城市土地储备运行模式的研究.doc

城市土地储备运行模式的研究“土地是人类赖以生存的立地之本，是不可再生的宝贵资源。”为了能从长远的角度促进城市的发展，有效的控制土地市场，世界上大多数国家或地区均建立了强制性的土地收购制度。它是一种国家或者政府为了公共目的，以强制收购或购买的方式取得土地的行为。 1.国外土地储备的运行模式研究城市土地储备制度作为政府调控土地市场的一种重要手段，最早起源于1986年的荷兰，随后，在瑞典、法国、德国、英国等国家也建立了类似的机构。随着时间的推移，土地储备的功能也逐渐完善，美国和欧洲许多国家已将这种储备机制称为“土地银行”，比如瑞典的斯德哥尔摩市拥有西欧最大的土地银行。国外主要通过土地银行来实现的土地储备。土地银行是代表城市政府集中进行土地征购、整理、开发、储备、供应的专门机构，是政府参与和调控土地市场的基本工具，其主要目的是为了保障城市发展所需要的土地可以及时获取，重点在储备储存起来以备未来使用。由于它在土地资源配置和土地资产增值方面具有类似商业银行在金融市场中的地位和作用，且主要管理城市建设用地，因此将其称为城市土地银行（“Land Banking”）。土地银行是政府高效控制城市土地开发利用的一种常用手段。无论是在土地国有为主的国家，如瑞典、荷兰，还是在土地私有制为主的法国和美国，都是利用土地银行来解决城市发展中遇到的问题，如住房困难问题、市政设施与交通用地问题、绿地与公园等公益性用地的保护问题、新区开发与旧城改造问题等等。上世纪60 年代的新加坡也借助于土地银行，大大加快了城市更新的步伐。在这些国家走向发达国家的成长过程中，土地银行使这些国家的大城市相继发展成为环境一流的国际城市。根据政府对私人土地所有者从土地获益的政策的不同，国外土地储备制度可分为两类。一类以瑞典和荷兰的土地储备制度为代表，为了提升公共福利，私人土地所有者对土地的利用应服从于国家的需要；另一类以法国为代表，国家重视个人的机会，私人土地所有者可以从土地中获得土地增值收益。1.1 国外土地储备的运行过程国外的城市土地征购储备的运行模式由三个主要环节组成:收购、储备和出让。收购有四种形式:“收”、“购”、“换”和“征”；储备包括两部分内容:开发(再开发)和储备。1.1.1 土地的征购集中许多国家的市政当局，先于开发商从分散的土地所有者手中购买土地，从而持有大量待开发土地。土地储备的主要来源是城市周边的农村土地和尚未被充分利用或被规划为公共设施建设的城市用地。市政府领导的专门机构在全市范围内勘察寻找未来有发展潜力的土地，通知土地所有者。并给出一个比较公平合理的价格，若土地所有者不接受这个价格，那么由房地产法院来确定该土地的价值。土地征购机构再调集资金并支付土地费用。通常土地费用包括土地现值、建筑物价值和拆迁费用等。土地所有者必须将土地出售给政府，因为市政府都拥有土地优先征购权。1.1.2 土地的储备政府将从土地所有者手中购得的土地经过储备后再在市场上出让。储备目的两个方面：第一，让储备的土地升值，如斯德哥尔摩市的土地价格与生活消费价格指数走向一致；第二，出让的土地只是土地银行中小部分已进行了前期开发土地（经过三通、五通、七通一平的“熟地”），大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农用地也需要继续投入使用。对已规划好的准备投入市场的土地，政府先进行土地平整、修路、铺人行道、供水排污设施后，再出租或出售。通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。1.1.3土地的出让根据城市建设用地的需要，政府将已经完成前期开发的熟地，经过一段时间储备后，分期分批的以出租和出售方式推向市场。经过储备后进入市场的土地，其价格取决于该土地的使用性质，而不取决于在土地上的实际投入费用。例如，工商业用地的土地出让价格总是高于政府投入的前期开发费用，而资助性的住宅用地和公益事业用地的租售价格则低于市场价格。土地的收购、开发、规划，一般由政府授权的专门机构如土地银行或政府控股具有专业的技术土地发展公司来执行。1.2国外土地储备的运行模式的借鉴各国土地储备经过长期的实践取得了一些成效。法国、荷兰、瑞典等国的土地储备，促进了城市的有序发展，提高了土地利用效率，缓解了城市人口成长的压力，创造了高品质的文明城市环境。1.2.1 国外土地储备的运行模式的特点（1）从政策目标看，土地储备制度的初衷来自都市人口急剧增加、从而导致住宅供给压力、地价急剧上涨等城市发展问题。因此，各国实行土地储备政策的目标基本定位是促进城市有计划且均衡发展、提供住宅、改善都市生活环境、抑制土地投机、平抑地价。部分国家将土地储备作为处置闲置土地和推行环保政策的重要手段。如美国麻省为处置废弃的军事基地实行了土地储备制度，德国鲁尔地区为促使工矿企业土地的再开发建立了土地基金。（2）从储备土地来源看，国外城市储备土地的主要来源是城市周边的农地和城市内部未得到利用的土地或者被规划用于公共设施建设的土地。如瑞典，公有土地在整个城市中占据重要地位，截止1964年，斯德哥尔摩郊外土地的70%都属于政府所有，该市几十年的建设都是利用公共土地；瑞典鼓励市、镇、村土地公有，在城市开发前，由政府收购土地，以保证城市规划的实施和消除土地私有制的弊端。