诉讼保全信用担保研究.doc

诉讼保全信用担保研究兼评诉讼保全担保公司担保制度 内容提要： 诉讼保全制度是民事诉讼法确立的一项重要法律制度，司法实践表明，诉讼保全制度的运行往往取决于当事人提供的担保。传统的担保方式一般要求当事人提供实质性财产担保。近年来，信用担保机构逐渐参与诉讼保全担保领域。作为一种新型的诉讼保全担保方式，接受该种方式是否能加强诉讼保全工作，从而提高促进法院的审判执行工作。本文以镇海法院试行的诉讼保全担保公司制度后获取的相关数据为研究样本，采用实证的研究方法，通过诉讼保全信用担保与司法实践中所要求的实质性财产担保风险相比较，对诉讼保全信用担保制度进行探讨。第一、诉讼保全担保对诉讼保全制度运行的意义。在该部分笔者通过分析论证了司法实践的一种普遍现象，即诉讼保全制度的运行基本取决于当事人提供的担保。当事人提供的诉讼保全担保启动、决定了诉讼保全制度的实际运行。第二、镇海法院诉讼保全制度的实际运行考察。在该部分，笔者以镇海法院2007年11月开始试行诉讼保全担保公司担保制度前后的数据相比较，来探讨担保对诉讼保全制度运行的影响。通过数据分析，我们认为，传统意义上的诉讼保全担保方式在实际运行中变成了“富人专利品”。高门槛的诉讼保全申请条件限制了诉讼保全制度功能与作用的发挥。而镇海法院试行的诉讼保全担保公司担保制度较好的解决了上述问题并在实际运行中取得了良好的办案效果与社会效果。第三、主要介绍了镇海法院诉讼保全担保公司担保制度的主要内容及操作流程。第四、对诉讼保全信用担保制度进行了法律特征的分析及与传统意义担保方式的担保风险进行了比较，从理论和实践上论证了信用担保制度的合法性、可行性，并具体提出了控制信用担保风险的规范意见。第五、论证了试行诉讼保全信用担保制度的法律及社会意义。着重指出了镇海法院试行的制度对解决实践中存在的三大反差，对弱势群体案件当事人权利的保障，对司法公正与司法权威都有非常显著的作用和积极意义。正文：诉讼保全担保主要是存在民事诉讼程序中的一种诉讼行为担保，即指一方申请保全或解除保全而向人民法院提供的担保。司法实践中，无论是诉讼保全措施的采取或解除，一般都要求当事人提供担保，并且是实质性财产担保。近年来，信用担保机构逐渐参与诉讼保全担保领域。作为一种新型的诉讼保全担保方式，接受该种方式是否能加强诉讼保全工作，从而提高促进法院的审判执行工作。本文以镇海法院试行的诉讼保全担保公司制度后获取的相关数据为研究样本，采用实证的研究方法，通过诉讼保全信用担保与司法实践中所要求的实质性财产担保风险因素相比较，对诉讼保全信用担保制度进行探讨。一、诉讼保全担保对诉讼保全制度运行的意义。依据我国民事诉讼法的规定，诉讼保全是指人民法院应当事人的申请或依职权，对被申请人的财产或有争议的标的物进行查封、冻结、扣押的行为，使其处于人民法院有效监控下的司法行为。诉讼保全分为诉前保全与诉讼保全。财产保全的目的在于防止被申请人在判决生效前转移资产、抽逃资金，确保生效法律文书确定的义务能够被履行。一般认为，设立诉讼保全制度的意义，在于采取保全措施后，被申请人不能随意处置被保全财产。如果义务人不履行生效法律文书确定的义务，法院可以强制执行被保全的财产以满足权利人的主张。这对于预防和解决司法实践中长期存在的“执行难”问题，确保当事人合法权益的实现及人民法院司法权威的维护都有及其重要的作用。由于在案件事实真伪不明的前提下对被申请人的财产采取保全措施，这极有可能对被申请人的经营活动产生影响，并带来一定的损失。为避免当事人滥用诉讼权利，保护被申请人合法权益，法律规定了申请人申请错误的，应当赔偿被申请人的损失。因此，民事诉讼法规定，当事人申请诉前保全的，应当提供担保，否则驳回当事人申请；对于诉讼保全申请，法院可以责令当事人提供担保，未能提供的，除了法院依职权保全外，同样予以驳回。但即使是法院依职权采取保全的，如果有错误发生，依据国家赔偿法的规定，人民法院应当承担赔偿责任。