城市房屋拆迁现实问题与对策探讨.doc

2012-07-城02#市#房#屋#拆#2迁012-07-02#2#0#1#2-07-02#与 对策探讨平 王( 北京建筑工程学院经济与管理学院,北京 100044)摘 要 立法矛盾与听证制度缺失, 政府角色错位导致公平欠缺, 司法制度设计缺陷, 补偿标准滞后, 是房屋拆迁存在的突出问题。完善拆迁立法, 科学界定政府职能, 加大拆迁纠纷的司法救济力度, 是解 决拆迁问题的有效途径。关键词 房屋拆迁; 问题; 对策Abstr act: There are many prominent problems in house relocation. They are legislation contradiction, lack of the hearing system, the dislocation of the government role which has caused the lack of fairness, flaw of the legal sys- tem design and the delay of the compensation standard. Puts forward some ways to solve the house relocation prob- lems including improving legislation of house relocation, defining the government role scientifically and strengthen- ing judicial relief in house relocation disputes.Key wor ds: house relocation; problems; solution中图分类号 F407.9文献标识码 B文章编号 1002- 851X(2008)10- 0060- 04土地征收征用、房屋拆迁这一涉及群众利益的突出能的错位导致社会公平欠缺。第三, 司法救济制度的设计存在缺陷。第四, 补偿标准的制定滞后于经济发展水平。这 些问题不同程度地侵害了城市居民的合法权益, 引发群众 大量上访, 影响社会稳定, 已成为一个日益严重的社会问 题。针对这些问题, 国务院和地方政府出台了一些补救措施, 旨在完善拆迁制度、提高拆迁标准、保持社会稳定。这温家宝总理在 2005 2007 连续三问题一直困扰着政府,年的政府工作中都谈到了土地征收征用、房屋拆迁问题。这一问题至今仍未能得到根本解决。可见, 加强城市房屋 拆迁管理, 对于落实科学发展观、维护社会和谐稳定、保障 城市化进程顺利推进, 具有十分重要的意义。些措施确实收到了一定成效,问题。但仍然没有从根本上解决随 着 国 民 经 济 的 持 续 快 速 发 展 和 城 镇 化 进 程 的 加快, 我国很多地区对城市进行了大规模改造。房屋拆迁对 推进城市环境面貌更新、合理利用城市土地资源、改善城 市居民生活条件等起到了积极的作用。然而, 在城市房屋 拆迁中仍然存在着较为突出的矛盾和问题。主要表现在:第一, 立法上的矛盾与拆迁听证制度的缺失。第二, 政府职立法矛盾与听证制度缺失( 1) 立法矛盾导致强制拆迁损害权利人合法权益城市房屋拆迁管理条例第 10 条规定 ,“房 屋 拆 迁 管理部门不得作为拆迁人, 不得接受拆迁委托”。但该条2.12012-07-02#2012-07-02#2#0#1#2-07-02#作者简介 王平( 1963- ) , 女, 黑龙江哈尔滨人, 北京建筑工程学院经济与管理学院副教授, 硕士生导师, 研究方向: 招投标与工程合同管理。2我国城市房屋拆迁存在问题的分析1我国城市房屋拆迁存在的突出问题现实问题201例2第-0177条-又0规2定#,“#被#拆#迁#人#或#者#房#屋#承#租#人2在0裁1决2书-0的7制-订0者2、#建设#项#目#的#2经#0营#1者#2、-强0制拆7迁-的0执2行#者#、#拆#迁#纠#规定的搬迁期限内未搬迁的, 由房屋所在地的市、县人民纷发生后的行政裁决者。相对于拆迁人而言, 被拆迁人是一个弱势群体, 拆迁双方在拆迁过程中处于不平等地位,拆迁行为的公平性和正当性难以保障。政府责成有关部门强制拆迁”。