新加坡的城市规划、建设与管理.doc

新加坡的城市规划建设管理 新加坡的城市规划、建设和管理堪称国际一流水准新加坡在城市建设管理方面的优秀表现创造了一个具有竞争力的投资环境，树立了良好的国际形象，促进了社会经济的发展，使新加坡成为一个工商业发达、生活舒适、环境优美的热带花园城市。 城市规划建设管理是一个非常复杂的系统新加坡在策略规划、详细规划、建设管理以及房地产开发等各方面，通过科学的行政管理、完善的法制体系和严谨务实的工作精神，来开展政府机构的工作，并形成了整套独特的城市规划、建设管理体系。 一、城市规划体系 新加坡的城市规划建设部门对于新加坡社会经济的有序、健康发展起到了重要作用。新加坡是一个小岛国，土地资源有限；仅有626平方公里，在经济迅速发展的过程中所面临的挑战之一就是如何适应社会经济的快速发展与变化，充分合理地规划利用有限的土地资源，为新加坡人民创造一个清洁；美丽、高效和舒适的城市环境：从新加坡建设成就来看，已取得了巨大的成功，其中重要的原因就是建立了完善的规划体系和制定高瞻远瞩、切实可行的规划。 1规划机构 新加坡城市规划机构是市区重建局，它是新加坡政府的法定机构，全权负责新加坡的城市规划计和发展管理工作。市区重建局现有各级公务员约12Q0人，包括规划师、建筑师、工程师、以及行政管理、系统分析产业研究、会计、测量、法律等各方面专业技术人士，并且配备有辅助设计制图、客户柜台服务、信息服务等方面的中级技术人员。工程师与技术员的比例为1：34。 市区重建局根据职能分工确定横向组织结构，设置城市规划署；保留与城市设计署、发展管制署、土地行政署、企业发展署。 市区重建局的垂直组织结构是以简单的等级层次和分权式的技术管理为特色；在完善的法规和管理规划条件下，这样的组织结构能够适应规范化、高效的管理决策。市区重建局的垂直组织结构形成一个完善的管理控制系统，每一环节都受到来目规章、程序和权力利益上的制蘅。在市区重建局最上层是董事会，其成员大部分是与该局无利益关系的社会人士董事会的作用是把握基本的目标和政策，并对局长以及全局的工作进行宏观监督，但是董事会并不干预具体的管理工作；局级领导层由局长（兼总规划师）和副局长(兼副总规划师)两人组成，局长负责全局的行政工作，主要精力在于策略性和长远性工作；确定全局工作的目标以及处理重大违例情况；副局长则由高资历的专业人士担任，是全局技术方面的总负责人。日常的行政和技术管理层面的工作是由各职能署分别具体全权负责；市区重建局机构的特点是：简化决策层次，职责分明，逐级管理；权限明确；大量的日常工作根据规章能够在各署得到迅速的处理，提高了政府的工作效率和服务质量。建立了健康的上、下级关系上层领导制定目标；给下级以信任，少控制，多信任，常监督；下级拥有较大的决策自由度，只要符合确定的目标和条规；就有决策权； 对于一些重大和特别的事务，需要协调各方面关系和集思广益、慎重决策，则由国家发展部任命的以首席规划师为主席的两个委员会来处理解决。一个委员会是总体规划委员会，由政府各有关部门的成员组成，负责用她布局的规划和调整的最终决策以及协调公共部门的关系。另一个委员会是发展管制委员会，其中两位成员是非政府的建筑师协会和规划师协会的代表，其作用是对一些发展项目的特别申请进行审查，以及对一些重大的规划调整和违规申请进行审查。委员会的设置提供了一个特别的渠道来解决规章所不能处理的问题，保证行政管理的有序、规范和灵活应变。 2城市规划的编制体系 新加坡的城市规划编制体系是随着社会经济的发展；以及城市规划和管理实践的经验积累而不断加以完善和充实。 早在1958年，新加坡编制完成了第一次总体规划，但是这次总体规划具有较大的局限性，未能充分预见社会经济的变化，规划的前提是假定社会经济的变化速度缓慢而稳定。因此，这个规划面对国家社会经济的发展处于比较被动的地位。1969年新加坡在联合国发展计划署的帮助下，进行了一次大规模的规划工作，历时三年，于1971年完成。