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财政资金股权投资传统财政资金是通过国家预算、政府立项、层层审批的方式安排支出的，投资过度依赖行政推行而非市场，因此会产生资金使用的低效率和资源配置扭曲等负面影响。因此需要政府转变财政职能，不断完善和创新政府财政资金使用方式。根据国外经验，通过1 单位政府资金可以直接、间接拉动至少3 倍以上的非政府资金，一个较为成熟的私募股权基金市场， 是政府实现其政策的重要工具之一，而政府资金股权投资是政府参与私募股权基金产业比较 重要的形式。一、财政资金股权投资概念与优势（一）概念股权投资，是指企业（或者个人）购买其他企业（准备上市、未上市公司）的股票或以货币资金、无形资产和其他实物资产直接投资与其他单位，获得经济利益。财政资金股权投资，是财政资金以股权投资的形式注入企业。与市场化投资行为不同的是，投资目的不是获利，而是解决企业融资难等问题，通过资金扶持加快企业的技术改造、帮助企业做大资本的同时增强其竞争力，加速企业成长，从而推动相关产业的发展，更加注重的是社会效益。（二）优势相较于一般性财政资金补助，股权投资遵循“政府出资、市场运作、非营利性、参股不控股、适时保本退出 ”的原则，不仅避免了资金无偿使用带来的弊端，还具有以下优势：1. 财政资金实现循环使用股权投资变无偿补助为股权投资，既为企业发展注入了资金、活力，又能变财政支出的一次性投入为循环使用，通过阶段性持股、适时退出获得合理回报并再次投入的滚动支持方式，将有效发挥财政资金可持续性的支撑作用。精品资料2. 企业获得的资金支持更大、更集中企业融资渠道和手段较为单一，重大项目建设资金来源不足，通过大力发展股权投资基金，可以固化本地资本、牵引外来资本、激活民间资本、增强资本市场资源优化配置能力， 促进企业上市，提高直接融资比重，满足产业融资需求。3. 利于协调好政府和市场的关系政府参股企业却不做第一大股东，不参与日常经营管理，不以营利为目的，并根据企业意愿及时退出，退出后又能发挥新的作用。这既有利于发挥财政资金的杠杆作用，扶持企业发展，又能保证企业运行的独立性，发挥市场活力。二、典型经验与做法（一）美国经验美国是世界上较早实行财政资金股权投资的国家，1958 年，美国政府创立了小企业投资公司计划（sbic ），以政府资金和私有资金结合的方式来运作，由美国小企业管理局 （sba ） 对私有风险投资公司的资金进行补充，sba 担保获得附加资金 杠杆资金。其基本做法包括：（1）确定合格的、有经验的创业投资经理。 （2）必须募集私人资本500 万-1000 万美元。（3） ）由小企业管理局担保杠杆实现现有资金放大2-3 倍。（4）私人资本承担第一风险时，可投资一切项目。（二）德国经验德国政府 80 年代学习美国经验， 重点对初创期、 早期和新型企业投资， 其在对企业进行股权投入的同时，往往匹配投入相应的借款，采取直接融资与间接融资相结合的手段为企业提供融资资本。德国政府参股投资时，要求企业必须向政府公司提供项目申请，由政府公司股东会审定后实施。 按企业成长期划分， 主要投向种子期企业 （33.3% ）、成长期企业（ 40% ）、重组企业（20% ）、其他企业（6.7% ）；在股权投资退出方式上， 90% 由股东回购或出售股权， 10% 的企业上市后退出。在风险承担方面， 如企业经营出现亏损，政府基金往往为最后一个偿还人，每年政府投入企业总额的10% 不能收回，由各级政府资本给予相应核销。（三）以色列经验以色列政府于1993 年出资 1 亿美元启动了 yozma 基金计划：（ 1）每一只 yozma 子基金都是一个独立的有限合伙企业； （2）政府资金的介入保证每支子基金专注于高科技企业的早期投资；（3）yozma 母基金投资于 10 只私人风险投资基金，每一只基金必须由以色列本地的机构进行管理， 但应由一家知名的国外风险投资机构和一个国内的金融机构组成；（4） 政府对每只子基金投入40% 的份额，最高可达800万美元，这样政府投入的1亿美元的yozma 基金可以吸引大约1.5 亿美元的国内外私人资金。 ；（ 5）强大的激励机制。私人投资者可在 5 年内以优惠价格（本金 +成本+利息）买断政府在基金中的权益（最终10 支基金中有 8 支行使了该项权利） ；（6）预先设计的 yozma 母基金及子基金的私有化计划。