城市社区公共事务管理与社区非营利组织发展.doc

城市社区公共事务管理与社区非营利组织发展汤云刚作者简介：汤云刚，男，（1980年5月），北京师范大学珠海分校不动产学院，助教，研究方向：物业管理，城市社会学 （ 北京师范大学珠海分校不动产学院 广东 珠海 519085）摘 要 社区非营利组织作为社区中一种新型群众组织形式，在社会良性运行和协调发展中扮演着越来越重要的角色，是居民自治和民主共管的主要载体，致力于表达居民的意愿和对社区居民开展服务，与社区公民、政府组织同在社区公共事务管理中承担责任，是社区公共事务管理的主体。它们以特有的优势在社区公共事务管理中发挥着特殊的作用，对社区教育、社区文化娱乐、社区医疗卫生、社区社会保障、社区服务等社会公共事务的管理都将起到难以替代的作用，所以，必须高度关注它们的作用，并积极给予扶持。 关键词 社区 社区公共事务 社区非营利组织 中图分类号：C913.2一、社区公共事务与社区非营利组织的内涵1、公共事务与社区公共事务在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。我国公共管理学家王乐夫认为“公共事务主要包含三种：国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，国家公共事务是侧重于与国体、政体相关的，关于整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。而社会公共事务是在与政治、经济管理职能并列的一个社会管理的领域中涉及人们日常生活密切联系的公共事务。它主要包括教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等”王乐夫 “论公共管理的社会性内涵及其他” 政治学研究J 2001年 第3期李之洋认为“所谓公共事务，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动以及这些活动的实际成果。”李之洋 “公共管理研究中的几对基本概念” 行政论坛J 2002年 第5期可以看出，公共事务是社会成员为保证社会生活的正常有序开展和共同诉求而处理和实现的社会事务。其内容十分广泛，几乎涉及和包括社会生活的所有方面。社区公共事务，王大海认为“包括社区公共物品的生产与供给和社区公共服务的设立与开展。在宏观上，凡是在国家治理范围之内，按照属地原则分担到社区，以社区为单位去组织、协调、运作的公共事务，就属于社区公共事务；在微观上，社区经济、社区教育、社区卫生、社区体育、社区文化五大方面的资源以及社会福利、社会救济是传统的社区公共事务。在当今的市场经济体制下，新独立出来的社区治安、社区服务等也属于社区公共事务。”汪大海 徐 颖 “外国人是如何管理社区公共事务的”社区J 2005年 第3期因此，社区公共事务是以社区公众为直接服务对象，实现社区公众的现实利益诉求，具有明显的服务性特征的公共事务，属于社会公共事务的范畴，包括社区教育、社区文化娱乐、社区医疗卫生、社区社会保障、社区服务、社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等。2、非营利组织与社区非营利组织非营利组织的英文单词是“Non-ProfitOrganization”，简称NPO，又称为“社区非营利组织”、“第三部门”，是基于市场经济、政府与企业部门严格分工、独立的企业等背景下出现的概念，非营利组织的出现、发展源于政府和市场的缺陷，它的存在和特征与市场经济的进程和营利部门（企业）的发展密切相关。对非营利组织的定义有众多观点。在这里，我们认为非营利组织是指不以营利为目的，志愿从事公益性或互益性社会活动，与政府及其部门或机构无附属关系的社会组织，包括社会团体和民办非企业单位。其主要特点是组织性、非营利性、自治性、志愿性。作为社会结构的一种新的资源配置，完全可以成为政府和市场的伙伴。在发达国家，非营利组织蓬勃发展所表现出来的一个趋势就是：政府和非营利组织合作共同治理社会。在我国，非营利组织与企业、事业单位一起，已逐渐不可或缺的社会力量，起着其他社会组织所不可替代的重要作用。