环卫作业服务市场化改革研究.docx

( 上海市市容环境卫生管理局, 上海 200040)摘 要: 对环卫作业服务存在市场失灵的表现和原因进行分析, 从环境经济学的微观机理角度, 探讨不同环卫作 业服务市场化实现的路径, 并结合环卫作业市场化改革实践, 提出相应的对策建议。关键词: 环卫作业服务; 市场化改革; 竞争; 公共物品; 外部性; 垄断中图分类号: X22 文献标识码: B 文章编号: 1005- 8206 ( 2008) 01- 0031- 04Study on Mar ket- or iented Refor mation of Envir onmental Sanitation Ser vicesHuang Shuhui( Shanghai City Appearance Environmental Sanitation Management Bureau, Shanghai 200040)Abstr act : Phenomena and causes of market failure in environmental sanitation services were analyzed. Ways of realizing market - oriented in different types of environmental sanitation services were discussed from microcosmical mechanism view of environmental economics. Corresponding countermeasures and suggestions were put forward combining reformation practice of environmental sanitation services market- oriented.Key wor ds: environmental sanitation services; market - oriented reformation; competition; public goods; externality;monopoly环卫服务具有明显的社会公益性, 一直以来都由政府承担保证供给的责任。但是随着城市化 高速发展和污染治理任务的加重, 原有的事业供 给模式已经不能适应社会经济发展的需要。一方 面, 单一的财政投资渠道使得作业经费捉襟见肘; 另一方面, 行政性垄断的供给机制导致运行效率 下降 1- 4 。面对人民生活水平提高与公共服务供应 不足之间的矛盾, 由政府包办环卫作业的模式有 必要进行改革。改革的核心是引入市场竞争机制, 通过竞争 降低公共服务成本, 提高供给质量, 为人民群众 提供更多更好的公共服务 5- 6 。由于环卫作业服务 涉及环境卫生、垃圾处理等, 不同类型的服务有 着不同的经营属性, 竞争的程度和范围也不同, 因此, 应该采取不同的市场化途径和改革方案。1 环卫作业服务的经济学属性1. 1 公共物品公共物品在增加一个单位产品的供给和消费 时的边际成本为零, 一个人对公共物品的消费不 影响他人的消费, 一个人的消费也不排斥另一个 人的消费。由于公共产品具有不可分割性和消费 的非排他性, 常常会出现免费搭车现象, 即付费 人和不付费人享受同样的利益, 结果导致自由竞 争的市场机制在公共物品的供给方面出现短缺,资源配置效率低, 需要政府介入来增加公共物品的供给。在现实生活中, 纯粹的私人物品和公共物品 都是不存在的, 在不同的环境下物品的性质会发 生相应的转变。如果不考虑相关成本, 则任何公 共物品都可以转变成私人物品 7 。如生活垃圾收 费制度的实施, 使得生活垃圾处理服务的排他性 成为可能, 有利于社会资本的介入, 但实践中免 费搭车和监管成本使得收费工作存在相当的难度, 需要引起重视。道路清扫则趋向于纯公共物品, 每一个社会成员都能从中获益而且不能排除任何 一个人, 政府应该承担保证其供给的责任。1. 2外部性外部性是社会生产和交换活动的副产品, 其成本或收益没有纳入市场供给和需求的要素范畴。排放的垃圾若不及时处理会造成环境污染, 如果 垃圾排放者没有为自己的行为承担相应的处理成 本, 那么这种污染行为就会表现为负的外部性, 污染成本由社会承担。