（3）从土地取得手段和相应价格看，各国土地取得的方式，大多以协议购买为主，但为了以合理的价格获得城市开发建设用地，优先购买权则是必要的辅助手段。各国对于储备土地的土地价格补偿计算主要有三种方式：现时的土地使用价值、冻结价格和市价。通常情况下，以现行的土地使用价值和冻结价格进行土地储备的地方，对城市土地价格的影响力，比以市场价格补偿影响大。例如瑞典和加拿大某些城市，土地储备都在秘密状态下进行，以此来保证征收权和优先购买权的行使；美国则通过交换和设定租赁权的方式取得储备土地。（4）从土地处置方式看，各国在处置储备的土地之前，都进行土地的整理和改造工作，使土地具备足够的开发条件，能满足受让人的开发目的，减少土地开发时间和成本的不确定性。土地处置方式多采用出租和出售。一般来说，以采取出租方式为主的国家，其政策目标的成效较为卓越，租金的设置比较灵活，国家也可以相应获得土地价值上涨的部分收益。（5）从土地储备机构设置看，多数国家的土地储备活动，都由地方政府来执行，少数则由州政府或区域性机构主动参与，通过影响地方政府而共同执行土地储备政策。（6）从土地储备的资金运行方式看，大部分土地储备活动所需资金，是以中央政府补助、贷款以及发行债券取得，只有少数部分靠地方政府税收来源。各类财政金融手段的配合为土地储备制度的实现提供了必不可少的资金来源。（7）从土地储备制度的配套体系看，各国都颁布了相应的法规体系作为土地储备制度的配套法案。这些法规增加了制度的透明度和规范性，也确保了土地储备制度的顺利实施与土地市场的稳定。另外，土地储备制度也必须与城市规划和土地利用计划进行结合，以保持城市的有序发展和促进社会公益的最大化。1.2.2 国外土地储备的运行模式的启示分析国外土地储备制度的建立和发展，与我国土地储备制度建立的起因和目标存在较大差异。总体看来，国外是土地市场机制建立起来后，由于投机严重、地价上涨而采用的土地储备制度弥补市场缺陷；而我国是在土地市场机制还没有完全建立起来，隐性市场广泛存在、地价受到抑制的前提下，希望建立土地储备制度来完善市场的。此外，在土地所有制、公众对土地公有的态度、地方政府的组织结构、土地处置与地价管理模式、储备土地范围、配套制度建设等诸多方面的问题，都与国外有显著区别。但是，综合考察各国的土地储备制度，不少值得我们借鉴的经验。（1） 土地收购储备是一种特殊的强制能力 土地收购储备是一项特殊的具有强制性的行政权力，收购过程不须征购方同意，土地的征购与否，完全按照城市建设的发展和土地市场的需要，按照有关法律规定执行。（2） 土地收购遵循的市场补偿原则土地收购是把私有的土地转化为公众所有，根据西方国家私有财产受法律保护的原则，应该对这种私产公有化的行为进行合理的经济补偿。国外的土地征购补偿标准基本一致，一般按照土地的市场价格为依据。所谓土地市场价格，是指与土地所有者拥有的土地权力和利益一致的价格，以被收购土地原用途的市场价格作为评估标准，并非收购双方在土地市场上的协商价格。原因在于，土地的规划改变或者收购导致的土地的增值部分属于土地外部增值，与原土地所有者无关，其增值部分应该归政府所有。（3） 土地收购需要必须的法律保障从各国的土地收购的发展情况来看，为使土地储备计划顺利实施，许多国家的立法机构都指定了配套的法律制度来配合土地的征购。在土地银行实施比较早的国家，如瑞典和荷兰两国法律都规定了政府对土地拥有收购权和优先购买权，这对于土地从分散的私人手中集中到政府手中起到了保障性的作用。（4） 土地收购必须按计划进行各国政府均以城市中长期发展规划和城市土地利用规划为基础，制定详尽、科学的土地出让年度计划。在土地收购储备实施过程中，土地出让计划的制定坚持层次性、公开性和合理性原则。层次性指土地出让计划具有近期（本年度）出让规划、中长期出让规划。公开性指城市的土地利用规划要向社会公布，使社会了解未来政府出让土地详细情况，为投资者提供详尽的决策依据。合理性指城市土地出让计划既要科学，又要便宜操作。（5） 垄断一级市场与开放二级市场政府对于城市土地必须完全的市场垄断，做到“一个池子蓄水，一个笼头放水”，控制一级土地市场。同时，政府根据土地利用规划统一进行土地收购，再按土地年度出让计划将土地使用权出让给土地使用者或开发商。对于已经出让的土地，在符合有关法律的情况下，允许土地使用者将尚未到期的土地自由的进行出让、转让、租赁、抵押，促进二级土地市场的活跃。（6）土地储备需要充足的后备资金如果没有充足的土地储备资金，很多中小城市的土地储备机构，不得不将储备的土地很快出售，出售虽然可以很快回笼资金，但是失去了获取土地未来升值收益的机会，也不利于所收购土地的统一规划实施。国外土地银行收购资金的来源渠道主要有：银行提供的长期低息贷款、发行土地银行债券、发行可上市交易股的土地银行股票、民间资金等。建立有效的土地储备体系，需要巨大的资金支持，我国土地储备的建立和运行可以借鉴瑞典、荷兰的筹资方式，拓展土地储备资金的渠道，多元化地筹集资金。（7）规范收购程序和政府土地出让行为土地收购是土地权益转移的强制性过程，而不是转移双方自愿的交易行为。因此，市场经济国家都对土地收购程序制定有严格的程序，以保证土地收购过程的规范性和合法性。2. 