社区非营利组织是非营利组织的一种特殊形式，是指以社区成员为主体、以社区地域为活动场所，以联系和动员社区成员参与社会活动、支持社区发展为主要目标，遵守国家法律法规，尊重社会公德，以满足社区居民的不同需求为目的，由社区居民自主成立或参加，以便更好地进行自我管理、自我教育和自我娱乐而自发形成的介于社区主体组织和居民个体之间群众团体。社区非营利组织除了具有非营利组织的共性特点之外，还有一些属于自己的特点，主要有：（1）活动范围的社区性，即组织的成员是居住在本社区的居民，组织的活动范围限于社区。（2）产生的本土性，即社区非营利组织土生土长，根植于本社区，致力于社区的社区发展和社区建设。二、社区公共事务管理中发展社区非营利组织的必要性随着社区建设和社区发展的进行，政府必须将大量具体的社区公共事务交由社区非营利组织承担，充分发挥它们在社区建设和社区发展中的作用。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了23号文件，文件要求建立新型的社区组织体系和管理体系，建立新型的社区服务体制和运行机制。2001年6月，北京市召开第三次城市管理工作会议。会议要求进一步加大政府职能转变的力度，实现政事分开和政社分开，提出要“积极培育、规范管理各类社会中介组织，特别是非营利性组织，使其逐步承接从政府部门剥离出来的部分社会职能，承办社区内的各类服务项目，满足社区成员的多层次服务需求”。/read.asp?type01=4&type02=2&type03=2&articleid=760 社区非营利组织突出了居民在社区建设和社区发展中的主体地位，有利于实现“自我教育，自我管理，自我服务”的目标，形成“小政府，大社会”的格局。在任何国家，社会事务既离不开政府的有效管理，也离不开各类社会组织的自主管理。只有这两种不同方式的管理都发挥了积极的作用，社会才能健康地发展。对于社区公共事务而言亦是如此。随着社会经济发展水平的不断提高和工业化进程的加快，越来越多的“单位人”转变为“社会人”，城市社区在经济社会发展中的地位越来越重要，作用越来越突出，承担的任务日益繁重。城市社区发展的根本目标就是解决社区事务，提高社会公益，促进社会进步。当前，随着城市化进程的加快和城市建设的扩张，城市的规模越来越大，城市社区公共事务管理活动也日益复杂和繁重。城市社区公共事务不仅与公众的日常生活密切相关，而且“公共服务管理质量获得公众的认同和肯定成为衡量城市社区管理水平的重要指标。”潘 敏 “论公众参与城市社区公共服务管理” 党政干部论坛J 2005年 第9期直接影响着城市社区建设与社区发展。目前，社区公共事务管理中存在不少问题，如党支部、社区居民委员会、社区物业协调委员会的协调问题；社区服务中心的经营动作如何兼顾社会效益和经济效益，如何解决资源的支撑问题，社区服务的规范化管理问题等。在我国，政府长期以来一直扮演着“全能政府”的角色，最主要的特点是具有强制力。国家政府部门高度集权，掌握和控制所有社会领域，统包统揽一切社会活动：承担着配置社会资源的职责，实行严格的行政控制，教育科研、医疗卫生、社会服务和文化娱乐等公共事务统一由政府部门提供，政府的附属机构(事业单位)充当供给者。改革开放以及“多头管理”使得政府及其治理机构经常处于一种“有组织的无政府状态”邓正来. 市民社会与国家知识治理制度的重构民间传播机制的生长与作用J 开放时代 2000年 第3期。如果社区非营利组织能够和社区公民、政府组织处于同样的地位，共同承担起管理社区公共事务的任务，它们就能够广泛参与社区管理。进一步促进社区公共事务进行公开、公议和公决。社区非营利组织作为居民自治和民主共管的主要载体，致力于表达居民的意愿和对社区居民开展服务，对于推动政府职能转变、服务社区居民、帮助弱势群体等都将起到难以替代的作用，以它特有的优势在社区公共事务管理中发挥着特殊的作用。三、促进社区非营利组织的发育对于社区公共事务管理的重要意义 1、社区非营利组织的发展有助于提高社区公共事务管理的水平要提高社区公共事务管理的水平，就需要进一步转变政府职能，正确理顺政府、市场和社会的关系。