皮古提出解决负外部性问 题的办法是对污染者产生的外部成本征税, 实现 外部成本内部化。从某种程度上环卫作业服务本 身就是用来弥补污染行为所带来的负外部性造成 的环境效益损失 8 。因此, 理所当然由污染者承 担处理费用。理论上, 污染者承担的费用应该等 于垃圾处理的成本, 但是在实践中依据成本核算32第 16 卷环境卫生工程另一方面,环卫作业服务本身可以使城市变2环卫物品属性对市场化改革的启示2. 1合理区分经营性服务与非经营性服务经营性服务与非经营性服务的区别在于投资 主体的不同。经营性服务可以通过收费政策弥补 全部作业成本, 并取得一定的投资回报率, 如垃 圾收运处理。非经营性服务没有直接的经济收益, 必须纳入公共财政支出范围, 如道路保洁。政府 应该成为非经营性服务的投资主体, 但是这并不 影响非经营性服务的改革方向。近几年环卫作业 服务事转企改革进展很快, 目的是实现政事分开、 政企分开, 提高效率, 但却造成了政府公共职能 缺位, 公共利益与转制企业利益之间的矛盾。对 于市场而言, 非经营性服务显然是缺乏吸引力。 因此, 并不一定要把所有的事业都转变为企业, 通过引入竞争机制, 实行企业化经营管理, 提高 事业单位的服务质量, 一样可以达到加快发展, 提高效率的目的 6 。国外城市的公共部门改革也 并不是把所有的公共服务机构都民营化, 而是允 许公共机构和民营企业共同竞争, 如英国 10 ; 此 外, 国营部门之间也可以相互竞争, 促使国营部 门提高效率 11 。因此, 改革的关键是公共物品提 供机制。经营性服务可以获得稳定的现金流入, 产生 一定的利润, 容易吸引资本的进入。其投资、建 设和经营管理都交给企业, 遵循市场规律。现阶 段环卫作业服务改革大都停留在事转企阶段, 对 事转企后的企业经营机制和市场运作机制还没有 进一步明确, 垃圾收集运输和处理要真正实现向 经营性服务的转变, 成为一门产业, 还需要继续 深化改革。得清洁美丽, 资源得到循环利用, 如果投资者没有因这部分效益得到补偿, 就会表现为正外部性, 市场是不会主动提供这些服务的, 政府必须对其 进行合理补偿才能吸引市场的进入。环卫作业服 务产生的正外部性一般表现为非货币价值, 在实 际应用中由于定量难而受到局限。但是对这些效 益的合理衡量是进行环卫作业服务社会经济评估 的重要环节, 也是选择合理技术路线的重要依据。 如餐厨垃圾的分流和资源化利用能够降低垃圾最 终处置量, 减少填埋污染, 政府理应对这些企业 给予适当的补贴, 激励企业提高资源化程度。1. 3自然垄断自然垄断产生的技术根源是存在规模经济和技术壁垒, 产品或服务提供只需要一家或少数几家厂商就可以满足, 其他竞争者的进入会导致该 产品或服务供给的低效率。与完全竞争市场相比, 自然垄断的产量较少而且价格较高, 如果要使垄 断者将价格定在经济有效水平上, 那么政府只能对 上述损失进行补贴, 否则企业将退出市场 9 。因 此, 政府必须对自然垄断行业进行管制以提高社 会资源配置效率 8 。道路保洁、垃圾收集和运输不具有很强的规 模经济特征和技术性, 市场进入门槛相对较低, 适合引入市场竞争机制和社会投资者的参与; 垃 圾处理由于设施建设投资规模巨大, 技术专业水 平较高, 具有规模经济性等特点, 因而具有较强 的自然垄断性。自然垄断性虽然提高了进入市场 的难度, 不利于形成市场竞争, 但可以通过产权 制度变革、市场创造来解决。1. 4环卫作业服务的经济特殊性征分类环卫作业服务的经济特殊性征分类见表 1。表 1 环卫作业服务的经济特征分类2. 2收费是环卫产业化发展的前提和保障1) 收费标准应该以成本核算为基础。垃圾收费是对垃圾排放产生负外部性的纠正, 外部成本可以用污染治理成本来表示。在市场条件下, 垃 圾处理成本应该是垃圾处理过程中 ( 包括收集、 运输和处置) 所有生产要素投入的总和。只有对 各环节作业成本进行解剖分析, 才能合理制订收 费标准。由于受到传统事业模式按照人头核算划 拨经费方式的惯性影响, 公共政策对垃圾处理运 行成本的响应程度还很低, 政府对公用事业的成 本管理能力还有待提高。同时, 成本核算也是市 场机制的客观要求, 企业生产经营成本管理是环 卫作业服务市场成熟的标志。