我国城市土地储备基本运作模式 我国的土地储备制度最早起源与上海。1996年8月上海市政府为了解决来来房地产市场上土地的供应超量问题，成立了第一家土地储备机构上海市土地发展中心。1997年8月，杭州市为了解决杭州国企改革中的土地资产处置问题，也成立了“土地储备中心”。在1999年的“全国集约用地市场研讨会”上，国土资源部以内部通报形式向全国推广杭州市开展土地储备的经验；2001年国务院出台关于加强国有土地资产管理的通知，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。经过几年的发展和运作，到2005年初，全国30个省市共有土地储备机构2000多家，绝大部分市县都成立了土地储备机构。土地储备制度已成为城市政府提高城市土地利用效率、规范和控制土地市场的有效工具，成为城市经营的一个重要组成部分。本文的核心内容是比较现有的土地收购储备模式，剖析土地收购储备制度运行中存在的问题。从进一步完善土地收购储备制度目的出发，在研究国外土地储备实践的基础上，分析土地收购储备的发展背景，探讨分析以上海为代表的市场主导型、以杭州为代表的政府主导型、以武汉为代表的市场与政府结合型三种国内典型的土地收购运行模式。2.1 上海以上海为代表的市场主导型运作模式，以市场机制为基本运行机制，充分体现市场机配制土地资源的功能。2.1.1 性质上海市土地储备属于市场主导型。在政府规定范围内的土地，由土地发展中心与原用地单位的协商，达成一致协议后才进行收购储备，不具有强制性。决定储备与否的主要力量在于市场、用地企业，土地发展中心只是政府的谈判代表。土地发展中心成功储备土地的关键在于其与用地者的谈判协商能力、信誉和实力。2.1.2 目标定位上海市土地储备的目标：深化国有土地使用权制度改革，增强政府对土地供给的宏观调控，盘活存量土地、规范供地方式。2.1.3 运作特点土地储备机构根据自己的收购计划和政府的要求，向规划部门申请确定拟收购地块的规划条件，并对其进行评估，然后与原土地使用者协商，确定土地收购价格，签订收购协议、支付收购金，再按规定办理土地过户手续。储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。2.1.4 土地储备主体上海市土地发展中心只负责对地块进行非盈利性的前期开发，完成后由上海市房地局代表上海市政府对土地进行储备。市房地局和市财政局与土地发展中心应就土地前期开发签订土地前期开发合同。土地发展中心完成土地前期开发后，应当报市房地局、市财政局验收。经验收合格后，土地发展中心负责将地块交付市政府，并由市房地局、市财政局代表市政府对地块登记注册，分别对土地和资金予以储存。2.1.5 土地收购储备机构设置上海市土地发展中心属于单一结构模式，直属上海市房屋土地资源管理局、并接受政府委托从事土地收购、储备工作的机构，并按“两级政府、两级管理”的体制建立市、区两级，以市为主的土地储备网。市房地局、市财政局作为土地储备的主管部门，分别负责全市国有土地使用权收购、储备、出让工作和资金管理工作；收购国有土地使用权的补偿费和土地前期开发所需的有关费用，由市财政局多渠道筹措，并由市财政局管理、监督，开列专户，单独核算，独立结算。对储备机构的评述：该模式的“市场”性主要体现在土地储备机构在收购土地时没有强制性，需与其他用地需求者在市场中进行竞争。该模式侧重于调控市场供求功能，但由于政府不能真正实现一级土地市场的垄断供应，加之土地发展中心运作资金有限，因而实际操作中收购阻力较大、收购力度有限，收购功能难以有效发挥。另外，单一结构的运行由于缺少体制和制度的保障，会造成运行中存在许多难以克服的困难。如消化闲置土地的力度不大；资金有限难以取得规模效应；依然采用协议出让方式；土地储备规模较小等。2.1.6 土地储备机构职责土地储备中心是受政府委托从事土地收购、储备工作的职能机构，协助政府建立土地收购、储备、出让机制，根据城市土地利用总体规划、年度供地计划和市场需求，适时收购、储备土地，并将经过开发的储备土地投放市场，规范供地方式，优化投资环境，为政府宏观调控土地市场服务。2.1.7 储备范围上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法第七条明确了土地收购、收回范围：(1)可依法收回的国有土地使用权范围。用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；土地使用者擅自改变土地用途，责令限期改正，逾期拒不改正的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的；土地使用者超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的；土地使用者违反出让合同规定，依法解除出让合同的。(2)其他可以收购的国有土地使用权范围。列入市政府旧区改造计划的危房、棚户、简屋、二级旧里密集地区（建筑面积占总量70%以上，其中危房、棚户、简屋建筑面积占总量50%以上）；经上海市经济委员会、上海市环境保护局核定的“三废”企业用地和符合市产业结构调整规划的企业用地；由于调整规划致使国有土地使用权出让合同无法履行，土地使用者提出解除国有土地使用权出让合同的。