《论我国土地征收制度》修改稿(山丹程永胜).doc

兰 州 商 学 院本科生毕业论文（设计）论文（设计）题目： 论我国土地征收制度 学 院、 系： 兰州商学院 专 业 (方 向)： 经济法 年 级、 班： 09级 学 生 姓 名： 程永胜 指 导 教 师： 史正保 2012年 6 月 09 日声 明本人郑重声明：所呈交的毕业论文（设计）是本人在导师的指导下取得的成果。对本论文（设计）的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本毕业论文（设计）引起的法律结果完全由本人承担。本毕业论文（设计）成果归兰州商学院所有。 特此声明毕业论文（设计）作者签名： 年 月 日论我国土地征收制度摘要 我国政府于建国初期建立了土地征用制度。随着社会的发展，我国土地征用制度逐渐落后于时代发展的需要，我国政府也曾数次对土地征用制度进行改革，使其适应社会发展需要。因此，从各方面分析、完善征收制度，对构建和谐社会具有稳定大局的重要意义。 【关键词】：土地征收 征地程序 补偿制度ABSTRACTOur government in the early days of the establishment of the land requisition system. As society develops, Chinas land requisition system gradually lagged behind the development needs of the times, our government has several times on the land requisition system reform to adapt to the needs of social development. Therefore, all aspects of analysis, to improve the collection system, and stability of the importance of building a harmonious society.【Key words】: land acquisition land acquisition program compensation system目录一、土地征收制度的概述和特征 （1）（一）土地征收概述 （1）（二）土地征收的特点 （2）二、我国现行土地征收制度存在不足 （3）（一）有关概念模糊，可操作性差 （3）（二）征地程序不透明，农民缺少话语权（5 ）（三）征地补偿制度不合理 （5）（四）司法救济程序缺失 （7）三、完善我国土地征收制度的建议（9）（一）加强土地征收法律法规方面的宣传（9）（二）明确土地征收各方面相关概念（9）（三）加强征地程序的公开性、透明度（11）（四）改革征地补偿、安置制度（11）（五）进一步完善司法救济途径（14）论我国土地征收制度随着我国经济发展速度的不断加快和社会公共利益需求的快速增长，土地征收问题在社会矛盾中表现突出，并愈演愈烈，严重影响了社会的稳定。之所以出现这种情况，主要在于我国土地征收制度设计上存在一些偏差。我就从下面几个方面来阐述当前我国土地征收方面的一些问题。 一、土地征收制度的概念和特征 （一）土地征收概念 土地征收简称为征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有的所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。 在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的陕甘宁边区地权条例中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。 我国宪法和土地管理法2004年修正或修改前，没有区分“征收”和“征用”的不同，统称“征用”。从实际内容看，土地管理法既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。