这次规划立足于大量的专项(如工业、商业、居住、交通等)调查研究工作的基础上，根据新加坡十分有限的土地资源和水资源状况，从良好的生态环境与经济发展的相互平衡、相互协调、相互促进的观念出发，勾画出新加坡的终极土地利用规划，并且编制了2000年、2010年、2030年和X年等几个分阶段的发展蓝图，这个概念规划对于新加坡的城市发展构架起到战略性作用。如今新加坡以轴线发展的城市结构以及中央商务区、新镇和工业区的空间组织都是在这个概念规划的基本策略的指导下逐步实现的。由于社会经济的发展以及人们对此又有新的认识，因而每10年需要组织分专题的研究组，进行全面深入的检讨和研究，对概念规划进行复审。1991年对概念规划进行了最新一次的修订，根据高科技产业发展的要求，城市发展对商业活动和交通活动的影响，在此次概念规划中提出商业园、区域中心以及地铁轻轨列车网络等新概念。 直到1987年以前，新加坡的规划体系分为概念规划和总体规划两个层面，总体规划是法定文件；具有法律效力，按照规划法令的规定，总体规划每5年进行全面性检讨和修正。但是，实际情况是城市的各个区域发展是不平衡的，有些区域比较稳定，有些区域则发展变化迅速，需要及时检讨和修正。显然，每5年一次的全面性的总体规划调整的作法既耗时费力，又不能适应快速发展区域及时调整的需求。但是，总体规划的法定地位早巳确定，如果要从立法的角度来修改规划体系必然要经过较长时间的繁琐的法律程序。于是在1987年12月以后采用分区规划(又称发展指导图）方式取代总体规划的全国性修订方式，将整个新加坡分为5个大区、55个分区；每个分区有一个分区规划小组，负责本区的分区规划，形成了以随时的个别分区的检讨和规划调整的作法来取代总体规划调整。分区规划小组对本区的规划发展潜力和发展策略了解透彻，因而还可以为发展管制署和土地局提供咨询服务，如对具体项目的规划条件的调整；发展和售卖土地计划提供咨询意见。分区规划的制定和修正采取比较灵活的办法，根据本区域社会经济发展的情况可以及时作出反应，分区规划编制修订后，经过法定程序批准，刊登宪报，即成为具有法律效力的局部总体规划，于是便取代原该区域的总体规划，因而总体规划的调整可以通过不定期地对局部区域以分区规划或局部修订的方式来进行。 经过30年的发展演变，现行新加坡的规划体系由概念规划、总体规划和分区规划三部分组成。 概念规划是对新加坡城市发展的综合性、长远性和策略性的结构规划，确定长期和短期城市发展的策略，确定影响城市空间结构的基础设施的发展策略；并对社会经济因素对规划的影响进行深入的研究， 总体规划是法定的规划文件，是城市发展建设的管理依据总体规划所指明的规划条件详尽具体，包括功能分区、容积率、高度控制、后退线等内容，具有可操作性 分区规划是为了修订局部地区的总体规划而设置的一个规划工具。分区规划法定认可之后便成为总体规划的组成部分。 二、城市建设管理 良好的城市建设管理保漳了新加坡按照总体规划科学合理地发展。新加坡之所以建设得如此美好，除了有卓越的城市规划之外，完善的城市建设管理体制也是关键因素。 新加坡城市建设管理分为发展管制和建筑管制两个层面来进行，从宏观的土地使用和布局，到微观的建筑设计、建筑安全、建筑施工以及维护都有一整套完善的管理过程。市区重建局的发展管制署和公共工程局的建筑管制署分别负责发展管制和建筑管制。 新加坡是一个法制的国家，政府机构严格依法办事和按照法定程序作业，科学、详细和透明度高的城市规划以及有关法规为政府管理机构和发展商提供了共同遵守的发展准则。在管理过程中，政府部门既要对建设项目监督执法，又要在操作上体现为发展商服务，提供可选择的审批程序，在规划条件明确和责任自负的原则下，发展商可以采取平行方式申请规划准证和建筑准证，甚至可以申请提前施工，但是最终还必须经过政府管理机构的审查批准，符合规划和条规获得所有的准证后，才能投入使用，否则由于违法所导致的一切后果都必须由发展商承担。同样，发展商按照规划条件和条规进行设计、施工，政府部门也不得节外生枝，提出其他条件；其审批的依据也是透明公开的规划和法规。政府部门和发展商都共同遵守对大家同样明确的准则，这就要求政府部门一方面要制定科学可行的规划和条规，另一方面防止管理的随意性，建立高效、科学的行政秩序。