2.1.8 运行机制（储备流程）土地发展中心根据自己的收购计划和市政府的要求，与被收购单位协商后，确定土地收购价格或约定土地收益分成，按照约定由发展中心支付收购金，取得土地并按现行规定办理土地过户手续。土地发展中心取得土地后，负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。土地收购程序:以储备土地立项-申请规划许可-办理用地手续-办理土地出让-领取土地权证；土地储备程序：以储备土地项-目办理拆迁许可-拆迁安置-土地前期开发-土地储备。 2.1.9 土地储备资金的来源及管理上海土地发展中心是自收自支的事业单位，资金的主要来源是财政拨款（启动资金3亿元）、银行贷款、自有资金、土地收购补偿费和前期开发费的返回、土地增值部分按一定比例的返回。其中来自银行贷款的不是信用贷款，而是抵押贷款。2.1.10法律基础2.1.11 土地供应（出让）土地储备启动初期，土地出让基本采取协议方式，主要根据开发商的资信、资质、业绩等条件选择合适的受让者。2003年7月上海市经启动土地使用权出让招标拍卖制度，扩大了招标、拍卖的范围，除法律规定的以外，居住和非居住商品房建设用地都将实行招标、拍卖。实行土地供应公示制度，对拟供应的宗地及时通过新闻媒体公布其位置、面积、用途和规划利用指标。2.1.13 用地者权力上海市城市土地储备经营中，土地使用者权利充分。上海市土地储备实施的依据是上海市国有土地使用者收购、储备、出让试行办法，但该办法仅适用于未经土地使用权出让的国有土地或土地使用权出让后应当依法收回的国有土地，对其他性质的土地使用者来说，直接转让土地的权力基本上没有受到土地储备的限制，完全可以根据市场需求自行转让土地；即使是储备范围内的土地，其土地使用者还可就土地收购事宜与土地发展中心讨价还价，因为上海市土地储备本身不具有强制性；如果是房地产开发企业，还可望实施企业土地储备，如上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法第十五条明确规定，房地产开发企业受让国有土地使用权后，按土地出让合同规定建设期满而尚未开发的地块，经市房地局、市财政局审核同意可对受让地块以城市绿地方式进行土地储备后再行开发，并且对一次性支付上述地块土地出让金有困难的，可向市财政局申请，经核准后办理储备期分期付款。2.1.14 收购价格2.1.15 实施效果上海市土地储备制度侧重于市场供求功能，为政府调控土地市场提供了有力的可操作工具。土地储备机构通过协商方式收购土地，并经开发后根据市场需求出让，因而能对土地市场施加一定的影响；另一方面，政府对于即使属于储备范围内的土地也不强制储备，存量土地使用者享有充分的处分土地的权力，可以自主转让土地，政府不能真正实现垄断土地一级市场的供应，再加上土地发展中心的资金有限，实际运行中收购阻力较大，收购力度有限，从而增加了土地市场供应的不可预见性。另外，单一的结构缺少体制和制度的保障，运行中困难较多。因此，政府对土地市场控制力有限，土地收购效果不明显。2.2 杭州 以杭州为代表的政府主导型运作模式，在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能，实现行政主导与市场运作有效结合。2.2.1 目标定位杭州市土地储备的目标：盘活存量土地资产，合理利用土地，优化土地资源配置。2.2.2 性质杭州市土地储备属于政府主导型。杭州市土地储备实施办法(修改)规定，杭州市区范围内所有需要盘活的土地都要纳入土地储备体系，由政府垄断收购和储备，并经土地储备中心开发后统一向市场提供，其他任何单位、个人都不能收购土地，也不能供应土地，划拨土地使用者也不能通过补办出让手续的方式自行转让土地使用权。政府的收购具有强制性，由政府出台统一规定，土地使用者的补偿完全按照政府制订的有关标准进行，被收购方没有权利与政府“讨价还价”。杭州模式被认为是通过土地储备“与民争利”。2.2.3 储备范围杭州市土地储备实施办法明确规定收购储备的十类土地:市区范围内的无主地；市政府待征的土地；土地使用期限届满被市土地管理部门依法收回的土地；市土地管理部门依法收回的荒芜、闲置国有土地；土地违法案件经依法查处、被市土地管理部门依法没收的土地；因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨国有土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续开发又不具备转让条件的土地；因实施城市规划和土地整理、市政府指令收购的土地；土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；其他需要进行储备的国有土地。2.2.4 运作特点收购土地的范围由政府行政法规定，规定范围内的土地统一由土地储备机构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。政府的指导作用主要体现在以下两点：一是政府抓土地“统一收购权”，规定市区规划范围内，凡需盘活的土地一律由政府收购和储备；二是政府抓土地“统一批发权”规定市区土地，特别是用于经营性房地产开发用地统一由政府供应，政府垄断土地一级市场。