彭珊瑚-湖南省政策性森林保险试点问题与对策研究

第三届“挑战杯”首都大学生课外学术科技作品竞赛参赛作品湖南省政策性森林保险试点问题与对策研究 彭珊瑚 彭珊瑚（1986）女，湖南邵阳人，林业经济管理在读硕士，研究方向：森林资源与环境经济，导师：高岚。 谭李嫔 谭李嫔（1985）女，湖南株洲人，林业经济管理在读硕士，研究方向：林业经济理论与政策，导师：高岚。（华南农业大学 经济管理学院，广东 广州，510642）摘 要：森林保险作为重要的林业风险保障机制，离不开政府的扶持，政策性森林保险成为必然趋势。湖南省政策性森林保险试点工作走在全国前列，分析其运作实践中存在的主要问题，并探讨相关对策建议，对未来我国政策性森林保险的全面展开有重要启示作用。关键词：政策性；森林保险；湖南一、前言森林保险作为重要的林业风险保障机制，对防范和减少林业风险、保障林农收益增长、推动林业可持续发展有着重要意义。我国森林保险始于1984年，中国人保财险公司在湖南试办林木火灾保险业务，后逐步扩展到吉林、山东、福建和广西等主要林区。2008年，全国集体林权制度改革正式启动，随着林改的深入，广大林农在成为林权所有者的同时，背负起独立经营林业的高风险，林业贷款资金安全问题也日益突出，这恰巧为森林保险的发展提供了有利契机，使其成为林权改革重要配套措施之一。然而，历史实践表明，林业作为公益事业和基础产业,承担着生态建设和林产品供给的双重任务,且具有“生产周期长、制约因素多、风险系数高”的特性，因此，森林保险的开展必须发挥政府的引导和扶持作用，森林保险政策的设定也自然需要坚持政策性定位。基于此，2009年，中央财政森林保险保费补贴试点工作在江西、湖南和福建展开，成效与问题并存。在三省试点的经验基础上,2010年又新增了浙江、辽宁与云南三省，同时调整了对公益林保险保费补贴比例。在中央补贴政策的带动下,目前全国共有15个省与当地保险部门共同推开了森林保险工作,保险面积扩大到2.7亿亩。作为我国南方重点集体林区的湖南省，在政策性森林保险试点工作中进行了很多有益尝试，取得了初步成效，但同时面临的问题也是突出的，值得深入探讨和研究，以期为我国未来政策性森林保险的全面开展提供参考与建议。二、湖南省政策性森林保险试点的运作实践2009年3月，湖南省被确立为全国三大森林保险保费补贴试点省份之一。试点地区包括怀化市所属的13个县市、长沙市的浏阳市、益阳市的安化县和邵阳市的绥宁县共16个林权改革试点县。湖南省坚持“政府主导、财政扶持、市场运作、自愿参保”的指导思想和“低保费、低保额、保成本”的原则，先试点后推广，承保面不断扩大。截至2010年5月，湖南省政策性森林保险累积承保3536万亩，完成计划投保面积的91.2%，保险金额141.44亿元，参保农户100.53万户，实现保费收入5657.76万元，已决赔款1055.34万元，未决赔款1637.89万元 数据来源：湖南省林业厅厅长 邓三龙.在“森林保险体系完善研究”课题高层座谈会上的发言.2010.6.20.。对比试点前，据湖南省林业厅2008年调研报告统计, 2000年2007年全省累计承保林木4597.3万亩,保额472685.9万元,保费3725.1万元,赔款3678.9万元,赔付率达98.8%。可见，湖南省政策性森林保险相比试点前商业性森林保险规模显著扩大，且赔付率有所降低。总体而言，湖南省政策性森林保险试点成效显著。其一，提高了林业生产经营者的抗风险能力，通过保险补偿能保障林农利益，在减轻政府救灾压力的同时, 利于灾后迅速恢复再生产,维护森林资源安全。其二，改善了林业经营主体的信用地位，通过保险便于获得贷款，一定程度保障了林业投融资改革。其三，优化了林业发展环境，在强化林业投资主体的投保意识和森林资产管护责任的同时，极大地调动了社会各界造林育林的积极性，利于林业稳定发展。其四，巩固了集体林权制度改革的成果，为推动集体林权制度改革纵深发展奠定了群众基础，利于林区和谐稳定。具体实践中，湖南省政策性森林保险试点工作从本省实际出发，进行了很多有益尝试和创新。