我国农村集体土地产权管理研究综述.doc

我国农村集体土地产权管理研究综述课程名称:土地管理学指导老师:黄绿筠学生姓名:喻贝 李余敏学号:2009210221 2009210195我国农村集体土地产权管理研究综述农村集体土地制度是农业经济制度的基础，土地产权制度则是土地制度的核心，土地产权管理问题是中国农村改革的最基本问题之一，相关研究文献也非常之多，尤其是近几年。相关研究内容主要集中在：一、从制度经济学角度，较系统地考察我国农地制度的历史变迁及绩效分析；二、这现有农村集体土地产权管理制度进行探索和剖析，提出该产权管理的缺陷并提出改革举措。引言2004 年至 2010 年又连续六年发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件，即新农村建设中央六个一号文件，强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位，也是我们进行新农村建设，农村工作与研究的指导纲领。自改革开放以来至 04 年以前，中央先后下发了五个一号文件，农村得到迅速发展，2004-2010 年的七个中央一号文件中，均涉及农村集体土地管理的。除 2005 年“严格保护耕地、落实农村土地承包政策”外，其余几年均强调“深化农村改革”。2004 年中央一号文件第十六条“加快土地征用制度改革”：要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。提高补偿标准、安置失地农民，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法；2005 年“加强集体建设用地和农村宅基地管理，鼓励农村开展土地整理和村庄整治，推动新办乡村工业向镇区集中”，强调在农户自愿、有偿的前提下进行承包经营权流转和发展适度规模经营；2006 年一号文件在前两年的基础上，提出“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”；2007 年一号文件除土地承包和征地制度改革外，还要加快推进农村集体林权制度改革、水权制度改革及农垦体制改革；2008 年一号文件在承包经营权流转和征地制度改革方面，提出具体的指导意见。要按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。严格农村集体建设用地管理，严禁通过“以租代征”等方式提供建设用地。依法规范农民宅基地整理工作；2009 年一号文件提出开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到户。规定土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。并鼓励有条件的地方发展流通服务组织，规范服务土地承包经营权流转；2010 年一号文件规定，城乡建设用地增减挂色要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用规划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有。可见，国家在农村土地产权方面逐步做出了很多探索。如何使农民切实地保有自身的土地利益、充分发挥出农村土地效益、促进农村经济发展已经成为国家层面重视的头等大事。1我国农村集体土地产权管理概述产权是“财产权利”的简称。产权或财产权通常有两种涵义，一是指财产所有权，即由法律加以维护和强化的最高占有权，这是产权的基本涵义；二是财产所有权、使用权、收益权、转让权和处置权，即对某种财产的实际占有权。”产权管理问题非常重要，是农村土地制度的核心问题。