通过土地收购（收回）、土地储备、土地出让这三个环节实现市区土地一级市场的政府垄断。2.2.5 储备机构杭州市土地储备体系的组织体制属于双结构模式：城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实行分层次两级管理的体制模式。第一层次是土地收购储备管理委员会。它是市政府土地储备体系的决策机构，对土地储备工作起着宏观决策作用；由分管城市建设的副市长和副秘书长担任领导， 成员包括市政府的计划、经济、财税、城建、规划、房管、土地管理等职能部门的负责人。研究制定有关土地收购、储备和供应的规章制度和政策； 审查批准土地储备中心的工作计划和重要的土地收购、储备和供应项目； 协调有关职能部门之间的关系； 对土地储备中心的工作进行指导和监管。第二层次是土地储备中心。它是土地储备体系的执行机构， 经市政府授权， 在土地收购储备管理委员会的领导下， 具体实施土地收购、储备以及供应的前期准备工作。 2.2.6 土地收购储备机构职责根据土地利用总体规划、城市规划和土地市场需求， 制定收购储备计划， 适时收购储备土地； 对实施“优二兴三”和企业改制的存量土地进行收购； 经营和管理市政府依法收回的违法用地、闲置抛荒土地和无主土地， 并纳入土地储备体系； 对收购储备的土地进行拆迁、整理和出让前的合理利用； 对收购储备土地的组织预出让； 筹集、运作和管理土地收购、储备和预出让资金。土地储备中心扮演着两种角色：一是经过政府授权而行使部分政府行为的角色，如代表政府制定收购储备计划，并根据土地利用总体规划和城市规划，具体实施土地收购工作；二是根据市场经济规律而行使企业行为的角色，如根据土地市场需求适时收购储备出让土地，以及按照现代企业制度的要求筹集、运作和管理土地收购、储备和预出让资金等。2.2.7 储备流程市政府通过法规确定土地的收购范围，范围内土地由土地收购储备机构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求，用挂牌、招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能通过补办出让手续的方式自行转让土地使用权。2.2.8 储备方法（运行机制） 杭州市采用六项具体政策，保证土地储备制度的有效运作：（1）统一收购政策 建立土地收购预报制度，规定企业如需盘活原先使用的存量土地，必须提前向土地储备实施部门提出申请。规定城市范围内待盘活的土地，都必须统一纳入土地储备制度运作，由政府收购，企业不能自行招商。土地收购补偿费用兼顾政府和原用地单位的利益，合理分配。（2）统一储备政策 城市市区内需盘活的存量土地和规划范围内的增量土地由政府统一储备、统一管理、统一调用。根据政府的财政能力和土地使用的年度计划，按收购储备、红线储备、信息储备三种形式实施土地储备。（3）统一供应政策 市土地储备中心以一个“口子”向市场供应土地，政府垄断土地一级市场，并根据城市建设和经济发展的需要，确定供地计划，调控土地供应，规范土地市场。（4）净地出让政策 由市土地储备中心代表市政府开展储备地块上的单位和居民的动迁安置工作，并按规划指标进行土地整理之后出让。（5）市场运作政策 通过新闻媒体公布拟出让的土地的相关信息，包括其位置、面积、用途和规划指标，做到土地信息公开、土地供应方式公开、土地出让结果公开。其中，对于经营性房地产开发用地，全部通过公开招标或拍卖方式确定开发单位；对一些历史遗留问题或经营性项目如需协议出让的，经市政府常务会议讨论同意后，对协议出让结果进行公示。（6）资金集中政策 设置财政专户管理土地储备运作资金。土地出让价款中优先一定比例偿还由土地储备中心的收购补偿费用和土地储备期间的运作成本。2.2.9 土地储备资金的来源及管理杭州市土地储备是对土地市场内的所有土地实施收购、储备、开发，再根据市场需求供应熟地，资金需求量非常巨大。目前杭州市的土地储备自己来源主要有：财政拨款，政府在初期注入4000万作为运作资本金；银行贷款，主要是收购土地的抵押贷款；周转金，土地使用权出让金的垫支；土地储备资金，出让地块成交价的45%留给土地储备中心；储备土地再利用收入，在原土地所有人交付土地后，土地出让前，土地储备中心将储备的土地连同地上建筑物再利用（如短期出租）获得的收益。2.2.10 土地供应（出让）杭州市储备土地的供应方式分招标、拍卖和协议三种方式，市区三级地段以内的储备土地使用权用于房地产开发或经营性质项目建设的，应通过招标、拍卖方式确定开发单位，其他储备土地使用权可以通过招标、拍卖方式确定开发单位，也可通过协议方式选择开发单位。2.2.11 法律基础2.2.12 实施效果杭州市的土地收购储备工作由市区领先展到全市，而且呈现全方位多样化的趋势，由开始时单一的企业存量土地收购储备扩展到文教卫建设用地置换和撤村建居旧城改造土地的收购储备，发展势头良好。通过土地收购储备制度的建立和运作，加快了杭州市国有企业的改造维护了社会稳定，真正实现了政府垄断土地一级市场。