谈我国食品安全新形势、新问题下的新方案.doc

浅谈我国食品安全新形势、新问题和新方案前言：“民以食为天，食以安为先”。千百年来这一传统理念一直在警示着“吃”对于百姓的重要性。但是，自2008年“三聚氰胺奶粉事件”以来，我国食品安全问题如决堤江河“洪涝”不断“瘦肉精”、“地沟油”、“速冻食品细菌门”等等食品安全事故接二连三，导致了消费者的“食品安全恐慌”，严重影响了我国食品工业的发展。为了改善我国食品安全问题多发的局面，国家有关部门进行了严打非法添加、严打制售地沟油等一系列工作。在这样一个食品安全环境下，我国食品安全的现状如何？又将出现哪些新问题，形成哪些新形势，相对应的又将出现什么新方案呢？第一节：我国食品安全现状2010年12月，有媒体在全国范围内开展了“中国消费者食品安全信心”调查。本次调查显示一半（50.9%）受访者认为“需加强治理”，有近7成消费者对我国食品安全状况无安全感。2011年，万吨地沟油流向餐桌、速冻水饺含有金黄色葡萄球菌、乳品新国标制定受质疑等众多食品安全事件的曝光，让我国消费者的“食品安全恐慌症”进一步“恶化”。过多的食品安全事件已经导致消费者对我国食品安全失去信心，阻碍了我国食品工业的健康发展。 一.现状张勇：“总体稳定向好，问题仍然不少” 国务院食品安全委员会办公室主任张勇媒体采访时表示：在各地区、各有关部门和全社会的共同努力下，中国食品安全工作力度不断加大。尤其是2010年，通过深入开展专项整治和执法检查，严厉打击食品安全违法犯罪活动，不断强化食品安全监管，食品安全各项工作取得了明显成效。2010年各类食用农产品、食品安全水平稳中有升，蔬菜、畜产品、水产品监测合格率分别达到96.8%、99.6%和96.7%，全国库存粮食质量达标率97.3%。全年没有发生重大农产品和食品安全事件。但是，在2011年，瘦肉精、毒燕窝、塑化剂、速冻食品细菌门等产生大范围负面影响的食品安全事件打破了2010年以来的“无重大农产品和食品安全事件发生”的记录。此外，人们对于“乳业新国标制定被大企业绑架”的质疑更是体现了我国消费者对我国食品安全问题的关注与焦虑。不过，不可否认的是2011年有关部门继续坚持严打食品安全违法犯罪活动。尤其是对“地沟油”的严打自2011年8月下旬以来，按照“打四黑除四害”专项行动整体部署，公安部指挥全国公安机关开展了打击“地沟油”犯罪破案会战。4个多月来，各地侦破利用“地沟油”制售食用油犯罪案件128起，抓获违法犯罪嫌疑人700余名，查实涉案油品6万余吨；打掉涉及全国28个省份，集掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发、销售等多环节于一体的制售“地沟油”犯罪网络60个。对地沟油的严打是我国食品安全监管力度加强的一个缩影，很好的震慑了我国食品安全违法犯罪行为，将促使我国食品安全形势总体稳定并保持向好趋势。综上所述，可以看出我国食品安全问题局势仍然不容乐观，正如张勇主任所指出的，我国食品安全现状“总体稳定向好，问题仍然不少”。 二.问题监管存缺席问题诸多 由于我国食品安全监管体系的“刚上路”，诸多老问题虽然得到了一定的控制，如微生物污染、农药残留等等。但是，还有一些老问题依然存在。此外，随着社会和科技的进步，甚至随着社会对食品安全关注度提升，有一些新的问题也开始慢慢浮现。 1.从农田到餐桌食物链污染情况严重：我国是农业大国，从事农业生产的人员众多，但是由于食品安全及环保、卫生意识不强，使得食物在“农田”阶段便存安全隐患，加之我国食品安全监管体系“从农田到餐桌全食物链”的监管模式尚不成熟。