在土地承包经营权流转中，经济学界普遍认为：在家庭联产承包责任制的框架下，我国农村集体土地产权结构被分解为三种权利即，土地所有权，土地承包权、土地经营权。尤建新（2002）认为农村集体土地产权管理的性质是：1)以所有制为基础、使用权为核心的产权形态；2）土地权利与义务的对应性；3）合理配置集体土地产权的法律规定；3）可以提高土地产权效益的内在机制；5）各项权能可以分解的一组权利。杨遂（2005）认为我国现行农村土地产权制度,是建国以来根据建立社会主义制度和农村生产力不断发展的要求,经过一系列社会变革而逐渐发展起来的,具有以下基本特征：(1)农村土地产权是一组权利,产权的各项权能是可以分解的；(2)我国农村土地属农民集体所有,农民集体是农村土地所有权主体；(3)农户是农村土地承包经营权的主体,拥有土地的承包经营权；(4)国家对农村土地具有管理权和最终处分权；(5)农村土地产权各权能主体的权利与义务是对称的。王海杰（2007）提出我国农村土地产权改革的基本目标是明晰产权确立农民的土地产权主体地位和强化农村土地承包权，弱化集体所有权。2我国农村集体土地产权管理的历史变迁及绩效分析刘永湘（2003）从绩效分析这方面来探究土地产权管理的变化，认为50年代的农地制度变迁，由“耕者有其田”到初级社符合制度变迁规律，农业呈现快速增长；60、70年代，我国确定“三级所有、队为基础”的体制，使生产队成为土地产权主体，调动了农民的积极性，但单个农户不拥有土地排他性使用权、收益和处置权，仍是一种无效率或低效率的制度；改革开放以来，我国农地制度出现了重大变化，逐步形成了家庭联产承包责任制的农地制度，是我国建国后最有效率的农地制度改革，促进了生产力的解放和农业的发展。徐国荣、许绍成（2005）等认为建国以来，我国农村土地产权制度进行了四个阶段的重大变革：第一阶段是实行土地改革，把封建土地制度改变为“耕者有其田”的农民所有私营制农地产权制度；第二阶段在土地改革基础上实行以土地、牲畜、农具等生产资料入股分红的互助合作形式的农民私有合营的农地产权制度；第三阶段是经过高级农业合作社和农村人民公社化实现了集体公有公营，即土地所有权与土地经营耕作权相统一的产权制度；第四阶段是1979年以后废除“政社合一”的农村人民公社，实行集体所有家庭联产承包责任制，即把集体所有土地承包给农民个人（或家庭），以户为单位独立经营，自负盈亏，从而实现了农村土地所有权与经营权的分离的农地产权制度。3我国现有农村集体土地产权管理的缺陷研究查阅2001-2010年的文献会发现大部分文献都或多或少地阐述了我国农村集体土地产权制度管理的缺陷，但不同的阶段也有不同的重点。张建荣、孙志宏（2001）认为土地产权管理存在的问题主要是集体土地产权代表不清，享有的各项权利难以充分实现，土地权争议问题突出，征地补偿和人员安置中存在问题，集体土地使用权流转管理缺乏规范。雷玉德（2001）认为我国农业土地承包经营中存在的问题主要有1）以行政手段调整土地承包关系，造成承包关系不稳定；2）非农用地随意侵占农业用地，造成我国耕地大量减少；3）大量从事非农业的农民不愿放弃农地使用权，出现农业副业化、兼业化，甚至耕地撂荒现象，换言之，土地市场流转机制不畅。刘永湘（2002）对我国现有土地产权管理和其他相关学者观点进行了探析和归纳，认为土地产权管理弊端主要有：1、农地所有权制度的缺陷，主要表现在农村集体土地所有权产权主体缺位；产权关系不明晰；农地所有权权能残缺；权能结构不合理。2、土地使用制度的缺陷，主要表现在土地承包关系不稳定，家庭经营自主权不落实；集体土地产权制度安排不尽合理，土地产权制度缺乏有效的法律保障，到目前为止，还没有出台农村集体土地转让与处置的具体法规，农地的转让难以合法地进行；地权歧视，政府滥用征地权，农村集体经济组织利益受损，我国土地征用具有一定强制性，国家往往从公共利益出发，压低土地价格，使农民合法利益受损。