所以在司法实践中，绝大多数法院在采取诉讼保全措施时，都要求当事人提供相应或等值的担保，否则保全申请不予接受。所以，诉讼保全制度的实际运行，基本上取决于当事人所提供的担保并且该担保应当被人民法院所认可。可以说，当事人提供的诉讼保全担保启动、决定了诉讼保全制度的实际运行。二、镇海法院诉讼保全制度的实际运行考察我们主要是以镇海法院2007年11月开始试行的诉讼保全担保公司担保制度前后的数据相比较，来探讨担保对诉讼保全制度实际运行的影响。下图是镇海法院两年半来诉讼保全制度运行的实际情况：2006年2007年2008年1-5月备注收案数1884件1919件1039件保全案件数177件202件230件民事案件保全数及比例9件 0.04%9件 0.046%117件11.26%2008年上半年另有先予执行担保69件商事案件保全数及比例168件8.9%193件10.05%113件10.87%2008年上半年担保公司担保为65件申请金额63245608元65826096元43520470元当事人担保费用支出为127608元（以上数据以立案庭登记的数据为准，不包括业务庭受理的诉讼保全申请）从图表分析，我们可以得出以下结论：第一、在传统担保方式要求当事人提供实质性担保的做法下，诉讼保全制度在与民生相关的民事案件中作用几乎无从发挥。2006年、2007年分别只为9件，只占当年同期收案率的 0.04%、0.046%。 而2008年新收案件中，和民生息息相关的如道路交通事故损害赔偿、劳动工资等民事案件保全率大幅提升，上半年就有117件，占同期收案比例的11.26%。弱势群体案件保全率上升的关键原因在于镇海法院试运行的诉讼保全担保公司担保制度设计了为弱势群体案件免费提供担保制度并作为入围该院担保公司的准入条件。而镇海法院在试行诉讼保全担保公司担保制度之前，内部要求是申请人必须交纳不低于申请额20%的保证金，这完全限制甚至剥夺了弱势群体案件当事人申请保全的权利。第二、在弱势群体案件117件保全案件中，镇海法院引导当事人并由担保公司免费提供担保，同时受理先予执行申请案件69件，占执行案件的17.03%，有效执结率达95.7%，平均结案期仅为12.67天。有效地解决了当事人的燃眉之急，切实地保护了弱势群体的合法权益。第三、在商事案件中，共受理诉讼保全申请案件113件，扣除金融机构等单位申请保全无须提供担保45件以外，其余当事人申请担保公司担保的案件为65件，占同期申请保全比例的95.5%，说明镇海法院试行的诉讼保全担保公司制度获得了有需求申请人的普遍认可和接受。第四、2008年上半年，镇海法院受理的诉讼保全申请金额43520470元。如按以往交纳20%保证金的做法，当事人至少交纳保证金8704094元，以三个月办案期限计算，在不考虑国家金融紧缩政策导致当事人获取资金难及保证金三个月由当事人流动所带来的收益外，保证金8704094三个月所需支付的成本利息是168424元，需比同期申请人向担保公司支付的担保费127608元多40816元。这也是镇海法院试行的诉讼保全担保公司担保制度获得有需求当事人青睐的原因。能用更低的成本获得更方便的制度服务，作为经济人来说，选择当然是明确的。第五、诉讼保全制度担保公司担保制度实施后，案件保全率大幅提升。2008年1-5月的案件保全率为22.13%，分别比2006年的保全率9.3%、2007年的保全率10.52%高12.13%、11.61%。该制度对加强财产保全工作的作用非常明显。三、诉讼保全担保公司担保制度的主要内容及操作流程第一、担保公司的选定。我们从辖区范围内注册的担保公司选定两家担保公司入围担保机构名册以供当事人选择。选定的标准除了考察担保公司的资信和就近方便人民群众办事外，还要求担保公司提供，1、担保公司同意为司法救助或法律援助案件免费担保的承诺书；2、担保公司及其股东出具承诺书，同意因保全错误而需承担责任并经法院裁判确认时自动履行赔偿义务。第二、担保公司责任及收费。按镇海法院的规定，担保公司的担保责任方式为连带责任担保，分免费担保及收费担保 ；1、免费担保。