2004年8月28日，土地管理法也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。（二）土地征收的特点1、强制性。土地征收是一种行政行为，在土地征收法律关系中，由有权的国家机关代表国家来行使，征地方与土地被征收的集体组织的地位是不平等的，在符合法定条件的前提下，行政机关按照法定的权限和程序征收土地，无需被征收土地的所有人同意。国家征收土地作为一种行政行为，被征收土地的集体组织必须服从。2、行政性。土地征收行为并非基于双方的自愿和一致的民事行为，而是有权行政机关行使其职权发生法律效力的行为。有人认为土地征收属于国家行为，这种观点是不确切的，土地征收和其他行政行为没有区别都是由行政机关行使法定的职权的行为，国家行为是不可诉的，征地属于行政行为，可以对其申请行政复议和起诉。3、公益性。土地征收是国家为了公共利益的需要。大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，公共利益的需要是国家依法征收土地的唯一原因。4、补偿性。土地征收必须以补偿为必备条件。国家在征收农民集体所有的土地的同时，应当对被征地的农民集体和享有集体土地使用权农民进行补偿，应当保障被失地农民基本生活水平，不因征地而生活水平下降。二、我国现行土地征收制度存在不足 （一）有关土地征收的概念模糊，可操作性差 1、集体土地所有权人不明确。 我国现行的宪法、民法通则和土地管理法都明文规定我国的农村集体土地属于农民集体所有，其中土地管理法第8、10条对此做出了详细的规定。其中第8条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据以上规定，集体土地所有权的主体是农民集体，具体包括：村农民集体，村内集体经济组织内的农民集体，乡（镇）农民集体。但“农民集体”是哪一级，哪个组织是集体所有权的主体代表，法律规定较为含糊。农村集体土地所有权本应是全体成员共同所有的，而因为法律规定较为含糊，造成实践中农村集体土地所有权事实上成为少数人所有。一旦土地征收补偿费下发，乡镇基层政府、村委会和村干部往往都主张自己是土地所有权人，土地征收补偿费多以“乡扣”、“村留”、“村小组提”等名义层层截留，土地征收补偿费到农民手中时已极其有限。 2、公共利益界定不明确。根据现行宪法和土地管理法的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是何为公共利益或公共目的，我国立法界和理论界迄今尚无统一的界定。经营性用地也以公共利益的名义申请国家行使征地权，有些地方政府不顾长远利益发展，为了本地眼前利益发展，通过征收集体土地后再出让给开发商来取得本应该属于农村集体享有的土地收益，被征地农民却只能得到不低于原有生活水平的政策性补偿。有些政府盲目追求政绩，对“公共利益”扩大化解释，滥用土地征收权，造成大量水土流失，耕地沙漠化，并形成城乡结合部的土地黑市，侵害了广大农民的权益。3、征地补偿原则不明确。宪法第四修正案进一步完善了土地征收制度，第13条第3款修改为： 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。此次宪法修正案虽然明确了国家基于公共利益征收土地应给予相对人补偿，是个明显的进步，在宪法层面规范全面保护被征地农民的合法权益，但是并未明确补偿原则，未规定补偿的性质，未作为一项宪法性原则规定，这减弱了对国家权力的制约，为政府滥用征收权埋下了隐患。土地管理法设定的补偿标准也只是适用于耕地，而其他土地及地上附着物和青苗补助费是授权省、自治区、直辖市制定具体标准。由于在宪法层面缺失补偿原则的宪法性规定，使得被征地农民的利益在相关的法律法规也很难得到保护，导致实践中征地补偿标准不稳定，不公正问题非常严重，这严重侵害了被征地农民的合法利益，同时还引发征收权被滥用、土地闲置，从而导致我国耕地大量流失，影响我国的粮食安全。（二）征地程序不透明，农民缺少话语权1、征地程序不透明。为了规范征地程序，确保被征地农民的合法权益。我国物权法第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其不动产。”明确强调了要依照法律规定的程序征地。