也就是说,在某些情况下房屋拆迁管理部门可以作为拆迁人实施强制拆迁,这就在法规内部产生了矛盾, 亦为政府介入提供了依据。在拆迁工作中, 一些地方强制执行拆迁, 严重侵犯公民的私人 财产权。其主要表现是: 第一, 强制拆迁程序不完善。如拆 迁人与被拆迁人没有签订补偿或安置协议, 拆迁人就申请 实施强制拆迁。第二, 房屋拆迁强制执行权限划分不清。在 我国, 人民法院和行政机关都有强制执行权, 但具体的执 行权归属不明确。第三, 强制拆迁人员违规拆迁。拆迁人、 接受委托的拆迁单位在实施拆迁中采用非法手段, 强迫被 拆迁人搬迁或者擅自组织强制拆迁, 严重激化了拆迁的矛 盾。第四,“公共利益目的”界定不明, 致使政府直接参与商 业性目的房屋拆迁, 损害了权利人的合法权益。( 2) 拆迁项目决策阶段与纠纷裁决阶段听证制度缺失城市房屋拆迁管理条例第 8 条 规 定 , 房 屋 拆 迁 管 理 部门 在 发 放 房 屋 拆 迁 许 可证 的 同 时, 应 当 将 房 屋 拆 迁 许 可 证 中 载 明 的 拆 迁 人、拆 迁 范 围 、拆 迁 期 限 等 事项 , 以 房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆 迁人 应 当 及 时 向 被 拆 迁 人做 好 宣 传 、解 释 工 作 。但 是 在 拆 迁 管 理 条 例 中 并 没 有 规 定 被 拆 迁 人 参 与 拆 迁 项 目 决 策 过 程 的 相 关 条文 。在 处 置 被 拆 迁 人 房 屋 所 有 权 时 , 法 律 未 赋 予 被 拆迁 人( 房 屋 所 有 人) 陈 述 自己 意 见 的 机 会 。 另 外 , 在 拆 迁 裁 决 过 程 中 , 被 拆 迁 人 只 能 被 动 接 受 拆 迁 决 定 。涉及 被 拆 迁 人 财 产 权 益 的拆 迁 活 动 中 , 需 要 行 政 裁 决 或 司 法 裁 决 的 , 缺 乏 听 证 制 度 , 被 拆 迁 人 合 法 权 益得不到切实保障。司法救济制度的设计存在缺陷城市房屋拆迁纠纷通常是拆迁当事人对搬迁、补偿 形式、补偿金额、安置房面积、安置地点、搬迁过渡方式和 过渡期限等协商不成而产生的争议。纠纷发生时, 被拆迁 人为维护其合法权益, 采用的主要手段是司法救济。我国 解决拆迁纠纷的法律手段主要是行政裁决、行政复议、诉 讼。在我国目前的体制下, 行政机关必然成为利益主体。当 拆迁发生纠纷尤其是需要强制拆迁时, 司法机关又是强制 拆迁的执行主体, 而当拆迁当事人特别是政府与公民因拆 迁发生纠纷时, 公民可能求助的唯一途径就是司法救济。 这时的司法机关已经先前介入了拆迁中, 由其再裁决拆 迁纠纷难以做到中立, 也就容易失去公允, 司法救济的作用将无从谈起。2.3补偿标准制定滞后于经济发展水平补偿标准制定滞后于社会经济发展, 一些地方出台2.4的拆迁补偿标准多年不变,与近几年物价和商品房价格大幅上涨存在较大差距,拆迁后致使被拆迁人遭受巨大经济损失。大多数低收入居民无力购买新房、返迁新居,在此情况下, 就会导致拆迁户上访, 要求增加补偿费和安 置费。由于拆迁评估机构操作不规范, 加之政府直接干预评估价格降低补偿标准,造成评估价格明显低于市场价格, 评估机构出具的评估报告难以保证补偿的公平性。进一步完善房屋拆迁立法由于我国城市房屋 拆 迁 的相 关 法 规 尚 不 够 健 全, 在 法规中存在一些自相矛盾的现象。如我国城市房屋拆迁 管理条例第 10 条与第 17 条规定的相互矛盾, 应当对其 进行 修 改 。将城 市 房 屋 拆 迁管 理 条 例第 17 条 内 容 修 改, 与第 10 条相衔接, 保持一致, 避免法规内部的矛盾。科学构建城市房屋拆迁法律法规体系, 对拆迁活动 的基本原则、合理的拆迁规模确认程序、拆迁人的市场准入制度、拆迁补偿和安置、拆迁纠纷的仲裁制度、对拆迁人3.12.2政府职能错位导致社会公平欠缺在拆迁问题上涉及到三方利益主体: 政府、拆迁人和被拆迁人。由于政府职能错位导致社会公平缺失, 在拆迁过程暴露了政府行为的商业化、政府权力的异化、政府角 色的错位等深层次的问题。政府职能错位主要表现为: 一 是政府作为拆迁人跨越“公共利益目的”边界, 变为商业性 房屋 拆 迁 人 。