贫困山区农村城镇化的实践与探索.doc

贫困山区农村城镇化的实践与探索xx市地处秦巴山区腹地，系全国扶贫开发重点县市，也是国家主体功能区划的限制开发区，全市幅员面积4065平方公里，辖52个乡镇，总人口60万。近年来，市委、市政府紧紧把握城镇化快速推进的发展趋势，立足秦巴山区区域发展中心的战略定位，以加快城市建设为核心，以发展场镇新区为重点，同步推进新村建设，在推进贫困山区多元化城镇化进程方面进行积极探索和生动实践。一、xx市农村城镇化发展现状该市坚持从市、乡、村三个层面推进城镇化步伐，引导农村人口按照高山低山交通干道沿线场镇县城的方向流动，已初步形成以城区为中心，以交通干线为轴线，以建制镇为节点，以乡场镇为支撑，以村民集居点为补充的“以线串珠”式的城镇化发展格局。截止2010年，该市主城区建成面积5.6平方公里，居住人口15万人；集镇规模12.92平方公里，居住人口10.5万人；建成新农村示范村82个，易地扶贫搬迁聚居点75个，安置移民人数6719人。（一）发展动力的综合性。从xx市的实际情况来看，农村城镇化的发展动力直观地表现在以下几个方面：一是生活追求。随着农村经济特别是劳务经济的迅猛发展，农民手里有了“余钱剩米”，一部分已经具有一定经济基础和稳定非农收入的农民进入城镇生活，一部分农民就近选择到基础设施较好的场镇、交通干道沿线或低山地带建房定居。调查发现，已搬迁到x镇、x镇等场镇居住的农民70%均认为，搬迁就是为了现在或将来有一个好的生活条件。二是政策引导。近年来，政府大力实施生态保护移民、易地扶贫搬迁、农村危房改造、灾后恢复重建等项目，整合资金打造了一批特色鲜明、亮点突出、功能完善的场镇新区和村民聚居点，带动鼓励民间资金投入场镇新区和新村建设，起到了积极的示范作用。x镇x村整合项目资金2000万元完善基础设施，优越的生产生活条件吸引村民踊跃到新区建房定居，新区规模迅速扩大，一年内已新建入住108户，户均建房投入15万元，预计未来三年整个新区将达到400户以上。三是务工就业。xx市地处山区，土地资源贫乏，人多地少的矛盾非常突出。从上世纪80年代后期开始，大量农村富余劳动力通过外出务工或自主创业等途径转移就业。据统计，仅每年外出务工人数就达15万人次以上，以务工就业为目标的人口流动加速了城镇化进程。四是教育移民。随着经济条件的不断改善，一部分农民将子女送到教学条件较好的城镇学校就读，并在经济条件允许的情况下，搬迁到城镇居住以便照顾子女入学。与此同时，人口向城镇集中促使教育资源向城镇集中，很多农村校点由于招生不足被优化撤并，2003年以来，全市已撤并公民办学校264个。未搬迁的农户出于方便子女上学的目的，被动向城镇和村民集聚区集中，并通过新建、购置或租赁住房等方式逐步在城镇定居。（二）发展态势的多元化。当前，农村人口从高山、中山村社和其它生产生活条件较差的村社自行或者政策性搬迁到低山、公路沿线村社或者城镇是人口流动的最主要形式，流向的一致性和目标的差异性促进了城镇化的多元化发展态势。一是人口流向的多元化。从已经搬迁的农村人口来看，93%以上的人口是从高山、中山或者其它生产生活条件较差的村社搬迁到低山或者公路沿线等生产生活条件较好的村社，只有不到7%的人口搬迁到了城镇。在对xx镇高山和中山的村社干部调查中发现，高达70%的人在经济条件允许的情况下，其搬迁意向是到低山、公路沿线村民聚居点居住，只有30%的人愿意选择到场镇居住。而新一代农民工60%以上意向是“跳农门”，即通过进城创业并在城里安家定居，有20%的人根据发展情况再做选择，也有近20%的人表示可居住在农村，打工务农两手抓。在决心进城创业和安家的人群中，绝大多数把安居的目标锁定在县城或当地集镇，只有10%左右的人把目标定位在大中城市。二是城镇发展的多层次。人口的多元化流动促进了城镇的多元化发展。在主城区，2005年以来，市财政累计投入市政基础设施建设资金44150万元，先后实施国道210线城区段改道、后河翻板闸、滨河路改造等城市重点工程建设，旧城改造和新区建设加快推进，城市规模迅速扩张，建成区面积和居住人口都增加了1/3以上。在xx镇等城市组团，工业化的加快发展为场镇发展提供了强劲的产业支撑。随着建材、煤炭产业的发展壮大，xx镇场镇新区得到迅猛发展，规划面积达300亩，建成区达220亩；xx工商业重镇常住人口近三年来增加2000人以上。