从1998年开始，政府采用拍卖的方式对基金进行私有化。yozma计划实施的效果如下： （1）引导创立了 10 支风险投资基金，共募资2.63 亿美元（包括政府投入的1 亿美元）；（ 2）共对 164 家不同的创业公司进行了投资； （3）56% 的基金投资退出（ ipo 以及 m&a ）；（4）刺激了以色列风险投资产业的发展。1993 年至 2000年，以色列私人 vc 募资年均增长率达85% 。到 20 世纪 90 年代的下半段，风险投资产业在以色列已经成为了一个重要的产业，同时一些国外的风险投资机构开始对以色列的创业企业进行直接投资，很多知名的国外风险投资机构在以色列建立了办公室；（5）yozma的子基金得到了迅速的发展。大多数yozma 子基金已经发展成为3 支或更多的基金，由更多的职业基金经理进行管理。到2000年结束时，这组基金所管理的基金总规模超过了32 亿美元， 相当于 1993 年至 2000 年间以色列 vc 总募资的 54% 。（四）重庆经验为创新财政资金分配方式，充分发挥财政资金的引导和放大效应，带动社会资金投入，促进实体经济健康发展。 2014 年 4 月，重庆市人民政府印发了 重庆市产业引导股权投资基金管理暂行办法（渝政办发 2014 9 号），设立产业引导股权投资基金，改变以往财政对业发展扶持资金的分配方式，将原先的政府补贴支持改为市场化股权投入。同时，为规范产业引导股权投资基金中财政出资资金的管理，管好用好财政资金，2014年 7 月，重庆财政制定了重庆市产业引导股权投资基金财政出资资金管理暂行办法（渝财企2014 341号）。1. 资金来源重庆市产业引导基金计划安排100亿元，连续 5 年每年筹集25亿元。资金主要来源： 一是原有市本级财政扶持工业、农业、现代服务业、科技、文化、旅游等专项资金，计划按照每个专项资金原有总资金量的1/3-1/2比例切块注入。 2014年，重庆市本级利用原有财政扶持产业发展专项资金15 亿元。二是重庆市财政新增安排。从2014年市级土地出让收益中筹集 10 亿元。三是计划争取中央有关基金投入。2. 管理主体2014年 5 月，重庆市人民政府新设重庆市产业引导股权投资基金管理公司（即母基金公司），由重庆市财政局代行产业引导股权投资基金公司出资人职责，受托经营管理产业引导基金，并根据原工业、农业、现代服务业、科技、文化、旅游等六个专项资金，下设6个子基金公司，以不同注资比例做大做实基金池。3. 具体管理方式一是建立工作协调机制。由重庆市财政局、金融办牵头，市国资委、市发展改革委、市委、市经济信息委、市工商局、市科委、市农委、市文化委、市旅游局、市中小企业局等部门共同参与。二是重庆市财政局代行产业引导股权投资基金公司出资人职责；市金融办负责指导、监督产业引导基金公司经营管理；其他主管部门参与专项基金投资监督管理和政策指导。4. 具体运行模式委托产业引导基金公司实行专业化管理，由基金管理人进行市场化运作。一是产业引导基金公司通过公开征集或招标方式选择6 个专业化的基金管理人团队，募集社会资金，设立相关专项基金。二是行业主管部门选派代表参与相关专项基金投资监督管理。三是产业引导 基金与其他出资人的资金同步到位，共享收益，共担风险。四是专项基金的存续期原则上不 超过 5 年，经批准可适当延长，但总存续期不得超过7 年。5. 实施成效2014 年 5月 13 日，重庆产业引导股权投资基金有限公司注册成立后，2014年已经多渠道筹集首期的25亿元。新设立的重庆产业引导股权投资基金有限公司2014 年 6 月开始面向全国公开征集项投资基金的基金管理人，截止2014年底，与重庆市有洽谈意向的全国投资机构50多家，经上报合作方案框架的有10多家，其中不少是北京等城市知名公司， 具体投资项目等都积推进当中。（五）江苏经验2011 年 10 月，江苏省财政厅下发了关于区域重点成长型企业发展扶持资金试行股权投资使用方式的意见。 各市、县财政局根据意见要求，结合实际，确定了重点成长型企业展扶持规划，拟定了股权投资、融资风险专项资金、定向融资担保等资金运作方案。