二 是 开 发 商 假借 政 府 之 名 向 政 府 权 力“寻 租”, 政府间接充当了商业房屋拆迁人。三是在政府实行的统一强制性拆迁中, 政府同时扮演的几个角色是: 政策2012-07-02#2012-07-02#2#0#1#2-07-02#61#3解决城市房屋拆迁问题的一些建议201的2监-督0机7制-等0内2容#做#出#详#尽#的#规#定#。#建#立#对#各2方0拆1迁2当-0要7做-到0合2法#、合#理#,#不#2损#0害#1被#2拆-迁0人的7合-法0权2益#。#第#二#, #在#事人公平、合理的法律法规体系, 保证各方拆迁当事人的权利与义务对等, 依法建立公平有序的社会环境。强制拆迁前, 拆迁人有向公证机关办理证据保全的法定义务。若拆迁人不依法办理证据保全, 则承担拆迁中的不 利后果。第三, 完善房屋强制拆迁的执行程序。如签发强制 拆迁公告、指定搬迁处所、依法规定相关人员到场、运至指 定处所财物的接收、强制执行过程和财物记入笔录等。第 四, 确立拆迁人、接受委托的拆迁单位的违法、违规行为处理原则, 规定具体的承担责任的措施。3.2健全房屋拆迁制度( 1) 健全听证制度听证的内涵是“听 取 当 事 人的 意 见 ”, 尤 其 是 在 做 出不利于当事人的决定之前, 应充分听取当事人的意见。听证源于英美普通法上的“自然公正原则”, 在制定法对行政 程序没有规定或规定不完整时, 行政机关的活动必须最低 限度满足自然公正原则的要求。目前已成为各国行政程 序法一项共同的制度。在美国, 听证制度是美国公民根据 宪法正当法律程序所享有的权利。我国的听证制度尚 不 够 健全, 尤 其 涉 及 到 公 民 私 有 财产保护方面的法律法规、行政立法、行政执法方面更为薄弱, 在房屋拆迁方面表现突出。依据城市房屋拆迁管依法界定政府职能第一, 重新界定政府在拆迁工作中的地位和作用。政 府应是作为公共权力的执行者以及公共利益的代理人, 负 责制定完善、公平、公正、透明的拆迁政策, 解决拆迁中出 现的普遍问题。第二, 政府必须从利益主体中脱离出来, 明确规定政府可以直接干预的拆迁项目。房屋拆迁也属 于市场中一种交换行为, 要求开发的一方和被拆迁方进 行平等交易, 双方的合法利益都应该受到保护。政府若直 接或间接成为一方利益主体, 则无公平而言。第三, 规定政 府房屋拆迁主管部门主要工作职责。包括房屋拆迁许可 证的审批、拆迁裁决、对拆迁违法行为的查处、接受委托拆 迁的单位的资格认定。严格各级房屋拆迁管理部门关于 房屋拆迁许可证的发放程序。所有的拆迁项目在房屋拆 迁许可证发放之前, 必须保证拆迁补偿资金全额到位, 保 证安置房源已逐户落实。严格审查拆迁申请人提交的拆迁方案。3.3理条例 第 4 条规定,被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。取得房屋拆迁许可证不需要听证制度,与房屋所有权人无关, 实质上剥夺了房屋所有人的权利。根据城市房屋拆迁行政裁决工作规程 第 7 条规定, 未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的,房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前, 应当进行听证。该规程的第 18 条规定, 房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前, 应当邀请 有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的 代 表 等, 对 行 政 强 制拆 迁 的 依 据 、程 序 、补 偿 安 置标 准 的 测算依据等内容, 进行听证。这个阶段规定的听证制度 起到的作用不大。要真正发挥听证制度的作用, 就要健全听证制度。第 一, 听证城市房屋拆迁是否为了公共利益需要; 第二, 设置 听证制度前置程序, 即需要进行房屋拆迁的项目, 在规划、 立项阶段就要进行听证, 拆迁主体双方才会有相对平等的 条件进行协商, 构建和谐、民主、尊重私人财产所有权的社 会秩序与理念; 第三, 规定参与听证人的范围, 既包括利害关系人, 也包括非利害关系人; 第四, 听证内容要透明, 并3.4健全拆迁补偿制度( 1) 确立土地使用权补偿制度在城市房屋拆迁中, 房屋及附属物所占用土地使用权的补偿是一个非常重要的问题, 在许多情况下已超过了房屋所有权补偿本身。