两者“合力”导致我国从农田到餐桌食物链污染严重的问题。 2.“小作坊”式生产带来的食品安全卫生隐患及监管难：在国家质检总局的一次调查中，45万个食品生产企业中10人以下的食品生产加工小作坊有35万家，这些小作坊“数量多、规模小、分布散、条件差、工艺乱”，食品质量和安全难以保证，本身就是一个亟待解决的问题。此外，因为它的“多乱差”还给我国食品安全带来了卫生隐患，监管难的问题。 3.“人为恶意造成”我国的非传统食品安全问题：食品安全问题是国际性的问题，但在国际上事件大多是食品生产、加工、流通环节卫生控制不当和环境污染等因素所致。而我国近年发生的诸如“三聚氰胺奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”等重大食品安全事故都是人为所致，我国这种食品安全问题致因可看着是非传统的食品安全问题，也是当下我国食品安全问题中较为突出和常见的主要问题。第二节：我国食品安全新形势、新问题下的新方案 随着国家有关部门监管的不断加强，在“十二五”期间我国食品安全将有哪些新问题、新形势、新方案呢？一.我国食品安全的新问题以上是伴随着我国食品安全“一路走来”的老问题，也是主要的问题。随着我国食品安全监管策略的变化、食品工业科技的发展以及人们对食品安全的关注，我国食品安全有以下四个新问题“探了头”。1.监管策略之变风险交流成薄弱环节：随着我国食品安全监管体系的不断发展和完善，相对落后的“危机应对”监管向“风险预防”方向转变。在这个监管体系中，风险交流是重要的组成部分。但是，在我国有关食品安全信息的交流存在着“各自为政”的问题，政府、行业和企业存在监管不透明，导致信息“不易”正确公布的问题，专家与媒体没形成“有机结合”，导致新闻报道失实误导消费者的问题。总的来说，我国食品安全风险分析的框架中“风险沟通”是最为薄弱的环境，也是较为凸出的问题。 2.监管之尴尬“媒治”成为治理食品安全问题的“主要手段”？：在2011年4月份举行的“2011国际食品安全论坛”上，中国食品科学技术学会副理事长胡小松先生公布了一项调查结果显示：在食品安全问题发生后有60%以上的受访者选择相信媒体而不是政府。 这样的调查结果是无奈的更是可悲的。可悲在于被大多数消费者所认同的“媒治”却是一个伪命题。媒体在公共话语平台上就社会现象发言，是在尽传播和监督之责，而绝不能也没有能力来替代公权部门来治理社会。并且有案例表明“媒治”不仅不能成为治理食品安全问题的主要手段，甚至因为“新闻造假”、“失实报道”等原因，让过分依赖媒体成为我国食品安全问题的一个“新问题”。 3.新技术带来的新隐患：随着食品工业的迅速发展，大量食品新资源、添加剂新品种、新型包装材料、新工艺已经现代生物技术、酶制剂等新技术的不断出现，也造成了一个新的食品安全问题日益增多的直接应用于食品及间接与食品接触的化学物质所带来的安全隐患成为亟待重视和研究的问题。 4.丧失消费者的信任：由于我国食品安全事故不断，甚至经常在同一个问题上栽倒多次。这严重打击了我国消费者的信心。如我国奶粉行业因为“三聚氰胺”等“毒奶粉”的接踵而至，导致消费者对我国食品安全失去信任，成为制约我国食品工业发展的重要因素。 二.策略调整所带来的新形势 我国食品安全问题已经得到了全社会的“空前”关注，这是有效解决我国食品安全问题的一个契机。也正是由于这种“空前”使得政府、行业、企业、专家、媒体已经消费者对食品安全有了新的认识，做出了相应的调整。 1.监管体系或因空前关注而加快建设：随着我国政府、行业、企业、媒体以及消费者对食品安全问题的关注度加强，越来越多的问题被曝光，从而得到解决。