镇海法院决定给予司法救助的案件当事人或其他情形确实需要担保公司免费提供担保并经院领导批准的，担保公司应当依本院通知（仅为电话通知，不书面通知）为申请人提供无偿担保，不得收取任何费用；2、收费担保。申请人申请担保公司有偿担保的，按镇海法院提供担保公司的名单由申请人自行和担保公司协商担保责任范围及担保收费等。入围的担保公司应统一收费标准报批并不得擅自提高或降低收费标准。担保收费费率镇海法院参照担保公司为企业提供银行贷款担保的收费标准及镇海法院民商案件的平均办案期限确定，低于担保公司的银行贷款担保收费费费率。标的在400万以下的，担保公司按镇海法院核准的收费标准收取，最高不超过9600元。400万元以上的大标的案件，担保收费由担保公司与申请人自行协商，法院不予干涉。第三、充分尊重当事人的选择权。法院仅仅提供一种制度上的服务，但选择、决定是否由担保公司担保的权利在当事人。第四、担保公司对所承担的风险（包括免费担保）已被充分告知，法院不承担任何义务。四、诉讼保全信用担保法律特征分析诉讼保全担保公司担保实质是一种信用担保，与民事法律关系的信用保证相比，诉讼保全信用担保既是对被申请人利益的担保，也确保诉讼程序的顺利进行。第一、诉讼保全信用担保具有单方性和强制性。债权保证是一种民事行为，贯彻当事人意思自治原则，需双方的合意。但诉讼保全信用担保是信用机构单方向法院提交担保函，担保所指向的对象是人民法院，担保数额、担保期限、担保范围基本由人民法院决定，申请人与被申请人很少有选择的余地。不仅当事人之间无须签定担保合同，担保人和法院也不存在任何担保协议。第二、在适用法律上，诉讼保全信用担保不适用担保法等民事担保实体法律，人民法院主要是依据民事诉讼法的规定对诉讼保全信用担保进行审查。在担保关系的成立上，诉讼保全信用担保依担保机构向人民法院提交担保书即可成立，无须担保受益人的承诺；在担保关系的生效上，以人民法院的认可与接受为生效条件。第三、在担保人的抗辩权上，因诉讼保全信用担保适用的是民事诉讼法，所以担保人不享有担保法规定的各种抗辩权，如保证期间抗辩权、保证时效抗辩等。第四、在担保期限上，诉讼保全信用担保具有依附性和不确定。一般的民事保证合同，因债务履行期限明确，所以担保期限固定。但诉讼保全信用担保期限受人民法院案件审理期限的影响和制约。只要案件没有审理完毕，担保人的担保责任就不能解除。并且，二审终审制因审判监督程序存在而导致担保责任的解除变得难以预测。所以，诉讼保全信用担保的期限依附于审判程序并受制于审判期限。五、诉讼保全信用担保的风险分析及规范管理。（一）风险分析诉讼保全信用担保制度在实践中本身是被各级法院接受的。人民法院在受理的诉讼保全申请中，以银行等金融机构作为申请人的，一般不要求金融机构另行提供担保，而由金融机构以其自身的信用及资产作担保。但各个法院在是否接纳及如何接纳第三方担保公司参与诉讼保全领域的问题上不统一，关键在于担心担保公司信用担保责任是否会落空，从而给法院带来国家赔偿的风险。我们认为：第一、传统的担保方式并不能确保被申请人的利益得到完全的保障。在传统的担保方式中，人民法院一般要求申请人交纳保证金或将担保财产置于司法监控之下。我们习惯的思维认为一旦申请不当须赔偿被申请人损失时，处于法院监管下的财产可以保证被申请人的损失得到补偿。但就如上文所说，我国目前的诉讼保全担保适用的法律是民事诉讼法及其相关解释，而现行的法律及司法解释中并没有确立被申请人对诉讼保全担保财产的优先受偿权。被申请人如果因申请人的不当申请导致损失，对于申请人提供的担保财产主张优先受偿权的没有法律依据。申请人所提供的担保财产完全有可能因申请人拖欠工资甚至破产等被其他案件予以执行。第二、从审判实践看，被申请人提起的不当保全损害赔偿诉讼程序和其它案件的审理程序一样，对于申请人提供的担保财产，被申请人依然要提出保全申请。法院不可能因监管了担保财产而变成申请人履行赔偿责任的担保人，亦无继续监管担保财产的法律依据及责任。