在建设项目的管理审批程序方面，逻辑上规划准证在前，建筑准证和施工准证依次在后；但在操作上，可以乎行进行申请，这样就提高了效率，体现了政府的服务精神。 新加坡建设管理程序的另一个特点是提供上诉的渠道，如果政府部门对申请方案否决和对方案提出额外的附带条件，发展商可在现定的上诉时限内，向国家发展部部长提交书面上诉。这个方式的意义在于发展商能够促使政府的上层领导对下级的工作进行必要的监督，保证下级决策的正确与公正，维护政府的形象。 新加坡城市建设管理体系的成功运作在于有一个良好的法制环境，发展商能自觉服从规划，遵守条规，政府部门按规划条规进行管理，严格公正执法，并且提供便捷的申报程序和商效优质的服务。这两方面的作用相辅相成，互相促进。 新加坡对建筑结构蓝图的管理除了政府管理机构的审图制度之外，还建立认可审查师制度，由认可审查师对建筑蓝图进行审查。1986年3月15日发生新世界大酒店坍塌事件，造成死33人、伤17人的悲惨后果。政府组织了一个调查委员会调查坝楼的原因，提呈推荐保证建筑结构安全措施，于1989年5月颁布新的建筑法规；从此建立了建筑结构蓝图审查制度，要求业主聘请认可审查师，作为独立第三者，对建筑结构蓝图进行审查，形成对建筑安全责任的多重保证，即由设计者、审查师和政府官员分别担当充任，从而建立了一个建筑结构安全的保证体系。 在建筑施工管理方面，采取业主聘请专业工程师，设计单位聘请专业工程师分别对承包商进行监督，建筑管制署进行不定期的监督检查工作，共同确保工程遵照巳批准的蓝图和建筑条规进行施工，保证了建筑的施工质量。 对于建筑结构的维护，建筑管制署也实行严格管制，要求业主聘请专业工程师进行强制性定期结构检查，住宅每10年检查一次，商业用楼、工厂和其他非居住类建筑物每5年检查一次，专业工程师检查后须向建筑管制署提呈报告。 新加坡政府对建筑的安全性给予高度重视，通过总结经验教训，逐步健全完善的建筑法规和制度，使建筑结构在设计、建造和维护等各方面达到高水平。 三、城市的开发 新加坡国土的70以上是属政府所有，因而城市土地的开发利用基本上是由政府所控制的。新加坡的城市开发是以推动社会经济发展为核心，其目标是建设高水准的城市基础设施，促进工商业、金融、旅游、交通与服务业等产业的发展，为广大人民提供舒适和廉价的住房以及优美清洁的生活环境，追求实实在在的发展，防止国有土地投机活动，使各项发展计划能够如期完成。 新加坡的城市开发可以大致分为工业用地开发、公共组屋开发和吸引私人投资者的商业、办公建筑和高级住宅的开发三种开发类型。 1工业用地开发 新加坡工业用地开发主要由裕廊镇管理局负责进行开发。该机构的使命是开发新加坡工业区(主要集中在裕廊)，建设满足各类工业发展需求的基础设施，形成具有国际竞争力的投资环境，吸引跨国公司前来新加坡投资。 裕廊镇管理局按照总体规划，将规划工业用地开发成为基础设施良好的工业区，所有国家土地都以市价售卖给管理局。裕廊镇管理局是自负盈亏的法定机构，无政府津贴。 裕廊镇管理局开发的工业用地采取租赁方式出让，不售卖土地，租期为30年或30十30年，租金每5年调整二次，调整幅度不得超过50，或者每年调整一次，幅度不超过7.6。工业用地的租赁使用是根据不同地段，明确规定在每平方米土地上的土木工程的最低投资额、设备最低投资额，以及最低与最高容积率。例如，一般地段土木工程最低投资额为600750新元平方米，设备最低投资额为200400新元平方米，最低容积串0506；在市区则分别为1000新元平方米、500新元平方米和2，0。 裕廊镇管理局还开发大量的单层、多层标准型厂房，以便对市场需求作出快速的反应。标准型厂房可供出租和售卖，租赁期和售价根据机械设备的投资额来决定。 裕廊镇管理局的租赁政策就是按最低投资额及容积率指标批准土地租赁年限，并规定可从事的工业生产活动，未经批准不可转让。这一政策的实施使得土地获得最大程度的利用。在市区或面向主要干道的工厂，对土木投资额的要求较高，以使工厂建筑物的外装饰较为美观。