从另一个角度来看食品安全事故频发的当下也是我国食品安全监管体系建设、完善的“活跃期”。 2.监管之变从“危机应对”到“风险预防”：在我国2009年6月1日颁布的食品安全法第二章对“食品安全风险监测和评估”做了规定，并明确了由国家卫生部及相关部门负责“风险监测与评估”事宜。这是我国食品安全监管一次质的飞跃。随着“预防”意识的深入，不但是国家监管部门，而且包括行业企业也将加强“风险预防”，从生产的源头开始保障食品的卫生、安全，将食品安全管理成本纳入企业发展成本中。 风险交流作为新的监管框架中的重要部分，也将随着政策法规及“风险”意识的深入发展而被加强。这就使得以后的媒体声音在与政府、专家的有机结合中变得更为真实和科学。将形成一批有影响力的舆论导向力量。在正确的舆论导向下，消费者也将更为正确和理性的看待食品安全问题。 3.相关食品安全标准将陆续完善：一直以来我国食品相关标准就被质疑“内外有别”国内低于国外。2011年乳制品新国标“世界最低”的争论一直在延续。其实，食品安全标准的制定要因地制宜。不同国家甚至是不同地区也会有所差别。另外，由于食品科技程度不同也会导致食品安全标准的“千差万别”。随着我国民众对食品安全标准的关注度提升，以及我国食品科技水平的提高和食品产业对外贸易的日益频繁。可以预见，在“十二五”时期我国食品安全标准将日益完善，并且与国际先进水平接轨。三.应对我国食品安全新问题、新形势的新方案针对以上新问题及新形势，我国食品安全监管部门必将会做出相应的改变，出台新的方案解决和改善食品安全方面的每一个问题。1建立食品安全风险评估中心国家正式决定建立国家食品安全风险评估中心。这个风险评估中心是风险评估委员会的支持机构，初期准备编制200人开展风险评估的工作。风险评估中心将采用理事会管理的方式，成立一个多部门的理事会，对这个风险评估中心进行管理。这个中心的成立将对中国的食品安全科学基础的建设提供促进作用，也能够更好的凝聚各个方面学科的科学界的人士们、专家们和我国食品行业的专家们共同来研究，为国家支撑好食品安全风险管理。2.完善相关法律体系及合理化监管机构我国食品安全法律体系的不完善和监管部门“九龙治水”的不合理性，是造成我国食品安全监管不力的重要原因。为此，随着我国食品工业进一步的发展，相关部门对食品安全方面积累了更多的经验将有助于完善我国食品安全监管法律体系，从而也促进监管机构的合理化改制。3.应对新技术、新产品增强检测技术手段随着我国食品工业科技的发展，众多新兴食品制造、包装等技术被广泛运用。但是，对于这一进步我国食品安全检测机构显然没有做好准备来应对可能出现的新问题。在过往食品安全事件中便已有因检测技术手段落后而导致“检测失效”的情况。所以在“十二五”期间，我国检测部门将与时俱进增强其检测技术及设备。4.形成有能力的媒体舆论导向针对“媒治”的问题，专家呼吁要形成有能力的媒体舆论导向。加强政府、专家以及媒体间的交流沟通，避免媒体在缺乏科学依据的前提下进行报道从而误导消费者，造成更多的负面影响。形成有能力的媒体舆论导向还有助于在事件发生后，第一时间将事件真相告知大众；有助于增加食品安全事件的透明性，让事件向合理、正确的方向发展。第三节：食品安全监管机构设置的思考与借鉴完善的食品安全法律体系是保证食品安全的前提条件。然而，合理、高效的监管机构设置是保障食品安全法律得以充分实施的关键所在。在我国，食品安全问题局势严峻的局面，一定程度上可以说是监管机构设置不合理所造成的。就此，我们有必要借鉴发达国家食品安全监管体系有关机构设置的先进理念，以便改善我国“监管不力”的问题。 一.发达国家食品安全监管体系机构设置1.