任庆恩（2003）认为现行农村集体土地所有权存在主体虚位、农村集体土地所有权与国家土地所有权之间关系不明确、权能不健全、性质模糊的缺陷；农村集体土地承包经营权存在法律上具有明显的债权特性、内容上界定不明确、流转方面制度不健全、收益分配上缺乏制度和法律的稳定性、“四荒”土地开发利用缺乏统一的法律和制度规定。税杰雄（2005）在试析我国农村土地产权制度的缺陷一文中从法律、制度层面的角度出发，认为土地产权制度的要素和土地征用制度都存在缺陷，前者是规定的所有权主体错位、客体模糊、产权内容虚化及“家庭承包,双层经营”的法理矛盾，后者是土地征用条件的内涵不确定，外延不具体，对公益用地的征用缺乏限制。徐国荣、许绍成（2005）认为现有农地产权制度管理存在的缺陷主要表现在：1）在家庭联产承包责任制推行中，农村土地集体所有权弱化；2）地权关系和土地产权不清，没有明确的规范化制度；3）现有的农村土地产权制度制约了农村土地使用权流转；4）农地产权的稳定性差。宋振湖、黄征学（2005）认为现有土地产权管理的主要问题是土地所有权主体及内涵不清，土地产权权能残缺及地权稳定性差。高元禄（2007）认为我国土地产权管理的问题主要表现在：1）农村集体土地所有权有不明晰之处；2）土地家庭承包经营权存在不完善之处；3）家庭承包经营土地流转权存在不完善之处；4）农村土地管理权存在不到位之处。唐满荣（2008）认为在农村改革不断深化的过程中,我国集体土地所有权制度存在主体虚位、权能残缺等弊端,不利于农民权益的保障和市场经济的发展。邓捷予（2008）认为我国集体土地所有权管理存在所有权主体虚位、客体模糊、权能欠缺、性质不清的缺陷。笔者对与主题相关的研究进展进行总结，认为现行农村产权管理存在很多弊端，概括来说主要有在所有权方面，国家与集体土地所有权界线不清，集体土地所有权的性质模糊，权属主体不明确，地位虚置，所有权权能残缺；在使用权方面，农地使用权不稳固，农地平均分配，土地细化；在产权流转方面，土地使用权流转性不强，集体土地低偿或无偿使用，没有一个完善的土地流转市场机制和规范管理；土地管理权方面，土地产权保障权不充分，土地用途管制权不到位，土地征用权扩大化。4土地产权管理制度改革对策及模式研究由于农村集体土地产权反映出的现实冲突,已在很大程度上说明现行的农村土地制度,已不适应于市场经济的发展,不利于统筹城乡发展和加速城乡一体化。因此,深化农村土地产权管理创新势在必行。目前,比较激进的研究观点认为,深化农村土地制度改革,必须从政策和法律上突破现行农村土地基本制度框架,实行农村土地私有化，即明确农民在拥有土地使用权的同时,拥有对土地所有权，这种观点虽能从根本上解决问题，但没有充分考虑,即刻实行农村土地私有化,不仅对现行政策和法律框架,而且对我们的社会制度，对政府有效实施农地管理等,都会带来一系列的影响,因而其可行性是较差的。张建荣（2001）针对目前我国农村土地产权方面存在的问题，认为应加强以下几个方面：1）明确和规范农村集体土地所有权和使用权，拟定行使权利的法律制度；2）允许集体土地使用权有条件地进行流转；3）制定处理使用权属争议的可操作性办法；4）加快农村土地登记、发证步伐；5）采用经济、行政手段控制超建农房。卢吉勇（2001）对集体土地所有权按土地用途进行显化，提出农村集体土地所有权主体设立的原则是用途管制原则、效率原则、公平原则，而集体土地所有权产权体系的构建包括农村集体建设用地的所有权主体设立及产权体系建设、农用地和未利用地所有权主体设立级产权体系建设、不设立集体经济组织的所有权。赵志辉等（2001）认为深化集体土地产权制度改革，要规范集体土地产权制度建设，为土地顺利流转创造条件；健全集体土地使用权；健全配套的土地法律、法规制度。