而被申请人申请保全原担保财产，并不当然获得优先受权。法院在对申请人与被申请人的赔偿诉讼作出裁判后，申请人或担保人拒不履行的，被申请人只能提请法院强制执行。如果被申请人或担保人的资产不足以清偿其它申请执行人的债务，依据现有的执行法律规定，所提供的担保财产应当供各债权人分配。第三、诉讼保全担保期限的依附性和不确定性决定了实质性财产担保的风险。我国民事诉讼法规定的再审制度导致了二审终审形同虚设。在审判实践中，申请人所提交保证金或担保物一般在申请人胜诉后即予以退回。如果再审程序改变了原审判结果，申请人须赔偿被申请人的损失时，则原处法院监管之下的担保财产已不复存在，被申请人也只能就损失要求申请人或提供担保物的第三人在物的价值范围内予以赔偿。这种责任方式的承担实际已转变为信用责任承担了。在不当保全赔偿诉讼中，申请人始终是第一义务人，如果保证金或者担保物属第三人提供的，对被申请人来说，承担责任的主体有两个，损失的赔偿显然更有保障。但保证金或担保物由申请人自行提供的，承担责任的主体只能是申请人，其风险显然远高于有信用担保机构作为共同赔偿义务人的风险。所以，如果在申请人提供实质性财产担保的情况下，诉讼保全不当导致被申请人损失无法补偿的风险依然是存在的，那么，人民法院以信用担保机构提供的担保有风险继而拒绝接受信用担保方式在理论上是无法成立的。诉讼保全的司法实践表明，诉讼保全不当引发的赔偿诉讼和受理的诉讼保全申请的数量是不成比例的。镇海法院自建院至今尚未发生一起诉讼保全赔偿诉讼。人民法院以微乎其微的风险理由，拒绝信用担保机构进入诉讼保全领域并为保全申请人设置高门槛，无异于因噎废食，让法律确立的当事人权利保障最有力的武器-诉讼保全制度不能充分发挥功能与作用，这与我们法院的司法职能、司法宗旨背道而驰。所以面对担保机构信用担保的风险，作为履行诉讼保全职能的人民法院来说，应当通过规范管理来达到信用担保风险的最小化，为诉讼保全制度作用和功能的发挥创造条件。（二）规范管理信用担保介入司法诉讼保全领域，对于法院来说是个新问题。镇海法院在制定诉讼保全担保公司担保制度时，主要考虑以下几方面：第一，择优选择原则。担保行业是个新兴行业，仅镇海2008年就新开担保公司7家。所以担保公司之间存在资本实力、风险控制、经营业绩和商业信誉的差别。因此，并不是每家担保公司都可以参与诉讼保全担保。确立准入资格时，我们确立了以下的标准：1、依法在镇海辖区的登记注册并且经营范围包含诉讼保全担保；2、注册资本在三千万以上；3、已经建立了完善的组织结构和法人治理结构；4、建立了严格的担保评估制度，配备或聘请了经济、法律等专业人员；5、按规定足额提取了未到期责任准备金和风险准备金；7自有银行存款每季度不少于注册资本的60%；8、担保公司自身已被金融机构授信，具有金融机构认可的担保资格；9、担保公司股东出具承诺对担保责任承担连带责任；10、同意为司法救助等弱势群体案件提供免费担保。第二，适度与谨慎原则。和实物担保相比较而言，信用担保法院审查不易风险相对较大。我们在个案具体操作中遵循了以下几点：1、担保机构单笔担保责任不得超过注册资金的10%；2、担保责任余额不得超过注册资金的1倍；3、担保机构及其股东承担的是连带责任担保；4、人民法院可以视个案案情要求担保机构交纳一定比例的保证金；5、为平衡保护双方当事人的权利，我们允许被申请人就担保公司的担保资格有申请听证和异议的权利，担保公司应当就担保资格资信向对方当事人予以充分说明；6、为应对因级别管辖带来的大标的案件的风险，我们在接受担保机构提供担保的同时，可以责令申请人另行提供担保。六镇海法院试行诉讼保全担保公司制度的意义按照传统的观点，诉讼保全制度的作用在于保护当事人的合法权益及维护人民法院的司法权威。而诉讼保全措施的采取一般取决于当事人提供的担保条件。我们认为，试行的诉讼保全担保公司担保制度饯行了司法为民的宗旨、有力维护了当事人特别是弱势群体案件当事人的合法权益并在符合国家产业政策导向的前提下促进了法院的审判执行工作，确保了司法公正与权威。