突出表现在：1.在保险品种的选择上，突出综合性险种，将火灾、洪灾、旱灾、冻灾、病虫鼠害均纳入森林保险责任范围，利于提高林业抵御自然灾害的能力；2.合理拟定森林保险定损规程，明确森林灾害的定损依据与理赔标准，有效确保了查勘定损的公正性与科学性，同时保险人与被保险人在理赔过程中有依有据，一定程度避免查勘定损过程中出现违法违规操作现象；3.引入了“推定死亡”保险责任概念，并落实到具体的灾损赔付计算中，有利于维护保险双方的合法权益；4.合理设定起赔点，设定损失亩数达到承保面积的10%（含，最高不超过10亩）以上作为保险起赔点，有效规避了道德风险，减少了小额损失的查勘定损费用；5.初步实现了“一卡通”赔付，确保赔付资金能直接发放到林农手中，在增强林农对森林保险的认可度的同时，维护了林农的利益；6.建立了森林巨灾风险基金，由承保公司按保费收入的25%计提了巨灾风险准备金，并实行专户管理、滚存积累、专项使用，有效规避了林业经营风险，确保了森林保险保障体系的稳健运转。湖南省森林保险试点的实践，是建立健全林业风险保障机制和深化集体林权制度改革的有益探索，但问题与成效并存，有待改进与完善。三、湖南省政策性森林保险试点中的主要问题从湖南各试点地区森林保险的参保与理赔情况看，当前湖南省政策性森林保险的开展还仅仅处于起步阶段，特别是相比其他农险，总体上滞后，且存在很多问题。根据对怀化市几个试点县的调研分析，试点中存在的问题主要表现在以下五个方面。（一）保险积极性问题各级政府部门、林业经营者与保险公司是政策性森林保险的利益相关体。因此，保险积极性也体现在这三方的需求。1.政府首先，由于目前政策性森林保险的政策目标和导向尚不明确, 各级政府部门担心政策性森林保险会演变成新的“财政负担”,积极性大打折扣。其次，政策性森林保险的保费补贴都要求市县财政予以配套，补贴压力较大。虽然今年5月国家已经将公益林财政保费补贴比例上调到了50%，并要求地方财政至少补贴40%，基本上解决了公益林保险问题。但对于商品林，中央财政的补贴依然偏低，只有30%，相比经济利润较高的水稻、棉花等农业保险项目，低了10个百分点。何况湖南省尚属于经济欠发达地区，地方财政吃紧，许多市县财政只能“保运转”，中央要求的配套比例难以落实。特别是偏远地区的林业大县，一般经济薄弱，如果让县财政承担过多的保费补贴，投保的森林越多，县财政的负担压力就越大，不仅不能有效促进林业经营者投保，更可能直接打击县财政的积极性，不利于森林保险的开展。2.林业经营者当前林业经营者投保的积极性和主动性普遍不高。究其原因，一般文献资料以及相关部门普遍认为是以下几点造成的：1.林农收入低从而抑制其对森林保险的需求；2.林农风险意识不强，由于林业生产周期与投资收益期长而对灾害风险的发生存在侥幸心理；3.林农保险意识弱，“遇灾靠救济”的思想根深蒂固；4.林农不乐意投保，因为相比其他农险，林农的年产出比粮农低得多，对林农的保费补贴却也低于粮农的补贴，且林农不是每年都有产出，保费却每年都要缴，负担大。但通过实践调查，我们发现目前主要原因在于以下两点：首先是宣传不到位，直接影响林农积极性。随着各类农险的开展，试点地区林农已经切实感受到了保险的好处，因此对保险并不排斥，但问题是很多林农根本不了解政策性森林保险，甚至从未听说过森林保险。根据试点地农户调查显示，52%的林农并未听说过森林保险这一政策，仅仅48%的人略有了解。而但凡听说过森林保险并了解森林保险的林农基本上都自愿向村集体缴纳了保费委托购买森林保险，并且其中的大部分人有意愿在保险到期后继续投保。例如，湖南怀化芷江县木叶溪乡小渔溪村的林农根本就完全不知道有政策性森林保险这回事，而实际该村的林地都已经由本乡镇垫钱购买了保险，林农本人却不知情，即使发生森林灾害他们也不会去保险公司索赔，所以当他们了解政策性森林保险的存在和详情后，绝大部分人认为这是党的好政策，迫切期待在本地区实施。究其原因，就是当地政府和保险公司考虑林农都遍布在偏僻的山区，且居住的很分散，要挨家挨户进行宣传十分困难，因此都没有积极性甚至不愿意去做这件事情，仅仅把森林保险当作一项任务在完成。