刘永湘（2003）提出要解决我国农村集体土地产权管理问题，需要做到：1）明确集体土地的所有权主体；2）建立规范合理的产权结构；3）建立合理而有效地土地流转制度；4）深化农村税赋制度改革。宋志斌（2005）认为，深化农村土地制度改革,应该持积极稳妥的态度。在不改变现行土地基本制度的前提下,解决集体土地的所有者虚置问题或身份问题，引导农民合作经济组织向实体企业方向发展,弱化乡镇政府和村级组织的经济职能,探索建立适应市场经济要求的新型农村集体经济运行机制。吴克宁（2005）建议：坚持农村土地集体所有制不变，明晰集体土地所有权的主体、客体和权力内容，严格区分土地所有权与管理权，从制度建设上防止管理权侵犯或替代所有权；在集体土地使用权取得方式上，除以承包形式取得外，引入招标、拍卖、挂牌等形式；在集体土地使用权类型上，除承包外，应增加出让、出租、作价出资等形式，赋予集体土地使用权与国有土地使用权同样的权能；在保证用途不变的前提下，允许不同类型的集体土地使用权享有不同的转让、出租、抵押等权力，完善集体土地登记制度，规范集体土地二级市场。贾步云（2007）认为我国目前尚存在着土地产权制度不明晰、农村土地产权制度界定不清楚、农民自我保护能力差以及反租倒包等问题,建议进一步明确农村土地产权制度的改革方向，抵制农村土地私有化的错误倾向；明确农村土地产权界定原则，健全法律保障体系；积极改革土地征地制度，建立新型征地补偿机制；依法提高农民对土地产权的保护能力。肖冰提出农村集体土地产权管理改革要以土地利用为基础,确立完整的稳定的土地使用权；产权管理创新要因地制宜,发挥各地的智慧；产权管理完善不仅仅是农业内部的问题和经济问题。魏欣（2007）从以下几个方面来对产权管理进行改革：1）重构农民集体经济组织；2）土地承包经营权物权化；3）完善征地制度；4）健全土地流转市场；5）加快土地产权法制建设。笔者认为，我国农村现行土地产权管理确实存在很多弊端，但是它适合我们现阶段经济发展现状，在变革时不可太过激进，从根本框架上去解决。要完善土地产权管理，应做到:1）解决集体土地的所有权虚置问题，构建新的经济组织作为权利的中介形式；2）在完善法规这方面，可给予地方充分的自主权，根据地方的实际情况去完善，针对效果比较好的法规可以上升到更高层次上去；3）完善国家对农民集体土地的征用制度，建立或完善征地多元化补偿政策，在考虑公共利益的同时也要尽可能的考虑农民的利益，让农民的利益得到法律的保护；4）针对土地利用浪费现象，可以完善农村集体土地流转市场，让市场来作为农村集体用地资源配置的主导力量，将政府作用限定在农地流转的宏观方向上,用来制定适宜的政策、法律、法规，为个体农户提供必要的信息和中介服务；5）对于农村土地产权结构的制度安排应突破传统思维模式，立足于中国的特殊国情，赋予村民小组集体独立的主体地位打破传统的“二元论”，并努力实现土地承包经营权物权化。5.对于农村土地流转的研究作为农村土地产权管理的一个重要部分，农村土地流转制度的研究较为全面，国内学者主要从内涵外延权利变动 流转方式 动力因素等相关理论基础问题分析 原因归结和解决途径等方面加以研究。1） 在农村土地流转相关理论基础研究现状上国内学者已对农村土地流转的内涵外延、权利辨析、流转方式、流转动因和土地发展权等方面进行了研究。内涵和外延研究现状 因为农村土地涵盖了集体建设用地、宅基地、耕地林地等，目前学术界对于农村土地流转的内涵外延尚未形成统一意见。广义的农地流转包括征收、土地所有权和承包经营权的流转，狭义的农村土地流转仅指土地承包经营权的流转农村土地流转权利辨析 对于农村土地流转中的权利变动情况，目前学术界有三种主流观点：一是认为将经营权从承包经营权中分离出来予以转移，核心是所有权 承包权 经营权三权分离 ；二是认为将全部或部分土地承包经营权予以转移 三是认为在不改变所有权性质和农业用途基础上，原承包方依法将物权性质的土地承包经营权全部或部分移转给他人，争议颇多，尚无定论。