在乡镇场镇，以新区建设为亮点的城镇化建设加快推进，2005年以来，中心场镇及交通干道沿线等集聚辐射作用明显的场镇规模都扩大了1/3以上，xx等地场镇新区规模甚至超过了原场镇规模。一批交通节点和村民集聚点正在向新农村综合体方向加快发展，成为农村城镇化进程中的别样风景。（三）发展质量的低水平。xx市农村城镇化进程呈现“速度较快、水平不高”的基本特征，总体上仍处于起步阶段。一是城镇体系还不健全。在全市60万人口中，非农业户籍人口只有9.78万人，仅占总人口的16 %；城镇化率为31.8，比全国、全省平均水平分别低17.88、8.38个百分点。98%以上的乡镇人口都不足3万，大部分场镇规模小、整体功能弱，吸纳农村人口和外来人口的能力差，个别乡甚至没有场镇。二是规划体系还不完善。全市仅有50%的乡镇完成场镇规划，6%的乡镇完成了控制性详规，13%的行政村完成了村庄规划。同时，已有的规划层次低，缺乏地域特色，对乡镇经济社会发展和空间资源利用的引导、调控作用不强。三是建设水平有待提升。城镇基础设施建设投入不足，建成区绿地率低，公共服务设施不健全，绝大多数乡镇出现“有新街无新城、有新城无新貌”的现象，文化气息淡薄，特色不鲜明，缺乏应有的凝聚力、感染力和辐射力。二、制约贫困山区农村城镇化的主要因素当前，影响和制约xx市贫困山区农村城镇化发展虽有自然与社会历史的必然性，但用发展的眼光来看，思想认识、政策环境和体制矛盾等也是影响贫困山区城镇化进程的重要原因。（一）思想观念制约。创新意识欠缺，发展紧迫感不强，很多地方仍然存在用钱靠财政、建设靠政府的思想意识，在经营城镇拓宽资金渠道方面缺乏有效手段，引导农民进入城镇创业就业的措施不多、力度不大。农民观念守旧、满足现状，小富即安，有的一辈子舍不得一亩三分地，大部分农村居民生活方式根深蒂固，有的已进入城镇生活，但仍保留既有的落后生活方式、习俗。（二）财力资金制约。近几年来，xx市市经济连续保持了较快增长，但发展滞后仍是最大现实。2010年人均GDP11758元，是全国、四川省平均水平的39.5%、56.5%；人均地方财政一般预算收入只有四川省平均水平的14.4%；农民人均纯收入只有全国、四川平均水平的56.5%、65.0%。由于财力弱，政府无力安排更多的资金投入城镇建设和完善社会保障；由于农民收入低，农民进入城镇居住愿望很难付诸实施。（三）体制机制制约。现行的户籍制度对人口的合理流动仍存在较大限制，农村土地使用权的流转机制和市场尚不成熟，劳动力转移缺乏科学有效的引导，进城农民就业、养老、医疗、教育、住房等保障制度不健全，以至出现市民和进城的户籍农民两种身份结构同处一城，待遇迥异的二元化现象。以养老保险为例，农业户口转为非农户口还有诸多限制，而农业户口不能参加城镇居民社会养老保险，只能在原籍参加新型农村社会养老保险，其保险待遇无法满足农民在城镇的养老需求。（四）产业发展制约。工业基础薄弱，规模工业发展慢，不能有效带动相关一、三产业的发展，企业和市场吸纳劳村劳动力就业的能力不强，城镇化发展缺乏有力的产业支撑。有些乡镇虽然建起了房屋街道，但房屋空置，街道冷清，到场镇定居的农民60以上仍下乡种田，打工挣钱，有的甚至处于白天是村民，晚上是居民的特殊形态。（五）土地空间制约。xx市山区特征明显，可供建设用地非常稀缺，加上山脉、河流、交通干线对土地的分割，造成地块狭窄，支离破碎。部分乡镇即使将低山村社能够用于建设的农用地全部规划成场镇新区和村民聚居点，也无法满足城镇化建设的需要。同时，受耕地保护红线和土地整理投入不足的双重制约，建设用地报征非常困难。三、加快推进万源农村城镇化进程的对策建议要立足山区实际，按照产城一体的思路，科学规划工业化城镇化，坚持城区、乡镇、农村居民聚居点建设“三位一体”，多元化推动城镇化进程。（一）构建多元化的城镇体系。综合考虑人流、物流等各种因素，以经济发展为目标，以骨干道路为依托，形成中心城区、建制镇、一般乡场为骨架、以村民聚居点为补充的城镇体系等级结构。充分考虑人口流动的多元性、全面性，特别是我国实行居住证制度以后人口流动的自由性，顺应高寒偏远山乡人口大幅减少的趋势，将中心城区及干道公路途经乡镇、其他建制镇、部分乡场镇、低山村社或公路沿线村社规划为主要聚居地，统筹确定场镇和村民聚居点的规模和数量，保证规划的系统性、科学性以及农村城镇化建设进程的均衡性。（二）协调推进城镇和新村建设。一是加快中心城市建设。