美国机构联合监管方式：美国以科学为依据，通过对食品安全职责的相互补充和相互依赖，形成了一个全面的、有效的食品安全监管体系。美国负责食品安全的主要法规机构有卫生部的食品药物管理局（FDA）、农业部的食品安全检验署（FSIS）和卫生检验署（APHIS）及环境保护署（EPA）。FDA主要负责各州际贸易中出售的国内生产及进口的食品（包括带壳的蛋类食品）、瓶装水及酒精含量低于7%的葡萄酒饮料的监管；FSIS主要负责国内生产与进口的肉类、家禽及相关产品、蛋类加工品的监管；EPA主要负责饮用水的监管；APHIS主要负责防止动植物的有害生物和疾病。 2.欧盟权力机构统一监管方式：鉴于疯牛病在欧盟各国的不断蔓延，欧盟委员会发表了一份长达60页的食品安全白皮书，决定成立一个名为“欧洲食品权力机构（或欧洲食品安全局）”的组织，统一管理欧盟内所有有关食品的事务。其食品安全监管法律主要为欧盟通用食品法。3.日本两部门高度集权监管方式：日本法律明确规定了食品安全管理主体，即农林水产省和厚生劳动省。农林水产省主管食品品质管理系统；厚生劳动省主要负责法规和标准的制定、新食品及食品添加剂生产使用前的审批、食品规格和卫生质量的监督、食品生产经营条件和过程的现场监督、食品标签的管理、进口食品检验等。其食品安全监管法律主要为食品卫生法。 综上所述，发达国家的食品安全监管机构设置具有以下几方面的特点：一是监管体系精简；二是政府各部门分工明确；三是各部门配合协调，链接紧密；四是质量安全法律体系健全；五是工作透明，公众参与程度高。与之相比，我国食品安全监管机构设置还存在着不小差距，主要问题有：职能交叉、效率低下、推卸责任、食品监管部门职责不清，执法力部门本身执行力弱，科学技术差和透明度不够等。 二.思考与借鉴明晰的体系、高效的执行力、科学的手段 为了建设和完善我国食品安全监管机构，我们很有必要去借鉴和思考发达国家的先进理念，吸取其监管机构设置的优点，并结合我国国情建设一个适合我国食品安全环境的监管机构模式。以下几点是值得我国食品安全监管机构设置时值得借鉴的方面。 1.建立和完善权责明晰的食品安全监管体系：目前，我国食品监管体系中的建构机构设置是采用“卫生质检工商药监”按照食品链上各段截取分类监管的模式，在实际操作中，这种“划段”监管容易导致各部门职责不明确、职能交叉甚至责任推诿的问题，直接导致在监管中工作效率低下的后果要解决这一问题，最根本的是要有一个权责明晰的监管机构模式。根据我国现有的模式而言，可以借鉴美国的“机构联合监管方式”，明确各个部门的权责及职能范围，避免“模棱两可”部门职能交叉的情况出现；或者，我们也可以借鉴欧盟“权力机构统一监管”的方式，建立一个“国家食品安全局”统一管理我国所有有关食品的事务，由一个部门来统一管理将改善我国食品安全监管的工作效率问题。 2加大对执法部门执法行为的监督力度：法律的是执行出来的，而不是制定出来的。无论多严密、多完善的法律，还必须经由各级政府职能部门的正确施行，才能真正发挥其保障食品安全的强大规范作用。但是，现如今我国的食品安全监管中“执法不力”的问题严重。从2011年3月15日的“双汇瘦肉精”事件可以看出，我国食品安全监管不但没有及时的发现问题，并且有部分执法人员还因拿人手短“睁一只眼闭一只眼”任由违法者为非作歹。就此，我国应建立正规的监管监督机构对监管部门进行监督问责；另一方面我们借鉴国外监管“透明度”强的特点，加强“风险交流”、加强媒体、民众的监督参与。 3.监管技术能力不足和检验资源重复配置：在监管中，对问题食品的技术检测是执法的必要依据。但是，由于我国的“划段”监管，技术检测设置存在着资源“重复浪费”的问题。