随着市场经济体制的建立，政府在经济领域的微观管理和直接管理逐渐削弱，政府的角色和职能开始由“全能政府”向“有限政府”转变，社区服务性事务不再由政府包办代替，由非营利组织组织承担各种行业性、社会性和公益性事务，提供多种社会服务，可以为“大社会”奠定一个广泛社会组织的网络基础，从而也有助于形成“小政府、大社会”的管理格局。2、可以扩充社区公共事务管理所需资金的来源众所周知，对社区公共事务进行管理需要大量的资金支持，目前，从社区公共事务管理的资金来源来看，主要有三个方面：一是；政府财政拨款，拨款的多少取决于政府的财力和所实行的社会政策。二是社会赞助，主要是一些企业的赠款和社区非营利捐款，捐款的数量取决于企业的领导层对社区建设的认识程度。三是非政府、非营利组织收取的有偿服务费，动员他们响应“回报社会”的号召，有助于打破过多依赖政府资助的局面，拓展社区发展的支持源。于燕燕 “非营利组织与社区发展” 城市研究J 2000年 第1期 3、可以拓展社区服务，促进社区整合，维持社会稳定社区服务功能是社区非营利组织的基本功能之一。市场组织作为营利组织它关心的是成本效益、产值利润，不可能长期为社会提供低偿或无偿的福利服务。而非营利组织按照其基本宗旨的要求，始终把满足居民的基本需求放在首位，为社区成员参与社区公共事务提供了一条畅通渠道，通过各种对社区公共事务的参与形式为不同的社区成员提供各种社会服务，规范着社区居民的行为，增进居社区非营利的互动和互助，培育着市民的参与、环保、互助、公德等现代意识。同时，通过社区成员共同参与公共事务问题，有利于减缓日益复杂公共事务问题所导致的政府与公众之间的紧张关系。此外，社区非营利组织通过沟通政府、市场、社会以及社区成员的联系，使社区非营利组织在市场机制的作用下形成新的整合，从而发挥其桥梁和纽带作用，为促进社区整合、维持社会稳定，起到了十分重要的作用。4、有助于提高居民参与社区公共事务的意识社区建设、社区发展离不开社区成员的参与，那么，对于社区的公共事务的管理更是需要社区成员的积极参与，因为社区公共事务的管理是一个系统工程，这就要求充分调动社区内一切力量，广泛参与。社区非营利组织参与，必将大大提高社会广泛参与的程度。因为，社区非营利组织通过运用各种组织形式为社区成员提供参与社区公共事务的机会，从而有助于促进社区成员之间的互动并营造和谐的社区氛围，同时，在社区成员参与社区公共事务的过程中，又可以不断地融入社会追求民主、志愿、奉献、自我完善与实现的观念,形成社区居民的自我认同与广泛参与意识。张 明 “论第三部门在社区建设中的功能” 江海学刊J 2001年 第6期 这样，不但能真正调动社区成员参与的积极性，还可以有效拓展社区成员参与的广度和深度以及提高社区成员的自我管理能力。四、我国社区非营利组织发展在城市社区公共事务管理中存在的问题1、社区非营利组织的登记注册问题社区非营利组织作为社区公共事务管理的主体之一，要更好地参与到社区公共事务的管理当中，首先必须在身份和地位上得到社会的认同。但是，由于社会的经济和政治体制因素的影响，我国社区非营利组织管理的法制化程度还相当低，跟发达国家严密的社区非营利组织法律体系相比，差距还相当远，使其缺乏法律地位和相应的法律保护。迄今为止，民办非社团类的各类非营利组织无一进行非营利单位的法人登记，在没有法人地位的情况下，为了取得承认，就按照行业归口寻找各有关政府部门登记，一些非营利组织因各种原因，无法在民政系统注册，只好转为工商注册，这就形成国家对非营利组织实行业务主管部门加登记主管部门的双重管理体制，带有浓厚的计划经济色彩。2、社区非营利组织在社区公共事务管理中的定位问题当前，社区非营利组织在城市社区公共事务管理中存在诸多问题，这些问题在很大程度上都与都与社区非营利组织自身定位不明确有关。目前，许多社区非营利组织是紧紧挂靠在政府有关部门，有明显的官办色彩，实际上成了政府的办事机构。对社区公共事务的管理是一种自觉的控制过程，那么在这一管理过程中，社区非营利组织应当持续行使管理职能，需要寻找属于自己的服务空间，寻找服务人群，而不是简单地提口号和谈设想。显然，在行使对社区公共事务的管理职能上，社区非营利组织从诞生的那一刻起，就面临与街道办事处、居委会和基层政府以及其他社会组织的各方的博弈关系，那么，在这一博弈关系当中，社区非营利组织的角色定位如何、背负什么样的使命，将直接影响着其对于社区公共事务管理的效率和自身的存在与运营。