杭州市把土地储备作为政府对市场的宏观调空手段，功能定位在控制城市土地供应，弥补了城市土地管理中对城市存量土地管理和对划拨土地入市总量控制的缺口，全面落实了政府供应土地的总量控制；同时起到调节土地市场供应的作用，成为政府宏观调空土地市场的重要工具之一。具有强制性，市土地储备中心具有在政府行政法规规定的收购范围内垄断收购、储备、开发、供应土地的权力，所有属于规定范围内的土地包括新增建设用地进入市场必须由土地储备中心预先取得、再由土地储备中心提供给市场，市场上的土地全部由土地储备中心提供，政府严厉禁止用地者自行交易土地的行为。政府通过统一收购、统一供应实现了政府对土地市场的高度控制。一是进一步培育和规范了土地市场，促进了城市存量土地的有序流转；二是落实了城市总体规划，加快了市区旧城改造步伐；三是盘活了企业存量土地资产，推进了国有企业改革；四是增加了政府土地收益，避免了国有土地资产的流失。2.2.13 用地者权力杭州市城市土地储备经营中用地者权力最小，不仅在具有强制收购性质的土地储备机构面前无能为力，所有需要流转的土地都必须由土地储备机构收购，政府禁止任何形式的土地私自交易行为。2.2.14 收购价格2.2.15 土地储备主体杭州市由土地收购储备机构来承担主体角色：对于进入土地储备库的土地，在出让给新的土地使用单位以前，由土地收购储备机构负责组织前期开发和经营管理。杭州市规定“市土地储备中心可以对收购储备的土地通过以下方式进行土地前期开发利用：（一）前期开发。市土地储备中心在储备土地预出让或招标、拍卖前，完成储备土地地上建筑物及附属物的拆迁、土地平整和设施配套等前期开发工作。（二）土地利用。原土地使用权人交付土地后，储备土地预出让或招标、拍卖前，市土地储备中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。2.3 武汉 以武汉为代表的行政指导与市场引导结合模式。行政指导是指土地中心根据土地资产管理委员会批准的土地储备和供应计划，对经营性项目用地择优拟定收购方案，经武汉市国土资源管理局审批后实施收购储备，储备地块供应方案经武汉市国土资源管理局审批后组织招标、拍卖和挂牌。市场引导是指土地储备的每一个环节，如收购成本、储备时间、储备风险、土地供应等以市场为导向，遵循市场经济规则进行经营运作。在实现政府垄断一级市场目标的同时，充分利用现有法律空间，有效降低了储备机构运作的财务风险，武汉市在结合自身客观实际的基础上，对“市场主导型”模式和“政府主导型”模式的借鉴和突破。武汉市土地储备将统一征用集体土地、土地收购储备、土地供应、土地交易和土地开发整理等多项联系紧密的业务工作组合在一起，形成以两个中心为核心（土地整理储备供应中心和土地交易中心）、两个制度为支撑（土地储备制度和土地交易许可制度），一个市场为纽带的运作机制，实现了土地整理、收购储备、土地交易一条龙管理体系。通过“三个进口”（统一收购、统一征地、交易许可）和一个出口（通过土地交易中心统一招标、拍卖、挂牌方式统一供应），来实现土地市场的规范化管理。2.3.1 目标定位武汉市土地储备的目标：构筑统一、规范和良性循环的土地有形市场、管理经营城市土地产。2.3.2 性质武汉土地储备属于行政指导与市场结合型。一方面，武汉市土地储备体现政府意志但决非政府主导，虽然武汉市土地整理储备供应中心需要根据土地收购计划、储备计划和供应计划，择优拟定经营性房地产项目用地收购方案，报经市城市规划国土资源管理局审批后实施储备经营，并且储备土地的招标拍卖方案只有获得市城市规划国土资源管理局的审批才能实施，但对于储备范围以内的土地并不全部储备，而且也没有垄断土地市场的供应，还存在其他土地使用者合法向市场供应土地的可能。另一方面，武汉市土地储备虽能体现市场导向但也决非市场主导，储备土地需要遵循市场经济规则，并给予土地使用者讨价还价的机会，土地储备具有一定程度的强制性；对于储备范围以外的土地以及虽属储备范围内但不适宜储备的土地，其土地使用者拥有转让土地的权力，但并不能自由转让，而是需要获得政府许可并在公开的土地市场内进行。2.3.3 储备范围武汉市土地储备管理办法第八条明确了应当进行储备的12类土地包括:为社会公共利益需要由政府依法收回的土地；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者在规定的时间内未申请续期或者申请续期未获批准被依法收回的国有土地；依法收回的荒芜、闲置土地；依法没收的土地；改变原批准用途用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地；因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨国有土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续开发、又不具备转让条件由土地使用者申请交回政府的土地；因实施城市规划需要由政府指令收购的土地；依法征用用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的新增建设用地；转让价格明显低于市场价格，政府行使优先购买权收购的土地；无主土地；其他需要进行储备的国有土地。