市场竞争程度越高, 成本信息的公开就越透明, 越有利于政策制定和属性道路清扫垃圾收集运输垃圾处理受 益 人 范 围 广 , 几准 公 共 物 品 , 一 定程 度 上 可 通 过 收 费 避 免 搭 便 车 , 但 需要较大的监管成本准 公 共 物 品 , 一 定程 度 上 可 通 过 收 费 避 免 搭 便 车 , 但 需要较大的监管成本公共物品 乎 不 能 避 免 搭 便 车现 象 , 具 有 很 强 的公共物品属性清 洁 城 市 ,减 少 污垃 圾 资 源 化 利 用 减少 垃 圾 填 埋 量 , 具 有很强的正外部性清 洁 城 市 , 具 有 很强的正外部性外部性染 和 疾 病 传 播 , 具有很强的正外部性技 术 门 槛 低 , 具 有一定的规模经济性,自然垄断程度较低技 术 门 槛 低 , 具 有一定的规模经济性,自然垄断程度较低技 术 门 槛 高 , 投 资规 模 大 , 自 然 垄 断 程度较高自然垄断性可 以 按 量 收 费 ,收 费 成 本 较 高 ;但垃财务收益 很 大 程 度 上 无 直 接特点经济效益可 以 按 量 收 费 , 但收费成本较高圾 资 源 化 利 用 可 以产 生 一 定 的 直 接 经 济收益第 1 期黄舒慧 环卫作业服务市场化改革研究33政府监管。2) 垃圾收费要明确权益界定。国家 4 部委文 件明确将生活垃圾收费定性为经营性收费, 回答 了垃圾收费向谁收、收多少的问题, 但是对由谁 来收、怎么收、收了以后如何分配的问题没有具 体明确, 这就使垃圾收费的实际操作缺乏规范。 如同一个城市不同区县, 有些区成立了事业性质 的收费中心, 代表政府进行收费; 有些区则由企 业直接向消费者收费, 再返还政府分配, 或者直 接由企业支配。生活垃圾收费与水、电、煤等公 用事业的收费不同, 难于计量和排他性使垃圾收 费具有相当的难度, 如果由企业直接向消费者收 取, 则对企业经营是一种负担, 除非收费能获取 更大的利润; 而且, 垃圾收费涉及垃圾收集、运 输和处置环节, 但是垃圾处理企业是由事业单位 转制而来, 垃圾收集运输和处置通常都是由不同 企业经营, 这就涉及了收费分配的问题, 由于垃 圾处理涉及重大公众利益, 现有的政策制度环境 尚不允许收运和处置企业之间的自由交易。因此,益分歧, 需要政府加强引导和监管。1) 运用财税手段, 鼓励企业参与环卫服务提 供。在市场化改革初期, 或在环卫服务项目不能 获得较好经济效益的情况下, 市场往往没有投资 兴趣。所以, 政府必须首先制定鼓励市场参与的 政策, 建立使企业能从环卫服务提供中获得合理 收益的市场机制。如有机垃圾的资源化处理, 其 主要的产品不是有机肥, 而是提供垃圾消纳, 减 少废物对环境污染的服务, 有机肥的销售收益远 远不能弥补生产支出, 倘若没有垃圾收费和政府 补贴, 企业难以生存。2) 对收费价格进行管制。企业为了追求经济 利益, 在提供环卫作业有偿服务时往往会使用户 的经济负担加大。政府应定期对企业生产经营管 理的成本进行核算, 并考虑用户可接受的服务价 格, 监督企业收益的合理性, 防止企业价格勾结。3)制定规则, 充当牧羊人的角色。政府应该承担起制定法律法规和政策标准的责任, 规范市场准入和退出条件, 为企业创造公平的竞争环境, 防止垄断, 维护社会公共利益。同时也需要制定 长期规划, 统一协调, 合理布局, 提高投资效率 和避免建设的盲目性。3 对策建议环卫作业服务是公共物品, 政府必须承担保 证供给的责任。但这不意味着政府直接介入生产, 可以通过产权界定和价格机制来实现排他和消费 分割, 使市场化改革成为可能。但要根据环卫物 品的市场属性, 采取不同的市场化方式, 并制定 合理政策, 促进市场化改革的良性发展。3. 1 明确产权, 合理界定政府与企业的责任和 利益边界产权是对某一资源所享有的拥有、使用、处 置和收益的权利。科斯的产权理论认为, 只要产 权明确, 且交易成本为零, 则完全可以通过市场 谈判消除外部性问题。产权明确是市场经济运行 的基础, 产权的合理安排能够优化社会资源配置, 政府的责任是界定产权。环卫作业市场化改革必须明确产权安排, 包 括环卫资产所有权、使用权、经营权、收益权和 处置权等。从某种意义上来说, 环卫市场化改革 的本身即是产权在不同经济主体之间的分割和分 配, 以发挥不同主体的比较优势, 达到整体效率 提高的目的。产权的实现方式包括合同承包、专 营权和特许经营、公开竞争等方式, 不同方式适还需要政府发挥中介作用,作业成本返还各作业企业,托经营合同中予以明确。