严格控制产业投机活动，兴建和购买的工业厂房，必须用于生产而不能空置转让。工厂的生产面积要求达60以上，办玲及其他辅助面积为40以下，从而防止土地使用性质的变相转换。 2公共组展开发 从建国开始，新加坡政府就决心开展公共建屋计划，于是成立了一个全权负责公共建屋计划的政府机构建屋发展局。该机构直接从事公共组屋的开发，并通过中央公积金制度和合理配售政策向人民提供大量价廉质优的公共组屋。建屋发展局是一个非营利机构，这是提供廉价房的有效保证；另一方面，政府对公共建屋计划提供大量津贴，1991财政年度约提供16亿新元；在津贴高峰期19851988年，每年津贴达10亿新元。目前新加坡81人口居住在公共组屋。政府律贴的目的是，一方面保证提供人民能够买得起的住房；另一方面，通过公共组屋，将经济发展的成果返还给人民，使不同收入阶层的人民都能从经济增长中受惠。公共建屋计划是使财富再分配的最好方式，并有效促进社会安定，保障人民安居乐业。 公共组屋的开发是根据概念规划，按新镇模式进行规划设计一个新镇规划便是一个分区规划，个新镇的规模约在1520万人口，每个新镇中心没有地铁站、公共汽车交换乘站和商业中心，按邻里、邻区分级组织住宅群，配置相应的公共服务设施。在开发程序上充分利用市场规律，在一个新镇的开发之初，主要建造大量的住宅和基层公共服务设施，这些小店出租给商贩。地铁附近规划的新镇中心的商业用地暂不开发，待新镇形成一定规模，土地价值上升后，再有计划地逐步通过拍卖招标方式交由私人发展商开发，使土地发挥最大效益，吸引高密度的投资，使新镇中心得到充分的发展。 建屋局作为政府发展商，在实施公共组屋的开发计划时，采取市场经济的办法，如承包商的注册登记，工程建设采取招投标方式，施工现场派驻工地工程师进行监督等等。这些措施保证了公共组屋的优良品质和低廉成本。 从新加坡的经验来看，要在短短的二、三十年时间里，完成大部分人民从简陋住房到每户都拥有宽敞、舒适住房的发展过程，采取政府的统筹运作和发挥市场的竞争与效率的长处两者结合的办法是解决屋荒问题的唯一道路。 3和人房地产开发 私人房地产开发的区域主要是私人土地和拍卖、招标出售的国有土地。 市区重建局的土地售卖署依照总体规划，根据社会经济发展的市场需求，制定土地售卖计划，向私人售卖批租土地，促进了城市商业中心建设、城市更新、历史文化地段的修复，以及提供高品质、多样化的别墅和共管式公寓，吸引了大批私人投资来推动城市建设的繁荣。 土地售卖署在确定哪些土地是最适宜提供发展之用、应该发展哪些项目时，将向城市规划署的分区规划小组咨询，该小组对规划意图、发展潜力有深入的研究。在规划小组的协助下，确定售卖地块的划分和项目，通过市场竞价的拍卖招标方式出售，这种方式可以反映市场状况，体现土地最大价值。私人发展商只有完全接受标书的所有规划条件和条款；才可能有望中标。标书中明确规定了所有规划条件和开发的期限，因此，保证了规划的实施。 政府出售商业用地和高级住宅用地，吸引了众多的私人发展商，创造了多样化的城市形象，满足各种类型的市场需求。 城市房地产开发市场是由多种因素相互作用、相互影响而形成的。居住人口的聚集，带动了商业的发展；商业的繁荣，又促进了居住人口的集中和住宅的开发，这种相互作用的过程是需要一个较长的时期，这是一个市场培育的过程。土地售卖署的售地策略并不是有求必应，而是充分利用城市房地产的互相作用，互为市场的机制，通过有计划、有组织的售地开发过程，逐渐培育形成一个区域的房地产市场，使不同类型的房地产在恰当的时机投入市场，使城市的每一块土地都经过精心策划获得开发。在新加坡许多开发程度较高，经济非常繁荣的区域，甚至在商业中心都镶嵌有大片布置为绿化和停车场的保留地，这些地块的市价已非常昂贵。但是，随着新加坡经济的进一步发展，这些具有独一无二的区位优势的地块的价值将难以估量，可见这一作法的用心良苦。(四)规划的实施管理 新加坡的规划管理由市区重建局下属发展管制署负责，依法行政、严格管理，实施有效的发展控制。 1新加坡建立了比较完善的规划管理和技术法规体系，全社