2.3.4 储备机构武汉市土地储备执行机构是隶属于市城市规划国土资源管理局的市土地整理储备供应中心和市土地交易中心。武汉市土地整理储备供应中心依据武编199964号文于1999年11月18日成立，武汉市土地交易中心依据武编200067号文于2000年11月5日成立，两中心与1993年3月9日成立的武汉市征地拆迁事务部三块牌子一套班子合署办公，属于处级行政事业单位，一般统称土地中心，内设办公室、计划财务部、土地收购部、征地拆迁部、储备部、招商供应部、开垦整理部和交易服务部。2.3.5 土地储备机构职责武汉市土地整理储备中心主要根据土地利用总体规划、城市总体规划，具体承担土地开发复垦整理中的技术性、事务性工作；经市城市规划国土资源管理局授权，对土地开发整理项目进行实地踏勘和竣工验收；完成市局下达的年度耕地开发复垦整理计划，管理和使用好土地开发专项资金；非农建设项目占一补一工作完成后，新开发复垦整理出的耕地按60%折抵成非农建设占用耕地指标予以储备；承担重大基础设施、重点项目建设占用耕地的占补平衡，受托办理非农建设项目占用耕地的占一补工作；根据土地市场的需求、对国有存量土地制定收购储备计划，适时、适量收购储备土地，逐步垄断土地一级市场的收购供应，为实施熟地出让、土地招标拍卖奠定基础；经营和管理市政府依法回收的违法用地、闲置土地，建立建设用地储备库；对收购储备的土地进行拆迁、场地平整和出让前的合理使用；对收购的土地组织预出让；筹集、运作和管理土地收购储备和预出让资金。武汉市土地储备与土地交易许可密切配合，土地整理储备供应中心与土地交易中心除担负土地储备责任外，还承担土地交易许可职责。根据武汉市人民政府关于建立土地储备制度的通知的规定，经营性房地产开发用地要由市土地整理储备供应中心统一收购、统一储备、统一出让；但对于其他土地，如非经营性房地产开发用地、污染搬迁企业存量土地以及虽属储备范围但不适宜储备的土地，则配套出台了土地交易许可制度，允许其到土地交易中心申请办理交易许可手续，并通过在土地交易中心公开挂牌确定土地受让单位、实现交易。 2.3.6运行机制（储备流程）武汉市已建立土地有形市场，进入有形市场的土地主要是两种，一种是由武汉市土地整理储备供应中心（以下简称土地中心）经过收购整理进行出让的土地，另一种是由原土地使用者提出交易申请，并得到交易许可的土地。这两种土地的运行方式就构成了武汉市土地收购储备运行的机制。流程图无法显示2.3.7 收购土地程序 （1）申请收购：符合收购条件的国有土地，由土地使用权人向土地储备机构申请收购；（2）权属核查：土地储备机构对申请人提供的土地的有关情况进行实地调查和核实；（3）确定规划条件：由规划行政主管部门根据批准的城市规划方案，提出储备地块的具体规划使用条件；（4）方案报批：土地储备机构根据土地权属情况和规划使用条件，提出土地收购方案报土地行政主管部门审批。其中，涉及重大储备项目资金投入的，还须报市土地资产经营管理委员会讨论决定；（5）签订协议：收购方案经批准后，由土地储备机构与原土地使用权人签订国有土地使用权收购协议；（6）收购补偿：土地储备机构根据国有土地使用权收购协议约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用。实行土地置换的，进行差价结算；（7）权属变更：土地储备机构和原土地使用权人按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用权人向土地储备机构交付土地和地上建（构）筑物。2.3.8 储备模式概括为“321”模式：3是指“三个进口”，就是政府通过对用于经营性项目的土地采取集体土地征用、存量土地收购（拆迁）和划拨土地使用权交易的方式，垄断土地一级市场，通过土地有形市场实现政府对国有土地资产的集中、统一管理和经营；2是指“二种方式”，就是运用土地开发整理将生地变成熟地，达到土地“预热”增值的目的，同时，通过农地整理的方式保障征用农用地“占一补一”指标的落实；1是指“一条渠道”，就是坚持经营性用地通过土地有形市场，采取招标、拍卖、挂牌等公开方式集中统一供应土地，优化配置土地资源。2.3.9 运作特点在土地储备具体实践中，一方面，原则上对经营性房地产用地实施统一收购储备。以土地中心为载体，对城市规划区内的土地，包括需要调整使用的存量土地、旧城改造和新增建设用地、开发区土地、城郊各区土地，按照由政府“统一规划、统一储备、统一开发、统一出让”的总体思路，把原来分散的土地集中到市政府手中，实现对土地的集中统一管理。另一方面，作为土地储备的补充方式，对未实施储备的经营性房地产用地实行交易许可制度。以武汉市土地有形市场为载体，依照年度土地供应计划，在符合城市规划要求的前提下，允许原土地使用者通过土地中心申请办理规划和用地审批等相关前期手续后，再以招标、拍卖或挂牌方式供应土地。2.3.10土地储备资金的来源及管理2002年5月27日市政府颁布的武汉市土地储备管理办法规定，土地储备专项资金来源包括政府财政投入、土地收益和银行贷款等。中国银行也参与了武汉的土地储备工作，协议向武汉市土地收购储备、老城区改造等房地产开发建设项目提供100亿元人民币的综合授信支持，授信业务品种涵盖了土地收购储备贷款、商品房开发贷款及个人住房按揭贷款等方面。