省财政根据评审结果分两批与运作方案相对成熟的31 个市、县财政部门签订了为期三年的资金使协议，共拨付资金3.68 亿元，引导各市、县财政出资3.73 亿元，共同组成地方区域发展扶持项资金， 并委托江阴市高新技术创业投资有限公司为股权投资管理机构和出资人代表， 从 2012开始实施财政资金有偿使用试点。从发展情况来看，江苏财政资金股权投资企业发展态势良，得了明显成效。到2013 年底，江苏省采取股权投资方式运行的资金额度为12.59亿元，共投 174 户企业，已完成投资 8.34 亿元； 2013 年被投资企业共实现销售收入 206.87 亿元，同比增 13% 。采用定向融资担保和融资风险基金方式的资金额度为 7.26 亿元，共为765 户企业 53.45 元贷款提供担保和融资风险补偿服务，年均放大倍数 5 倍以上；被扶持企业 2013 年度共实现售收入935.61 亿元 ，同比增长 17% ；实际上缴税收44.42 亿元，同比增长 13% ；实现净利润3.71 亿元，同比增长12% 。财政股权投资以战略性新兴产业和高端服务业内企业为主要投资象，在 174 户获得扶持资金股权投资的企业中，近140 户为江苏省十大战略性新兴产业和高服务业内企业，新兴产业和服务业企业占比80% ，促进了江苏省产业转型升级。江苏政府财资金实行股权投资的经验表明，财政资金参股企业对于促进企业良性发展具有多方面的作用。（六）广东经验2013 年初，广东省财政厅出台了财政经营性资金实施股权投资意见等文件，扩大对现有财政经营性领域资金的股权投资改革。广东的主要做法有：1. 明确股权投资的范围和比例安排2013 年省级财政用于股权投资的总额约187 亿元，其中： 注入资本金类项目， 用于公路交通、轨道交通、机场建设、水利设施等重大基础施和重大项目建设的资本金，按不低于专项资金规模 70% 的比例进行股权投资；产业扶持类专项资金项目，用于支持重点产业和新兴产业项目， 按分别不低于专项资金规模的50% 和 40% 进行股权投资； 补助产业园区基础设施建设、城乡公用设施建设等，具备股权投资条件的，原上实施股权投资。规定产业扶持类资金投资期限一般为3-5 年，最长不超过10 年，财政资金入占股不超过总股本的30% ，且不为第一大股东。2. 明确股权投资改革的政策导向一是引投资方向。通过股权投资方式引导带动社会资本投向基础设施、新兴产业、高新技术产业政府需要扶持的领域，着力培育科技含量高、创新能力强的先导性产业。二是专业管理，市场运作。委托专业机构实施股权投资管理，以市场化的方式对项目的研判和选择进行运作。 三是循环使用，滚动支持。通过阶段性持有股权，确定资金使用的责任主体，实现财政资金的保增值和良性循环；建立和完善退出机制，适时退出获得合理回报，形成财政资金滚动发展效应。四是防范风险，提高绩效。明确受托管理机构责任义务，引入第三方机构对股权资金投入和用进行风险评估和绩效评价，建立健全风险防范和激励约束机制。3. 明确股权投资的运作模式一是参股方式，包括直接注资、参与上市公司定向增发、委托管理机构直接投资、委托管理机构与企业合作发起设立专门的项目公司等方式。 二是参股程序。 产业扶持类专项资金实施股权投资管理程序包括：省级行业主管部门会同省财政厅发布项目申报指南；开展项目竞争性评审；按领域相关、业务专长、管理对接、综合发展原则确定受托管理机构；受托管理机构开展独立调查；省级行业主管部门会同省财政厅下达项目计划及资金；受托管理机构按照项目计划、资金计划和投资方案等与被投资企业签订协议，具体实施。三是参股项目退出，适时进行股权转让、股票减持、其他股东回购等，实现财政资金退出。四是管理费用和收益管理，按受托管理财政资金总额的一定比例和管理业绩，每年支付受托管理机构管理费用，并将投净收益的10% 左右作为受托管理机构的奖励资金。省财政股权投资资金退出后形成的收益，除支付管理费用和奖励外， 本金和剩余收益部分由受托管理机构负责上缴省财政， 按原渠道动使用。五是资金管理和考核， 引入第三方评价机构对股权投资资金的使用和管理进行风险评估和绩效评价，对受托管理机构实行总体考核，对连续几年未完成财政资金保值增值目标的受托管理机构，采取撤销受托资格等惩罚措施。六是建立资金动态调整机制，对未完成年度股权投资的专项资金或行业主管部门，可减少下年度资金安排金额并作为今后申请财政资金的考因素，对使用绩效好的资金或行业主管部门，可增加滚动投入资金额度。4. 