征用土地公告办法（以下简称办法）规定了征地公告和征地补偿安置方案公告等程序。但是办法有些规定导致征地程序实施中的不透明。 2、征地程序中缺少与被征地农民协商。在征地方案批文，补偿、安置方案做出前，都没有征求被征地农村集体经济组织特别是被征地农民的意见，广大农民在征地过程中完全处于被动状况和不平等地位。3、征地过程中缺少考虑被征地农民利益。没有征求被征地农民意见或建议的征地方案往往过多的考虑本地的经济建设发展所需的用地情况，并不会充分考虑被征地农民的利益，甚至有些征地方案是借发展本地经济之名行圈地之实。4、征地的主体政府不明确。根据我国有关土地法的规定，只有省级以上的人民政府才有权批准征地方案，各市、县人民政府根据土地年度利用计划拟订征地方案，并逐级上报有批准权的人民政府。可是，一些地方政府层层下放土地管理权限，不按法律法规办事，导致乱用征地权，征地主体多的现象层出不穷。（三）征地补偿制度不合理 1、补偿范围过窄、标准过低。 根据土地管理法第47条规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费，最高不得超过被征前三年平均年产值的三十倍。这样的规定明显是补偿范围过窄，补偿标准过低，不仅没有考虑残余地损失等其他间接损失，更没有考虑到土地的增值部分，这种补偿不是等价的。因此，国家建设征收集体土地给农民的补偿是有偿的，但不是等价的，其偏离土地的市场价值，仅仅是政策性补偿。政府在征地过程中往往获取巨大的收益，因此，有些政府宁愿冒着法律法规制裁的危险而去违法征地。低价征地，高价出让，已成为不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。征地补偿明显太低，被征地农民获得的补偿与一些地方政府获得高额土地出让金形成了鲜明的对比，许多农民在土地被征完后，长远生活也就没有了保障。 2、补偿安置方式不够灵活。 我国目前采用的补偿安置方式主要是货币安置方式，且许多地区经常采用“一次性补偿”，补偿费用直接发到农民手上，出现农民坐吃山空的现象。单纯的货币补偿方式无法使失地农民真正得到安置，有些被征地农村赌风盛行，补偿款到手就上赌桌，不少人陷入赌博的泥潭，使得被征地者演化成为社会的不稳定因素，引发了新的社会问题。 （四）司法救济程序缺失 1、土地征用补偿纠纷的受案范围有限。我国的土地征用补偿纠纷主要包括四类：一是征地补偿安置公告纠纷；二是土地征用补偿标准纠纷；三是因征地补偿款被拖欠、截留产生的纠纷；四是因征地机关认定、支付征地补偿对象错误引起的纠纷。当前，法院作为行政案件较多受理的是第三、四类纠纷，对于第一类和第二类纠纷，不少法院认为补偿安置公告补偿标准属于程序性行政行为、对有争议的补偿标准作出的裁决属于行政裁决，因而不予受理。这就在很大程度上限制了农村土地征用补偿纠纷的受案范围，制约了法院保障功能的实现。2、农村土地征用补偿纠纷案件的部分诉讼主体资格缺乏明确的规定。原告和被告是行政诉讼活动中最基本的当事人，明确的当事人是提起诉讼的前提条件。由于农村土地征用补偿纠纷是近年来才大量出现，之前的相关法律法规缺乏明确的规定，公民、法人或者其他组织在什么样的情况下才算与征地行为有法律上的利害关系、行政机关设立的具体征地机构能否直接作为被告，现行法律与司法解释并没有明确的规定。再加上实践中法院本来就想回避棘手的土地征用问题，很多土地征用补偿诉讼案件被法院以诉讼主体不适格为由予以驳回。缺乏救济途径的失地农民只好采取上访、充当“钉子户”甚至暴力抵抗等非理性行为进行对抗。这些不仅严重影响了社会和谐稳定，同时也严重地削弱了人民法院行政审判“为大局服务，为人民司法”的职能作用。3、法院对于农村土地征用补偿纠纷案件的处理方式过于单一。中华人民共和国行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这表明我国司法审查仅有权对具体行政行为的合法性进行审查，对行政行为是否合理并无审查权。这就使得行政机关在法定范围内的失当行为缺乏监督和约束，体现在土地征用补偿过程中，对合法性行政行为导致的利益损失法院不能判决补偿。该法第五十四条规定，人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：判决维持、判决撤销或者部分撤销、判决被告重新作出具体行政行为、行政处罚显失公正的可以判决变更。