公民代理明确基层法律工作者诉讼代理地位问题的提案.doc

于宁委员关于规范公民代理明确基层法律工作者诉讼代理地位问题的提案在各国立法和司法实践中，无论是大陆法系还是英美法系国家或地区，基本都不存在所谓的公民代理制度。公民代理是在过去我国律师数量严重不足的特定历史条件下而在程序法中设定的一种特殊的制度安排。根据现行民事诉讼法第五十八条的规定，公民代理的具体形式有三种，即近亲属代理、有关的社会团体或者所在单位推荐的人代理、经人民法院许可的其他公民代理。 当事人的近亲属出于亲属关系、自愿帮助和社会团体或所在单位推荐的人代理的案件，总体上比例不高，且不存在大的问题。实践中存但是，经人民法院许可的其他公民代理案件，在司法在较为突出的问题，主要表现在： 一是有些公民代理人以营利为目的从事诉讼代理活动，有的甚至假冒律师违法代理，扰乱法律服务市场秩序。司法部关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复规定“任何单位和个人未经司法行政机关批准，均不得面向社会提供有偿法律服务”，但由于在制度层面缺乏相应的监管、惩处配套措施，相关监管工作难以到位，使得以营利为目的的公民代理诉讼问题屡禁不止。 二是多数公民代理人法律专业知识匮乏，诉讼代理经验、技能不足，调查、收集证据能力有限，难以有效保护当事人的合法权益，甚至影响、制约诉讼活动的正常进行。 三是有部分法院退休但又不具有律师资格（不能作执业律师）的法官或现任法官的亲朋好友从事公民代理活动，利用关系影响、干扰案件的依法办理，甚至拉拢腐蚀法官队伍，影响司法公正。 四是目前已出现个别公民代理人出于不同的动机、目的，热衷参与“维权”、群体案件的代理活动，日渐演变成为所谓的“职业代理人”。这些代理人的成份、动机较为复杂，有的为抬高身价或哗众取宠，往往采取缠讼、炒作、施压等过激手段，扰乱诉讼正常秩序，甚至误导舆论、煽动当事人闹事，影响社会和谐稳定。因此，调整公民代理适用对象，规范公民代理行为，已成为完善我国诉讼代理人制度亟待解决的问题。 鉴于目前全国人大正在推动民事诉讼法的修改，建议利用这一契机解决公民代理存在的问题。基本的思路是，一方面，缩小公民代理的适用对象范围，即取消民事诉讼法第五十八条第二款中规定的“经人民法院许可的其他公民”可以代理民事案件的制度安排(保留前两类公民代理)；另一方面，为满足诉讼代理需求，规范诉讼代理活动，在民事诉讼法中正式明确基层法律服务工作者的诉讼代理人地位，允许其向律师一样可以面向民事案件当事人提供诉讼代理服务。理由是： （一）改革开放三十年来，随着经济社会的发展、民主法制的进步，我国以律师为主体的法律服务队伍迅速发展壮大。截至2011年底，全国执业律师已超过21万人，基层法律服务工作者近8万人。以2010年统计为例，这两支专业法律服务队伍面向社会提供的诉讼代理服务（含刑事辩护、行政案件代理）共计288.6万件（其中律师办理215.1万件，基层法律服务工作者办理73.5万件），其中民事诉讼代理合计230.4万件；共办结法律援助诉讼代理案件近37万件，其中民事诉讼代理援助案件27万件。因此，根据现有并且不断快速发展的法律服务队伍的规模及服务能力，缩小公民代理适用对象范围，不会影响社会诉讼代理服务需求的有效供给，反而会对加快法律服务业的发展、提升专业诉讼代理服务地位作用提供更为广阔的空间。 （二）基层法律服务工作制度是具有我国特色的一项法律服务制度。她始创于上世纪80年初期，基层法律服务组织设在农村乡镇、城市街道，基层法律服务工作者从具有法律知识的人中选拔，主要职能是面向基层群众尤其是低收入人群提供及时、便利、收费低廉的法律咨询服务，包括民事诉讼、行政诉讼代理服务，与律师服务形成拾遗补缺、优势互补的关系与格局，深受人民群众的欢迎。但目前基层法律服务工作的法制依据仅是国务院文件和司法部规章，尤其是基层法律服务工作者的诉讼代理地位至今未从立法上予以确认，目前除部分地方以省级法院与司法厅（局）联合发文形式明确其诉讼代理地位外，多数地方的基层法律服务工作者多以“公民代理”身份参与诉讼活动。这种状况对于充分发挥基层法律服务的作用，更好地满足基层群众诉讼代理服务需求造成了较大影响与制约。 因此，抓住民事诉讼法修改的契机，在缩小公民代理适用对象范围、规范公民代理