3、社区非营利组织的内部管理问题社区非营利组织的发展除了受到社会经济发展水平、制度环境与社会文化方面的限制之外，一个关键的因素在于其自身内部管理的有效性问题。从对社区公共事务的管理方面来讲，由于需要有适应现代社区生活要求的、专业化、社会化的非营利组织，但目前绝大多数的社区非营利组织由于内部财务管理、人力资源管理、活动管理等自身管理水平不足而导致的问题使其很难达到上述要求，并且无论在规模上还是在结构上，都远不能满足需要，与其本身的制度不全、管理不科学存在一种强相关关系。五、培育社区非营利组织发展的政策和建议1、健全法律体系，保证社区非营利组织的独立自主性充分发挥社区非营利组织在社区公共事务管理中的作用，一方面从法律上撤消严格而繁琐的审批手续，实行便捷的申请登记制度，以确定其相应的合法地位，使其更好地行使管理职能，积极参与社区公共事务的管理。另一方面，在相关的立法当中，要尽快订立社区非营利组织运行的法规，对社区非营利组织的性质、地位、职能、行为准则以及活动范围作出规定，充分发挥其自我服务，自我管理和自我教育的职能。2、加强社区非营利组织自身建设由于社区非营利组织是公民自愿参与形成的公益性组织，其行动的内驱力主要来自于道德信念的自我激励，使得其活动方向和服务取向具有很大的随意性，带有很强的主观意志的色彩，成员的信念与使命有时会处于失灵的状态，再加上社区非营利组织资金缺乏、人才缺乏，其发展的内在动力往往不足，造成其专业化程度、服务水平和自律水平都比较低。因此，要改善社区非营利组织的内部管理，强化其使命目标意识，制定战略规划，改善公共关系，以此增强其社会合法性和募集资金的能力。要坚持走专业化的道路，提升社区非营利组织的能力，同时，完善社区非营利组织的社会保障制度，解除员工的后顾之忧，为其提供必要的医疗、失业、养老等基本的社会保障。强化内部的财务管理和改善人力资源管理，建立卓越的工作团队，围绕从业人员诚信经营、知识更新、增强个人发展潜力的需要等开展培训工作。改善内部管理机制，加强人际沟通，改善内部人际关系，张银杰 “论企业、市场、政府的行为边界” 当代经济研究J 1997年 第5期Public Affairs Management of Urban Community and Community Non-profit Organizations DevelopmentTang Yun-gang （College of Real Estate, Beijing Normal University, Zhuhai, Guangdong,519085, China）Abstract: As the new form of group organization in community, non-profit organizations of community are playing more and more important role in the favorable social development and coordinating development. They are the major carrier of residents self-governance and democratic condominium which are supposed to contribute to express the wishes of the residents and engage in service for community residents. They take responsibility with community citizen and government organizations in public affairs management Also, they are the subject of community public affairs management, and play a special role in the management of community public affairs as their unique advantages, also play a irr