最终双方协商由乡镇府代当地林农缴纳保费，保险公司也相应的给予一定优惠，如此一来双方都轻松的完成了任务，而且林农也由于不知情自然不会产生保险理赔纠纷，省事又得利。但这样必然造成恶性循环，只会让森林保险更加远离林农的意识，不利于后期森林保险的推广和开展。其次是投保易理赔难，间接影响林农积极性。森林分布点多面广，保险企业又缺乏专业的林业技术人才，查勘定损理赔难度大，因此灾情发生时很难及时勘测、核实灾情，且保险赔付过程手续繁杂，赔付岐义多，导致理赔不及时与赔付纠纷现象时有发生，林农开始不信任保险公司，从而影响林农投保积极性。3.保险公司保险公司在开展政策性森林保险过程中面临重重困难，积极性严重受挫。究其原因，其一，环境差、成本高。林地主要分布在山区偏远地带，地形复杂，交通不便，导致保险宣传拓业与保费收取工作困难、成本高。其二，工作量大、人手少。保险标的点多面广，产权界定不清晰，一旦出险，保险公司无法抽出足够的人力物力进行查勘定损，且懂林业技术的复合型保险人才严重匮乏，赔付工作复杂艰巨。其三，规模小、风险高。目前商品林承保面小，风险难以分散，林农往往选择风险较高的林地进行投保，逆向选择风险较大。其四，费率低、盈利难。湖南省森林保险的费率并非按照实际的灾害发生情况进行精算所得，而是政府对保险费率的制定进行了干预，人为压低了费率，导致保险公司在实际经营中盈利困难。商业保险的盈利目标与森林保险的政策目标之间存在的这一冲突直接打击了保险公司开展森林保险的积极性与热情。其五，划区经营成了任务摊派。为了避免恶性竞争，湖南政策性森林保险从试点开始一直由人保财险和中华联合依据2008年度两家试点公司的农险保费比例（63.9：36.1）进行分区经营。但事实上，由于多方面因素两家保险公司在森林保险的经营上都基本处于亏损状态，划区经营并未起到避免恶性竞争的作用，反而带有一定程度任务摊派性质，进一步打击了保险公司的积极性。（二）保费收缴问题目前，湖南省森林保险最大的瓶颈是农户保费收缴难。一方面，林地主要分布在山区偏远地带，点多线长面广，地形复杂，交通不便；另一方面，林农居住分散，且常年外出务工人员较多，导致保费收缴难度大、成本高。在实际工作中，保险公司多数采取由乡政府统一收取、统一交纳的方式，有些地区乡政府与保险公司为了省事则采取先垫付然后从出险后的赔款中再扣回得方式，如怀化芷江县的多数乡镇就是采取了这一做法，以至于林农根本不知道森林保险这一政策的存在，更不清楚自己的林地已经购买了保险，所以出险后也不会找林业部门与保险公司索赔；有些地区则是由政府与保险公司一起下乡宣传并由乡村干部挨家挨户上门收取保费，然后统一交给保险公司，如怀化辰溪县则是采取了这一做法，该方式的好处在于深入的向林农宣传解释了森林保险政策，让林农自主自愿的进行投保，然而此项工作花费时间长，保费难以到位，据辰溪县中华联合财产保险支公司介绍，去年的保费到今年7月份还有未能收上来的。（三）生态公益林投保模式问题生态公益林投保模式有待进一步研究。一是林农不愿意为生态公益林投保。目前国家对生态公益林的经营管护措施是禁伐或限伐，实际操作中多数为禁伐。林农无法从生态公益林中直接受益，而且生态公益林补偿标准又很低，市、县级生态公益林还没有补偿。据调查了解，正因为林农不是公益林的利益主体，试点地公益林区大部分林农表示即使有能力承担保费也不愿意为生态公益林投保。二是将赔付直接补到林农，不利于生态公益林的管护目标和措施的实现。本来不能采伐的生态公益林，出险了不仅能采伐还有赔付，对于生态公益林的监管更难到位，甚至可能会出现人为破坏的道德风险。（四）基层林业部门职能定位与工作经费问题首先，职能越位现象普遍，行为欠规范。林业部门是林业生产的组织者和管理者，按照政策规定只协助配合保险部门做好林木的灾害鉴定和查勘定损的协调工作，不是森林保险的主体。但实际中，基层林业部门往往被推到最前面，甚至被赋予全程参与森林保险的职责，有关森林保险的宣传发动、组织实施、保费收缴、查勘定损、理赔纠纷等各方面都要依赖当地林业部门，使得基础林业部门工作压力大任务重。