以创建“国家级生态市”和“省级环保模范城市”为抓手，立足良好的生态环境，围绕“一河两岸三山”，大力推进城周绿化、旧城改造、站场建设和路桥畅通工程，加快实施保障性安居工程，积极推进城区学校布局调整，大力发展文化等社会事业，不断提高人民群众幸福指数，力争到2020年中心城区常住人口达到20万人。二是加快推进乡镇场镇新区建设。合理确定各场镇功能定位，城市组团以及罗文等新兴工业乡镇要结合工业园区布局加快编制新区控详、修详规划，抓紧完善道路、水电等基础设施和市政公用设施，以工业化带动城镇化；高速公路沿线节点乡镇要结合交通物流发展，加强规划控制，在适度推进场镇新区建设的同时，为今后场镇发展留足空间；国道、省道、县道等交通干道沿线乡镇要根据当地农村居民到场镇建房的实际需求，合理确定场镇发展规模；偏远高寒乡镇要因地制宜确定场镇发展方向，不具有集聚辐射功能的场镇要防止盲目跟风，不切实际大拆大建。三是切实抓好农村村民聚居点建设。针对绝大多数农民选择在低山、公路沿线村和其它条件比较好的村社居住的意愿，坚持有利生产、方便生活、适当集中、尊重意愿的原则科学规划村民聚居点数量和规模，以场镇新区的思路、标准对临近场镇的聚居点进行规划建设，支持到低山、公路沿线村社购房或者改建，鼓励高山、中山、低山或者公路沿线村的村民到村民聚居点生活。（三）统筹做好跨区域移民定点搬迁。建立综合信息平台，反馈、交流、统筹全市农户流动信息，引导农户迁徙居住。灵活运用有关移民政策，使迁出和迁入的农户都能得到相应补助，生产条件较差地方的移民容易在生产条件较好的地方买到像样的房屋并流转到相应的耕地，生产条件较好的地方且有意愿进入城镇生活的村民在得到合理补偿后乐意出售原有房屋并将土地等流转给买房人。同时，要完善耕地占补平衡机制，鼓励同一乡镇的高山、中山或者生产生活条件较差村社搬迁农户的宅基地同低山、公路沿线村社或者生产生活条件比较好村社的除基本农田以外耕地、空闲地、荒山等置换；生产生活条件较差乡镇村民的宅基地同生产生活条件较好乡镇的除基本农田以外的耕地、空闲地、荒山等置换，解决建设用地问题。（四）协调抓好产业和劳务经济发展。就贫困山区来讲，产业发展更宜在更大范围内优化配置，具体到某一个乡镇是否发展相应的产业，要视情况而定。有产业基础、资源优势的乡镇应大力发展、培育具有生命力、竞争力的产业，生态环境好、交通便捷的乡镇主要是为居民提供公共服务，不宜强行发展某项产业，犯“搞农村城镇化必须有相应的产业支撑”的经验主义错误。当前和今后较长一段时间，绝大多数农民年收入及其增收部分都主要来源于外出务工，要继续扩大培训范围，创新服务方式，增强务工人员的专业技能，提高外出务工人员的组织化程度。（五）全面落实城镇化用地保障。抓住第二轮土地利用规划修编的机会，在保持耕地和基本农田总量不变的情况下，围绕小城镇建设和新村建设，扎实推进乡镇土地利用总体规划修编和报批工作，留好、留足建设用地。做好土地整理项目储备和申报工作，加快实施土地整理项目，积极开展农村建设用地减少和城镇建设用地增加“双挂钩”工作，争取建设用地过渡指标，重点保障场镇新区建设用地需求。同时，可由村民委员会为实施主体，通过土地调整，将集体经济组织内农户取得的建设用地指标调整到规划的新村或村民聚居点集中使用，在保持集体土地性质的前提下，加快推进新村和村民聚居点建设。（六）建立健全多元化投资融资渠道。一是建立农村城镇化建设专项基金，每年安排一定数量的专项资金，以投资、贴息或“以奖代补”等方式用于小城镇建设，特别是用于建制镇、达陕高速公路等干道沿线乡镇的规划编制、公用设施和信息网络建设等。二是树立“要政策”比“要资金”更节省、更有效的观念，充分利用国家对秦巴贫困地区、革命老区发展的政策组合优势，联合周边限制开发区特别是国家级重点扶贫开发县共同争取中央、省专门设立限制开发区或国家重点扶贫地区农村城镇化建设专项资金。三是引导农民参与城镇建设，鼓励一部分先富裕起来的农民带资进城镇，买房建房、兴办企业、务工经商，同时协调银行发放按揭建房和小额贷款，解决部分困难群众的燃眉之急。四是探索集体土地资本化途径，在城乡规划的的框架内，不改变土地集体所有制性质，通过宅基地的资本化，将土地级差收益留作村庄发展，并通过部分土地的非农化发展二三产业，推进农村经济发展。（七）建立完善农村城镇化政策体系。重点是加快推进城乡户籍制度改革，打破农村户口与城镇户口封闭分割的管理模式，实行城乡