明确界定各方的权责关系按照参与股权投资的主体划分，省政府是出资主体，享有资金所有者的各项权益；行业主管部门是责任和监督主体，负责股权投资管理的具体实施；财政部门是监管主体，负责财政资金的监督管理、收益上缴管理和绩效评价；受托管理机构是经营主体，按委托管理协议及所持有股权行使股东权利、履行股东义务，并在法定程序内明确所投入财政资金的有限责任，建立市场化运作风险规避和退出机制。广东的改革工作呈现以下几个特点： （1）将用于支持经济社会发展、提供准公共产品和有偿服务等方面的财政投入明确为可实施经营性投资的资金，将符合条件的注入资本金类目、产业扶持类项目、产业园区类等纳入股权投资改革范围。（2）准确定位财政经营性资金股权投资的方向、重点、方法。 （3）将投资的领域确定为重要基础设施、高投入高风险的高科技行业等市场资本不愿投入或投入不足的领域，发挥财政资金对会资金的带动作用。（ 4）财政经营性资金以盈利大小为主要目标，政府主管部门不参与企业日常管理，不干预企业经营决策。（5 ）在股权投资项目管理中引入市场化运作机制，将评审项目交由受托管理机构开展调查、可行性分析、投资方案谈判等，并提出投资方案建议。（6）在股权投资管理中引入退出机制，通过阶段性持股，获取合理回报，实现财政经营性资金的动发展。（7）在项目管理中引入第三方风险评估和绩效评价机制，对项目进行分析、 判断价值评估， 作为财政资金入股、管理、退出定价的重要依据。 （8）明确实施股权投资的财政资金管理权限，仍由相关的主管部门负责实施，实现权责对等。三、财政资金股权投资的基本规律根据上述国外及国内地区政府资金股权投资实施的先进经验，可总结出以下几点规律：1. 投资对象和领域将投资的领域确定为重要基础设施、高投入高风险的高科技行业等市场资本不愿投入或投入不足的领域，发挥财政资金对会资金的带动作用。2. 企业自愿申报、遴选的方式确定支持对象财政资金股权投资采取企业自愿申报的方式，经层层遴选最终确定支持对象。首先由行政主管部门发布申报通知，企业按要求递交申报材料，然后由受托管理机构进行初选，组织尽职调查及专家评审并形成投资建议上报行政主管单位审议后，最终确定支持对象。3. 明确政府权限财政经营性资金以盈利大小为主要目标，政府主管部门不参与企业日常管理，不干预企业经营决策。4. 发挥专业公司优势，进行市场化管理股权投资资金一般由政府行政单位主管，设立投资决策委员会（以下简称投委会），负责基金投资决策和退出等重大事项的审议。投委会委托专业投资机构代表政府持有股权，发挥专业公司优势，进行市场化运作管理，包括投资企业的选择，投资方案、合作方案、退出方案的拟定和实施， 以及投后管理等。 引入第三方风险评估和绩效评价机制，对项目进行分析、判断价值评估，作为财政资金入股、管理、退出定价的重要依据。5. 资金交由银行托管，按需划拨股权投资资金确定一家商业银行作为资金托管银行，并开设专户，对资金进行存储、拨付、结算等，确保资金的安全性。确定投资企业并签订投资协议后，由企业提供银行基本户和增资户账户信息，受托管理机构依据投资协议及立项决策会议纪要向托管银行出具拨款指令，托管银行审核无误后，将投资款拨付至企业账户。6. 保本退出，投资目的注重社会效益区别于一般市场股权投资以经济利益为驱动，政府股权投资更为注重社会效益，其设立目的是为了扶持、鼓励特定产业发展。采用股权投资方式，并未改变政府支持产业发展的初衷，只是改变了资金分配使用方式，企业不仅获取了急需的资金，还能获得受托管理机构的专业帮助。四、推行财政资金股权投资中需注意的问题（一）明确界定政府财政资金股权投资的范围财政经营性资金应逐步退出一般经营性、竞争性领域，转为主要投向重要基础设施、区域开发、战略性新兴产业、高新技术产业、创新创业型企业等社会资本投入不足的领域，防止挤出效应的产生。（二）细化资金运行管理机制，明确各方权责关系重庆市和广东省都坦诚在实施中存在一些问题和困难，如企业参与积极性不高，担心股权投资会干预企业生产经营，仍希望获得财政无偿补助；投资参股程序相对复杂，如需要项目申报、评审、考察评估、参股谈判、尽职调查等多个环节，耗时较长等。特别是就如何理顺财政、原主管部门、基金公司以及企业职责，规避财政风险，需要在政策的顶层设计方面不断改进和完善。因此，在企业遴选、资金监管、绩效评价、股权退出等各个环节制定既契合市