并且，由于我国国土面积广，各地区技术实力不均衡的问题也不容忽视。在这方面我们可以借鉴欧盟的做法，由统一的部门进行技术研发，由统一的技术部门对全国“问题食品”进行检测，以此避免我国检验资源重复配置和监管技术能力不足的问题。4.信息沟通、数据分享能力弱：“划段”监管容易导致“各自为政”的问题。加之我国地域广的特征，各地区的监管部门之间联系沟通不够，在食品问题上的经验分享、技术以及数据沟通分享难以展开，这一定程度上导致我国食品安全问题不易统一解决的困扰。要改善这一问题，统一的信息和数据中心必不可少。由这个中心收集存储全国范围内有关食品安全问题方面的经验和技术等数据，并定期集合各地方监管部门进行信息及数据的分享沟通。第四节：欧盟食品安全法律体系的思考和借鉴 目前，在食品安全监管体系方面处于领先地位的是欧盟、美国和日本。他们在法律体系建设、监管机构设置和监管策略方面都处于世界领先地位。俗语有云：“他山之石可以攻玉”，作为正处在食品安全问题频发的我国，很有必要与欧美日相比较，从而更为深刻的思考和借鉴发达国家的先进理念。在这里，我们将对欧盟的食品安全法律体系进行阐述介绍，从中思考获得值得我国食品安全法律体系建设借鉴的东西，帮助完善我国的食品安全法律体系。 一.食品安全相关法律体系的比较“完善”与“缺失” “无规矩不成方圆”，法规和标准作为治理食品安全的“约束力”和“准绳”对于保障食品安全的重要性不言而喻。我国与欧美日相比在食品安全法律体系方面还存在着相对缺失、滞后或者不完善等问题。1.国际先进食品安全法律体系解析 以欧盟为例上世纪90年代末，欧洲出现一系列食品危机。如“二恶英污染”“疯牛病”和“口蹄疫”等食品安全事件，这让欧洲食品安全亮起了红灯，造成了消费者的“食品安全恐慌”。为此，欧盟国家加强了关于保障食品安全相关法律和标准的研究。至今已经形成了一个较为完善的食品安全法规体系，涵盖了“从农田到餐桌”的整个食物链（包括农业生产和工业加工的各个环节），形成了以“食品安全白皮书”为核心的各种法律、法令、指令等并存的食品安全法规体系新框架。 食品安全白皮书 “白皮书”包括长达52页，包括执行摘要和9章的内容，用116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，制订了一套连贯和透明的法规，提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力。“白皮书”提出了一项根本改革，就是食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任，以及各种农田控制措施等。 随着食品工业以及社会的不断发展，欧盟的食品安全法律体系仍在不断的修改完善。从其体系的内容分析可得出欧盟食品法规标准具有种类多、涉及面广、系统性强、科学性强、可操作性强、时效性强等特点。 2.我国与欧盟食品安全法律体系的对比 对比我国现行的食品安全法于2009年6月1日开始实施。相对以往的食品相关法律已经有了不小的进步。其中不乏亮点，如：权益受损消费者可要求十倍赔偿、任何食品都不能免检、食品安全有了国家统一标准等等。但是，相对欧盟的食品安全法律体系，我国的食品安全法律体系还存在以下几个缺陷：配套法规体系建设滞后，法律在执行过程中缺乏持续性和规范性，可操作性差，处罚力度相对较轻，法律约束力不够等。 二.思考与借鉴要与时俱进的打造强有力且完善的监管体系 通过与国外相对完善的食品安全法律体系相比，以下几点值得我国食品安全法律体系借鉴。 1.建立并完善一个食品安全核心法律，加快构建我国食品安全法规新框架：保证食品质量与安全，控制源头是关键。