例如，在林农保费收取方式上，怀化市存在由林业部门直接垫付或从财政借资垫付、由保险公司委托林业部门收取等多种形式，洪江市甚至由林业部门从木材采伐销售收入中另立收费项目收取森林保费。其次，工作经费欠保障。一方面，上述职能越位与不规范行为，在加重基础林业部门工作任务的同时，也增加了工作费用开支。另一方面，工作经费标准太低。2009年湖南省下发的关于规范农业保险工作费用管理有关问题的通知中明确规定了种养两业保险工作费用提取标准，其中林业部门工作费用提取比照农业种养业保险的标准执行，即按不超过实收保费收入3%的标准提取。但这一标准并未切实考虑林业工作的特殊性和复杂性，森林保险不仅涉及很多林业技术上的问题，鉴定难度大，而且查勘定损环境恶劣，耗时耗力，工作费用开支相对其他农险大很多。另外，甚至还存在保险公司拖欠林业部门工作费用现象，例如到今年7月份，人保财险芷江支公司尚未将3%的保费收入划给芷江县财政用于支付当地林业部门协助开展森林保险的工作费用，这必然不利于森林保险工作的推进。（五）林权主体改革与配套改革问题湖南集体林权主体改革与配套改革的进度一定程度制约了森林保险的发展。由于保险经办机构签订保单必须有明确的产权归属及四至数据，然而试点的16个林改完成县目前尚有大部分林权证没有打印发放到户，此外，林权要素市场尚未建立起来，林权交易中心形同虚设，林权抵押贷款也未能开展，这些都不利于林地的流转与资源的合理配置，成为森林保险业务开展的障碍，不利于林业的可持续发展。四、推进湖南省政策性森林保险的对策建议（一）提高保险的积极性提高森林保险的积极性必须协调好各级政府部门、林业经营者与保险公司三方利益关系，确保三方对森林保险的共同需求，才能真正调动开展政策性森林保险的积极性，最终实现“政府得满意、林农得实惠、保险得发展、森林得保障”的共赢局面。首先，针对目前中央财政补贴率较低、地方财政配套压力较大的现状，应该适当调整各级财政保费补贴比例。基于森林的生态效益、社会效益等准公共物品属性和林业生产周期长、见效慢、效益低等特性，森林保险保费补贴比例不应低于水稻、棉花等农险项目。因此建议：商品林由中央财政补贴50%、省财政补贴30%、市县两级财政补贴不少于10%、其余保费由投保人承担；生态公益林分级别由财政全额补贴保费，其中国家级生态公益林由中央财政补贴100%，省级生态公益林由中央财政、省财政各补贴50%，市县级生态公益林由中央财政补贴50%、省财政补贴30%、市县级财政补贴20%。其次，必须加大政策性森林保险的宣传力度，改进宣传模式，促进林农培养保险意识。建议由县、乡政府或林业部门协同保险公司展业人员下乡张贴宣传画报、标语、口号，由村委会组织村民代表与保险公司以及林业部门进行森林保险相关知识的座谈，此宣传展业的工作费用由保险公司支出。因为相对保险公司独自上门推广，林农更相信政府部门的宣传，而且保险公司对偏远农村的具体情况完全不清楚，独自展业存在很大的困难。同时，也要重视对财政部门、林业部门和保险公司的宣传，促进各部门将森林保险作为惠民工程来抓，积极推进，引导保险公司将森林保险作为一种社会责任，认真对待。另外，针对林业经营者存在的侥幸心理，需要创新激励机制，如对当年未出险的投保者给予费率适当下浮的激励。再次，保险公司的经营目的是为了盈利，没有盈利则没有展业动力。建议根据保险精算合理设置森林保险费率，确保森林保险的市场化运作。长期来说，政府还应逐步建立再保险机制和再保险市场，分担保险公司风险。同时，保险公司自身很有必要加强内部人员协调，做好森林保险的事前展业宣传和事后定损理赔工作，并尽快引进和培养具备林业技术知识的复合型保险人才。另外，基层林业部门的配合对于保险公司来说相当重要。（二）改进保费收缴模式改进保费收缴方式十分必要。对于商品林，可在自主自愿的原则上推广乡镇或村统一投保、统一交纳保费的模式，并按照“谁交钱，谁受益”的原则，保费的缴纳者（包括替无意愿或无力缴纳保费者投保的人）和保险标的物所有人同为保险受益人，理赔时按一定比例分享保费。