配套制度安排的缺位。国家审计制度的设立是为了解决公众对财政不信任的问题。道格拉斯诺斯认为，国家模型应该是契约理论和掠夺理论的综合体，掠夺理论认为国家是某个集团或阶级对其他集团进行掠夺的机器和工具，国家通过界定产权，使得统治者的租金最大化。为了实现这一目标政府必须具备掠夺性，也就是凭借其暴力优势成为一个带有歧视性的垄断者，为每个阶层设计产权。在政府提供交易规则的情况下，职能部门权力将会急剧膨胀导致财政越位，以证明其自身存在的合理性和必要性，即使在政府不适合参与的私人部门和市场化的领域，也会加大干预力度。然而，政府也要受到提供同样服务的竞争者和公众机会成本的约束，自身面临着生存、代理和度量的问题，要解决职能膨胀和自身受限的矛盾，必须使得政府竞争开放和信息公开。国家审计强化了公众对政府采购的经济合理性和效益性的监督，在“量入为出”的公共财政模式下，它能够及时地抑制政府职能膨胀。在审计问责过程中扩大参与，有助于加强公众对政府财政信任。公众在法理上拥有监督政府合法合理地运用公共财政资金的权利，但当公共财政资金的运用出现问题时，利益被侵害却没有救济的渠道和制度。信任缺乏或者更严重的不信任会对政府和组织的运作效率产生消极的影响，它们提高了合作的交易成本。虽然信任对减少这些交易成本能够发挥作用，但它并不总是解决问题的最佳方法。尽管信任的缺乏和实际的不信任提高了交易成本，但是它们会刺激制度的创新，从而实现新制度下的交易利益。政府基于它的权力优势和与公众之间对于公共利益信息分布的严重不对称，在行使公共职能的过程中很少有作为公共资金提供者的民众参与其中，久而久之民众对政府的态度也发生了变化，对政府发布的信息普遍存在不信任和质疑，使得在大多数情况下政府的财政行为没有得到充分的理解和支持。引入加强双方的互动的参与制度，理性的双方通过反复博弈将会采取新的合作态度，既能让民众获得充分的政府财政信息，也会让政府摆脱处于被质疑状态的困境。立法推进：参与式模式的路径立法型审计模式就是最高审计机关隶属于立法机关，审计机关直接对立法机关负责，其职责就是监督国家财产的收支。立法机关需要设置一套约束和制衡行政权力的审计制度规则。按照洛克的分析，立法权是最高的权力，立法机关是问责政府的最理想机构，在一切场合政府行为都需要直接或间接地接受立法机构制衡。“国家在进行公共权力资源的分配时，授权立法机关代表民众对政府行政绩效评估。立法机关作为问责政府的主体，决定官员任免是当然的权力，依靠立法机构问责政府的审计体制是一条有效的路径。”对国家预算进行监督的权力是立法机构制衡其他权力的重要工具，立法机关通过监督预算的制定、执行和参与预算违规的救济来对国民的利益负责。我国宪法和法律明确赋予了各级人民代表大会及其常务委员会预算监督的权力。审计作为监督预算执行制度的重要组成部分，立法机关自然拥有以国家审计监督制度为载体的国家审计权力。目前主流学术界普遍认可“公共受托经济责任观”，现代国家审计权因公众受托责任而产生，随着公众受托经济责任发展而发展。该理论将国家审计界定为，国家为了向纳税人负责，经法律、法规确认设立相关的审计制度，收集政府运作的财政信息，审查政府行政成本核算和实现公共财政效能的国家财政监督的制度。所谓审计问责，是指依据相关法律，通过审计对不作为或乱作为的责任人给予相应的法律、党纪和经济方面的处罚。法律一旦赋予国家审计机关具有向民众负责的信托责任，国家审计机关就获得了在最高权力机关领导下独立监督其他国家权力机关的权力。简言之，审计机关的权力来自人民监督政府的宪法权利，来自政府向民众负责的职责。要充分发挥审计监督的作用，审计机关就不能一直依附于行政机关，应当设置独立于行政机关以外的审计机构。建立立法模式的国家审计制度，就是将国家审计机关设置在最高权力机关全国人民代表大会之下，从工作人员的编制到财政拨款完全独立于政府行政机关，由全国人民代表大会及其常务委员会制定审计法律制度和审计范围，并在各级人大的领导下进行审计工作。对审计部门的层级设置，只设计两层，最高即是全国人大及其常务委员会领导下的总审计机构，和各省、自治区的省会城市及各直辖市设置审计部门，对于跨省的审计事项由总审计署负责，其余由地方审计机构负责。【作者为中国政法大学法学院博士研究生;本文系中国政法大学博士研究生创新实践项