农村土地流转方式研究现状 从现有研究来看，农村土地流转方式呈现多样化特点，且法律规定的方式与实际方式的实质内涵并不一致。有学者认为“代耕”和“继承”并非严格意义上的流转方式，只有转包 转让 出租 入股互换和抵押六种方式算是 基本流转方式 有学者建议将物权流转与债权流转进行区分规定，土地入股形式将成为主流形式 动因研究现状，从理论层面而言，土地流转迫切而必要，因为传统家庭承包责任制造成了土地零散分割，经营规模狭小，无法实现规模效益和集约化经营，而通过市场把土地配置到专业经营者手中，农业能以最快速度实现现代化，成本最低，利润最大 土地发展权研究现状国内对土地发展权的研究主要集中在概念归属可行性与必要性等问题上 土地发展权首创于西方国家，多指对土地在利用上进行再发展的权利，国内的分歧源于对发展权客体的认识差异，狭义概念只涉及土地用途，性质或者集约程度某一方面改变，如果包括这两个方面，则是广义的土地发展权 对于土地发展权的归属，单一主体论，认为要么归公，要么归私，二元主体论 主张权利应该归属于国家和农村集体，设立农地发展权对于完善产权、有效保护耕地、土地征用具有积极意义。2）在农村土地流转现存问题的研究现状上现有研究显示我国农村土地流转存在以下问题：农村土地流转有法难依，甚至无法可依 土地流转相关规定过于笼统，内容和程序不够明确，缺乏操作性，有法难依的现象较为普遍，立法的滞后无法适应社会现实需要，无法可依导致土地纠纷繁多；农村土地产权主体缺位，从目前研究来看，无论是从法律层面还是实践层面，农村土地所有权主体缺位，产权不明晰，社会中间层主体匮乏，政府职能异化，农民意愿得不到尊重；农村土地流转程序不规范。土地流转程序不规范是严重制约土地流转的重要因素 目前我国对于流转方式的登记方式规定不明确，且未规定具体登记部门，程序性规定很不健全； 农村土地流转动力不足。相关实证调查显示，实践层面土地流转动力严重不足，调查发现，由于当前农村土地流转多是受压力迫使，缺乏系统高效的经营模式，很难成为一种常例； 农村土地供给需求失衡 由于信息交通等方面的制约，农户土地流转的范围狭窄，转包期限较短，且受非农就业机会的限制，土地流转市场中供给明显低于需求； 农村土地流转中农民权益保护不够。 现有研究表明，目前农村土地流转中农民权益的保护极为薄弱。3） 在农村土地流转现存问题的产生原因研究现状上农村土地流转立法不完备农村土地流转动力制约因素（农业经营成本搞等）农业资金匮乏，抵抗风险能力弱市场机制不健全 现有研究表明，目前我国农村土地流转市场组成和结构上存在种种缺陷，市场供求、价格、竞争等机制尚未形成4） 在农村土地流转问题解决途径的研究现状上立法层面完善：现有法律政策建议较多倾向于实现农村土地所有权主体的实体化； 农村土地流转主体体系完善，大多数学者普遍认同农户是土地流转主体，应该发挥与农民联系最为紧密的村民委员会的基础性和协调性作用，保护农民的土地流转权益；农村土地流转市场的建立 高效有序的土地流转市场是推进流转的重要平台，学者普遍提倡建立产权交易管理制度，加强对交易的监督，疏通信息渠道，保证交易双方信息对称性； 农村土地流转中农民权益保护 为切实保护大多数农民利益，大多数学者建议完善农村社会保障制度，设立农村土地流转监督机构 合同备案制度，通过政策性农业保险和风险保障基金防范风险。6.存在的不足：1、 只是提出解决问题的方向，没有提出具体的可实施的对策。2、 研究多集中在理论层面，实证研究较少。3、 将集体建设用地与农用地混淆研究。多数集体土地研究文献中混合了集体建设用地与农用地的研究。4、 整体而言，对于土地流转德研究较多，与国家的政策不无关系，但是流转