而对于公益林，可考虑将森林保险保费补贴与其他惠农政策结合。基于公益林具有发挥生态效益，维护生态安全的重要作用，建议森林保险保费可在征得林农同意的前提下，从森林生态效益补偿基金中直接扣缴。具体可借鉴福建省的公益林保费机制，通过从森林生态效益补偿基金中代扣的方式，顺利解决了公益林保费征收问题。（三）改革生态公益林投保模式改革公益林投保模式势在必行。当前江西省试行公益林全省统保模式成效显著，5100万亩生态公益林实现了林木火灾保险的统保，值得借鉴。建议湖南省生态公益林通过委托代理关系，由省林业主管部门统一组织投保，保费由财政全额承担，林业部门负责监管理赔工作。一旦发生理赔，理赔资金通过专用账户由林业主管部门监管。由受益人自己实施造林等措施恢复森林资源，经林业主管部门验收合格后，拨给理赔资金；或者由代理投保人用保险赔付资金组织他人代为造林，恢复森林资源，实现生态功能。这样在确保实现公益林保险目标的同时，不仅能减轻林农负担，规避人为破坏公益林的道德风险，还能节约保费收缴成本，减轻保险公司工作压力，从而提高林农和保险公司对森林保险的认可度。（四）创新保险工作机制推进政策性森林保险必须创新工作机制。一是责任约束机制。基层林业部门必须明确在政策性森林保险中的职能定位，从全程参与的角色回归到积极引导的角色，约束自身行为。二是相关部门间的工作联络机制。开展森林保险涉及到林业部门、保险公司及林业生产经营者，牵涉面广。基层林业部门不仅需要加强与上级林业部门间的纵向联系，而且需要加强与保险公司间的横向联系，建立工作联络机制，积极探索，总结经验，才能共同推进森林保险。三是必要的利益分享机制。工作经费有保障才能保障森保险工作的长期稳定开展。一方面，从财政预算中增列森林保险专项工作经费；另一方面，适当上调森林保险工作经费标准，提高林业部门从保费收入中提取的工作费用的比例。（五）完善集体林权制度改革集体林权制度改革的深化和落实是森林保险制度完善的根本。因此，必须加速林权主体改革，跟进林权配套改革，为森林保险的顺利推进提供重要支撑。还可以借鉴江西省宜丰县将林业贷款与森林保险结合起来开展的做法，不仅能为森林保险的发展注入新的动力，而且能有效规避风险。（六）加强森林保险法制法规建设以法制建设为保障，才能构建林业风险保障体系的长效机制。首先，针对森林具有的经济、生态和社会三大效益以及生长、投资周期长等特点，建议森林保险独立于农业保险单独立法。并在条件成熟时出台森林保险法，以立法形式明确森林保险的性质、范围与经营原则，以及经营主体与收益主体的相关权利和义务。其次，保监管理部门要出台规范森林保险经办机构的管理办法与制度，明确规定经办机构的资质认定、人员配备、工作流程和理赔程序等。 再次，针对目前地方政府统保及由此产生的理赔资金管理困难等问题，建议完善森林保险资金管理办法，特别是对保险经办机构，应明确要求其对森林保险设立专账，实行分账核算以切实加强资金管理。此外，要加大对森林保险开展过程中的违法违规行为的惩治力度，建立健全长效的预防体系，确保森林保险工作持续健康发展。五、结论从本文研究的重点，即湖南省政策性森林保险试点运行中存在的五方面问题，可归纳出森林保险的制约因素既有内因也有外因。内因可以从森林保险这一产品的供给与需求角度来分析，主要表现在林农与保险公司双方的保险积极性问题、保险费率厘定问题、保险风险问题等。外因可以从制度与法律角度来分析，主要表现在森林保险投保模式问题、政府补贴力度问题、林业部门职能定位问题、林权改革问题、法律法规问题等。通过深入分析森林保险的内外制约因素，从而进一步挖掘森林保险试点中存在的问题，并有针对性的提出对策建议，将是未来研究的方向与重点。参考文献1 高岚. 对森林灾害经济损失的补偿理论与保障体系的研究J. 林业经济,2002,(12)2 高岚. 森林灾害经济与对策研究M. 北京:中国林业出版社,20033 孔繁文. 我国森林保险发展的回顾及建议J. 中国林业,1996(10).4 李艳明,陈晓峰. 林权制度改革背景下的广西政策性森林保险发展研究J. 区域金融研究