第一、解决了司法实践中存在的三大反差，满足了当事人的迫切需求。1、当事人诉讼保全高需求与提供担保低能力之间的巨大反差。基层法院工作中，常常会遇到当事人特别是追索劳动报酬、医疗费等弱势群体案件的当事人有申请保全的请求，但却往往无力提供法院认可的担保，尤其在大量的交通事故损害赔偿案件中体现更为明显。受扣车时限的限制，不少交通事故受害人在事故责任认定尚未完成的情况下申请法院查封肇事车，但当事人提出的诉前保全申请因无力提供担保而被法院拒绝。2、诉讼保全制度的作用与诉讼保全制度具体实施之间存在巨大的反差。“案结事了”是法院审判工作追求的目标，而诉讼保全制度恰能促进这一目标的实现，从立法、相关司法解释规定以及上级法院的考核目标看，也是鼓励当事人在诉讼中采取保全措施的。但从审判实践看，试行该制度前镇海法院保全案件比例只占民商事案件总数的一成左右。法院对诉讼保全制度认识不够，未能在审判中创造条件充分发挥该制度的功能和作用是造成保全率低的根本原因。3、弱势群体案件审判、执行的高难度与诉讼保全低比例的巨大反差。而诉讼保全担保公司担保制度的建立，为解决上述问题提供了制度条件，案件保全率得以大幅提升，促进了法院审判执行工作的提高。第二、诉讼保全担保公司免费担保制度和现行的司法救助、司法救助金制度构成了较完整的弱势群体当事人权利保障体系。通过诉讼费的减、免、缓，确保当事人打得起官司，通过免费担保制度，确保弱势群体当事人的权利保障获得法律规则内最有力的救济；通过执行无果的司法救助金制度，确保了弱势群体当事人最急的需求。诉讼保全担保公司免费担保制度的创立，完全改变了诉讼保全制度的运行格局，为弱势群体当事人权利保障提供了法律规则内最有力的救济利器，解决了弱势群体案件审判、执行高难度与诉讼保全比例低巨大反差的现实问题实践表明，弱势群体案件往往审判执行的焦点、难点，并且在实务中表现为需要迫切解决。镇海法院在试行该制度后，运用该制度创造性引导当事人在申请保全的一并提出先予执行申请，并由担保公司免费提供担保，先后妥善解决了多起外来务工人员群体性纠纷，维护了当事人的合法权益，确保了社会稳定。正是由于该制度具有良好的办案效果和社会效果，镇海区政府决定建立诉讼保全专项补助金制度，以每年不低于10万元的专项补助用于对担保公司免费担保的补偿，以支持鼓励该制度的运行。第二，减轻了有需求当事人的负担，提高了案件的保全率，确保了诉讼程序的顺利，对预防和解决“执行难”有实际意义。在传统意义上的担保方式下，要求申请人提供实质性的财产担保不仅给申请人带来较沉重的经济负担，并且，处于司法监控之下的财产不能流动，造成了资源的浪费。诉讼保全申请的高门槛还直接影响了诉讼保全制度功能和作用的发挥。而通过创新的信用担保制度，规范管理，严格收费，让基层法院的绝大多数的案件当事人都可以利用诉讼保全制度来保障自身的合法权益，直接提高了案件的保全率。实践表明，在诉讼阶段进行了有效保全的案件，在执行阶段遇到的障碍相对较小，生效判决所确认的权利义务能够及时实现，为预防和解决“执行难”奠定了良好的基础。第三，体现了司法公正原则，确保了司法权威。一方面，基于法律规定因保全错误须承担相应责任的规定，法院应尽量避免依职权采取保全措施而可能成为赔偿义务机关，特别是弱势群体的案件。我们应该认识到，弱势群体仅仅是个政治概念，法院所有工作的原则是公正，我们不能因弱势群体的案件而违反公正原则。法院决定依职权担保或降低、免除担保的条件，明显地偏袒弱势群体当事人，无疑是对公正原则的违反；另一方面，当事人诉求法院的目的就在于维护自己的合法权益。而诉讼保全制度不仅对于法院的各项工作有很大帮助，更重要的是对当事人合法权益的及时、有效保护。因此，法院作为执行该制度的机构应当为诉讼保全制度的适用创造条件，而我院试行的担保公司担保制度较好的解决这一问题。该制度的更重要作用在于，为弱势群体案件当事人尽可能提供了法律制度内的救济。一方面，为了追求弱势群体案件的社会效果，法院有时不得不对这些案件采取行政职能救济的方式予以救