代收垃圾处理费根据并在政府与企业的委3) 垃圾收费不能忽视收费成本。对免费搭车者的排除是需要付出成本的。从公共利益的角度 考虑, 不管是否缴费, 都要清除垃圾, 否则就会 污染环境, 这意味着垃圾收费的排他成本很高。 在一定程度上, 社会的组织化有利于减少收费成 本, 政府只需要和众多散小家庭和企业的代表进 行收费协商, 而不需要面对各个个体, 这将大大 降低收费成本, 因而也对政府的社会管理职能提 出新的挑战。4) 垃圾收费决不能取代政府公共责任。垃圾 收费不等于政府卸包袱, 政府还要承担相应的责 任。一方面企业处理垃圾具有正外部性, 它为社 会提供了污染治理、美化环境的服务, 应获得一 定的生态环境效益补偿。另一方面, 由于存在排 他成本, 以及缺乏成本核算, 环卫作业服务的很 多项目很难向作为个体存在的居民收费。所以无 论是否收费, 提供环卫公共服务仍然是政府重要 的责任, 也是政府不能推卸的责任。2. 3市场化改革需要加强政府市场管理职能在市场化运作中, 由于外部性和自然垄断性 的存在, 在一定程度上阻碍市场运行效率的提高, 同时企业利润最大化与社会效益之间存在明显利34第 16 卷环境卫生工程合不同的环卫作业服务,证。同时也需要各项政策保利益主体多元化的需求, 其监管成本高, 监管成效有限。需要构建以政府为主体的监管治理架构, 将社会中介组织和社区组织等纳入监管架构, 如 环卫行业协会、社区居委会、物业公司等, 赋予 作业和监管的话语权, 并形成制度保障, 构建政 府、企业和社会之间的信息沟通渠道, 降低政府 获取信息的成本, 提高监管效率。4 结束语市场化、引入市场竞争机制是环卫作业服务 改革的原则和基本方向。改革已经逐步展开并且 取得了积极的成效, 但改革是在法律法规不健全、 价格机制尚未形成、政府职能尚未彻底转变、监 管体系没有建立的背景下进行的。本人仅从环境 经济学的角度出发, 探讨了不同环卫作业服务适 合的市场化实现路径以及相应的对策建议。对于 不同改革模式的成效比较和效率影响因素分析 , 以及改革后如何加强政府监管, 建立和完善转制 企业的现代管理制度等问题, 还有待深入研究。参考文献 1 仇保兴, 王俊豪. 中国市政公用事业监管体制研究 M . 北京: 中国社 会科学出版社, 2006. 2 仇 保 兴. 启 动 市 政 公 用 行 业 市 场 化 改 革 三 要 点 J . 城 乡 建 设 , 2003( 11) : 4- 7. 3 仇保兴. 西方公用行业管制模式演变历程及启示 J . 城市发展研究,2004, 11 ( 2) : 4- 17. 4 仇保兴. 市政公用事业改革的理论和实践进展综述 J . 城市发展研究,2007, 14 ( 1) : 107- 110.合同承包是通过招投标竞争授予服务合同,作业经费来自政府购买服务, 政府是投资主体, 由承包单位提供服务, 适用于道路清扫保洁服务。 专营权是政府授权特定企业在某一区域提供某项 环卫作业服务, 企业通过向消费者直接收费来弥 补成本, 实现盈利, 政府通过价格管制和促进竞 争控制企业的价格勾结, 监管市场, 目前有经营 性收费配套的环卫作业服务适用此方式, 如上海 餐厨垃圾收集运输服务。特许经营是政府将某一 项目的投资建设和经营权以合同形式授予市场主 体, 合同期满后, 政府将收回该项目的经营权, 即常见的 BOT 形式。企业是投资和运营主体, 通 过服务收费实现盈利, 政府通过公开招投标选择 合适的市场主体, 并对企业生产经营进行监管, 该方式适合投资规模较大的垃圾处理项目。3. 2完善配套政策, 规范和促进市场发展首先要建立市场准入退出机制。完善企业资 质审批程序和制度, 使符合条件的企业都能够进 入市场, 不符合要求的退出市场, 保持市场优胜 劣汰, 维护市场有序和充分竞争。其次要建立政 府采购和招投标制度。对非经营性服务, 公共财 政应全额支付采购; 通过招投标择优选择作业服 务单位。第三完善垃圾收费政策。完善价格形成 机制, 建立符合市场经济规律的环卫作业服务定 价机制; 理顺收费机制, 规范收费管理; 探讨收 费方式, 降低收费成本。第四要制定环卫产业扶 持政策。环卫作业服务具有明显的公益性, 应在 税收、事业性收费上给予一定程度的减免; 对垃 圾资源化产品, 还需要给予一定的补贴, 对垃圾 再生产品出台优先采购或使用补贴等政策。