在立法中, 根据拆迁的目的(共利益还是非公共利益) 、被拆迁人土地使用权的性质(公划拨用地、出让、转让) 、土地的地理位置等明确规定给予补偿的额度。( 2) 完善城市房屋拆迁补偿制度进行公示,如对准备实施的拆迁计划和拆迁方案进行可确定房屋拆迁补偿标准时,应明确规定按照房地产行性的论证方面的内容等。( 2) 完善强制拆迁制度第一, 规定强制拆迁必须具备的法定条件。强制拆迁市场价格评估确定的价格给予补偿,充分体现公平合理原则。对于补偿标准、方法等应当事前公开并进行公示,事后政府加强监督。赋予被拆迁人享有知情权、保证有参201262-07-02#2012-07-02#2#0#1#2-07-02#201与2权-、0提7出-异0议2权。#同#时#,#建#立#行#政#机关#责#任#追#究2制0度1, 2对-0利7益-拆0迁2, #政#府#只#在#公2共#0利#1益#2拆-迁0中7作-为0拆2迁#人#, #而#在#非#被拆迁人造成损失的, 应当予以赔偿。在公共利益需要前提下的拆迁, 必须用法律明文规定。( 3) 确定合理的补偿标准拆迁补偿标准应是动态的, 应随市场的变化及时调 整, 根据被拆迁房屋的土地区位、用途、建筑等因素, 按照 拆迁当时的市场正常交易价格评估。公共利益拆迁中只起保障双方权利的作用。重视以司法程序解决政府和公民之间的纠纷,政府和公民是平等的主体。在制度上和程序上追求公平, 达到真正公平。在加大司法救济力度时应注意: 第一, 由法律界定公 共利益, 用法律严格限制城市房屋拆迁的“公共利益”的范 围, 并由法院最终裁决。第二, 补偿的标准应尽量达到公 正。“公正补偿”的根本目标, 就是被拆迁人能够达到与拆 迁之前相等的经济条件或住房条件。第三, 拆迁当事人在 程序上的平等权利, 包括拆迁公告以前、评估过程中、上诉 等都有平等的法律保障, 而在这些权利没有得到实施之前, 房屋禁止被强制拆除。!确定合理补偿标准,一是合理确定拆除房屋安置费用; 二是合理调整拆迁安置补偿条款; 三是在确定原房补偿价格时, 除要体现结构、新旧的差异外, 还应考虑环境差 别的因素; 四是赔偿事项要做到更加具体; 五是非单元式 住房拆迁安置时, 应增加安置面积比例; 六是异地安置要增加安置面积比例。3.5加大房屋拆迁纠纷的司法救济力度房屋 拆 迁 纠 纷 的 处 理 途 径主 要 有: 行 政 裁 决 、复 议 、参考文献1国务院.城市房屋拆迁管理条例Z.2001.2张景慧.城市房屋拆迁存在的问题与解决对策J.建筑管 理现代化,2003( 1) : 53- 54.3程信和, 刘国臻.房地产法学M.北京:北京大学出版社,2001.4欧光耀, 朱林生.论城镇房屋拆迁中的政府失灵J.重庆 工商大学学报( 社会科学版) , 2006( 3) : 46- 49.5王 达. 探 析 城 市 房 屋 拆 迁 中 的 强 制 执 行J. 法 律 适 用 ,2003( 11) .6应松年.行政程序立 法 研 究M. 北 京:中 国 法 制 出 版 社,2001.7建设部.关于贯彻城市房屋管理条例的通知Z.2001. 8孙曙生, 刘涛.论行政公共权力的限度及其法律规则以政府参与房屋拆迁案例为对象的考察J.国家行政学 院学报, 2007( 1) : 12- 14.9全国人大常委会.中华人民共和国土地管理法Z.1986. 10建设部.城市房屋拆迁行政裁决工作规程Z.2003. 11何虹.完善我国城市房屋拆迁补偿范围的思考J.城市发展研究, 2006( 5) : 78- 82.12柴强.各国( 地 区 ) 土 地 制 度 与政 策M. 北 京:北 京 经 济 出版社, 1993.13顾大松.城市房屋拆迁行为法律属性研究J.法律适用,诉 讼 等 。 依 据城 市 房 屋 拆 迁 行 政 裁 决 工 作 规 程第 3条 , 拆迁 人 与 被 拆 迁 人 就 搬 迁期 限 、补 偿 方 式 、过 渡 期 限 等 原 因 达 不 成 协 议 的, 当 事人 可 以 申 请 行 政 裁 决 。房 屋 拆 迁 管 理 部