根据协议，贷款将优先提供给武汉市土地整理储备供应中心，用于支持政府统一收购储备、统一开发整理、统一招商供应和公开交易土地，实施老城区改造等，这将进一步增强武汉收购储备土地的资金实力，扩大土地收购数量。2.3.11法律基础武汉市先后出台市人民政府关于建立土地储备制度的通知（武政200065 号）、国有土地使用权交易工作程序（试行）、市国土资源管理局关于加强储备土地供应管理的暂行规定、市人民政府关于成立市土地资产经营管理委员会的通知（武政200256 号）、武汉市土地交易管理办法（市人民政府令第134 号）以及武汉市土地储备管理办法（市人民政府令第135 号）等法规文件，确立了土地储备制度的法律地位，并明确规定了需在土地有形市场进行交易的四类情形和需纳入储备范围的十二类土地，使武汉市土地储备工作有法可依、有据可循，为武汉市土地储备工作的开展和完善提供了有力支撑。 2.3.12土地供应（出让）武汉市供应储备土地的指导原则是积极推动招标、拍卖方式，逐步减少协议出让方式，对商业、旅游、娱乐、豪华住宅等经营性用地原则上逐步采取招标、拍卖方式，其他土地在供地计划公布后若出现两个以上用地单位对同一地块有意向的，也纳入招标、拍卖范畴，依法以招标、拍卖方式供地。2.3.13实施效果武汉市土地储备制度规定了储备土地的范围，土地储备机构可以依法储备部分土地并经开发后向土地市场公开提供；对于不进入储备系统的土地，政府出台土地交易许可制度，允许土地使用者获准交易许可后在土地有形市场交易土地。通过实施土地储备制度，由土地整理储备供应中心统一征用、收购和回收土地，再根据计划储备土地、供应土地，实现了政府对储备土地进入市场的调控；借助土地交易许可制度，允许土地使用者向土地管理部门提出交易许可申请，并在土地交易中心挂牌，招标、拍卖供应土地，保证了政府对非储备土地进入市场的调控。这种土地储备模式有利于发挥政府主导和市场调节的双重效能，运行效果较为理想。土地储备制度的实施，使得土地市场日趋完善，市场秩序改善，发展态势增强，促进了武汉市招商引资和房地产业的发展，土地储备量与政府的土地收益额逐年攀升，确保了武汉市国有土地资产经营进入良性循环的轨道。深圳万科、上海复地、香港凯恩斯、北京泰跃、深圳余地、南京三金、浙江耀江等全国很有实力的开发商都来武汉投资房地产业。外地企业的投资，一方面加快了武汉的城市建设的发展，另一方面有利于武汉的土地市场公开、透明、规范，利于公平竞争。2.3.14用地者权力比较武汉市城市土地储备经营中用地者权力居中。在土地储备机构收购土地时无多大回旋余地，而对于储备范围之外的土地、以及虽属储备范围内但不宜储备的土地可以借助土地交易许可制度，通过向土地行政管理部门提出交易申请来实现。2.3.15收购价格补偿市政府颁布的武汉市土地储备管理办法规定土地收购补偿按以下方式确定：（一）以出让方式取得的土地，根据土地剩余使用年限和土地使用者对土地的实际投入给予适当补偿；（二）涉及城市房屋拆迁的，依据有关城市房屋拆迁法规、规章的规定给予补偿；（三）政府行使优先购买权购买的土地，按照土地转让申报价格给予补偿。2.3.16支撑体系武汉市于2002 年6 月成立了由市长、分管副市长担任领导，成员包括市国土资源局、财政局、计委、建委、城市综合开发办、市政府研究室、监察局、银行、土地储备机构等部门负责人的土地资产经营管理委员会，主要负责土地储备经营方针和政策的制定、重大项目的决策、年度土地储备供应计划和资金投入计划的审查批准，以及相关职能部门之间关系的协调。土地资产经营管理委员会的成立，在保证各部门职责到位的同时，有利于提高土地储备的运作效率。3 三种土地储备模式的比较 3.1.1 土地储备的主体3.1.2 运行机制3.1.3 土地储备收购范围 上海市城市土地储备经营的范围仅包括未经土地使用权出让的国有土地或土地使用权出让后应当依法收回的国有土地。杭州市城市土地储备经营的范围最广泛，只要是市区内的国有的土地的储备经营均由土地储备机构垄断实施。武汉市土地储备范围主要为经营性房地产项目用地，而对于其他用地则由交易许可制度予以规范。3.1.4 土地储备机构设置就目前的设置来看，全国土地收购储备机构设置模式有两种，一种是单一结构，土地储备机构属于土地管理部门，专门负责土地收购储备的全部工作，如上海；另一种是双层结构，即土地收购储备委员会和土地收购储备机构，土地收购委员会由政府设立，成员有土地财政规划计划等部门组成，任务是协调收购储备政策。土地储备机构属于土地管理部门，接受土地收购委员会的监督和领导，如北京；3.1.5 储备方法3.1.6 运作特点3.1.7 目标定位各国实施土地储备经营的政策目标主要包括：促进都市有计划且均衡发展、提供住宅和改善都市生活环境、抑制土地投机和平抑土地价格等。土地储备制度产生的直接动因大多源于都市人口急剧增加，从而导致住宅供给压力、土地价格急剧上涨等都市发展问题。部分国家因推行社会福利制度的需要而开展土地储备，如在瑞典和荷兰，公共不动产计划被认为是一种推动社会福利的重要方式，为社会所有人提供体面、合适的住宅、优良的居住环境是公共福利计划的重要内容。部分国家将土地储备作为处置闲置土地和推行环保政策的重要手段，如美国麻省为处置废弃的军事基地实行了土地储备制度，德国鲁尔地区为促使工矿企业土地的再开