也就是说，除行政处罚显失公正可以判决变更外，法院对于具体行政行为并没有变更权，这样，法院的判决在实践中的效用就微不足道，如法律规定法院可以判决行政机关重新做出具体行政行为，但一些行政机关在重新做出具体行政行为时，只是对事实和理由稍作变动即做出与原具体行政行为基本相同的决定。相对人不服，又引起新的一轮诉讼，法院仍可能判决被告重新做出具体行政行为，使案件处于循环争讼中，失地农民的实际问题不仅得不到解决，相反还进一步增加了诉累。同时，该法第五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。这一点规定使得法院无法对征地补偿纠纷依法进行调解，容易使补偿问题陷入僵局。这些不足导致了在农村土地征用补偿诉讼中法院裁判的合法性与公正性并不必然吻合，过于单一的处理方式并不能使失地农民的合法权益得到有效保护。 三、完善我国土地征收制度的建议 （一）加强土地征收法律法规方面的宣传宣传土地征收相关法律，纠正农民误认为承包地私有，只有自己有权决定出让不出让的误区。事实上，政府依法征收土地是法律赋予的，其最终目的是要满足人民日益增长的物质文化需求。所以农民要以大局为重，在关键时刻要舍小家为大家。（二）明确与土地征收相关的概念 1、加快明确农村集体土地的所有权人。我国农村集体土地所有制是我国特有的制度，因受历史和传统的影响，及在制度上存在的设计偏差，导致农村集体土地所有权主体的虚位。从目前情况来看，传统的集体所有制确立的“三级所有，队为基础”体制早已发生变异，随着生产队的解体而相应建立的村民小组组织松散、职能弱化、掌握和控制的土地规模过小，不利于土地的规划利用，甚至还与宗族关系相连结等一系列问题，无力与原生产队一样对土地进行有效的配置；取代人民公社而建立的乡（镇）是我国基层地方政权组织，其职能主要是服务、调控，已不具有原农民集体的基本含义，不宜直接参与土地的经营。当然，村民委员会的产生途径、运作模式等自身还存在一些问题，需要进一步规范，淡化其行政派出机构的色彩，强化其民间性、自治性和民主性；但是，我们不能因此而否认其作为集体土地所有权主体代表的可行性。这既尊重了历史，又考虑到现状，考虑到未来，操作成本也不高。2、严格界定公共利益的范围。国家出于公共利益的需要在一定范围内征收土地是完全应该的，土地征收权是国家政府的特有权力，但土地的征收必须确实是为公共利益需要。我认为，公共利益应限制在以下用途：一是国防建设和军事用途；二是交通用途；三是水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业用途或市政建设；四是对国民经济至关重要且经国务院批准的重大经济发展项目；五是其他经国务院批准的重要公共用途等。 3、在宪法层面上明确公平补偿原则。我国在宪法中仅规定了国家基于公共利益征地时要补偿，而没有明确农村土地征收补偿的原则，但根据土地管理法的有关规定，对土地征收实行的是按照土地原用途进行补偿，并没有考虑土地的市场价格，更没有考虑土地发展权的价格。根据我国的国情和历史原因，政策偏向于优先发展城市，长期以来，农民在对工业化和城市化的发展已经做出了很大的牺牲和巨大的贡献。土地征收是为了社会公共利益，但是，国家让被征地农民来承担国家为了公共利益所造成的损失，且被征地农民在承担后得不到公平合理的补偿，那么这对被征地农民是极为不公平。应当由全体人民共同分担为实现公共利益所造成的损失，并给予被征地农民补偿，不能牺牲被征地农民的利益来实现公共利益。适当和合理补偿使得农民不能从征地中获得公平补偿，影响着被征地农民的根本利益，同时适当和合理补偿也将导致政府征收行为偏离市场规律，造成土地资源的巨大浪费和流失。为此，在现阶段，我国应借鉴国外先进的立法经验并结合我国国情，在宪法中规定“公平补偿”的土地征收补偿原则。 （三）加强征地程序的公开性、透明度。 我国对征地程序的规定，无论是征地公告还是补偿、安置公告都是在征地方案被批准，补偿、安置方案做出后才公告的。事后的公告往往是征地机构走走过场，更谈不上对被征地农民的权益的保护。我认为，应该修改现行的征用土地公告办法，土地征收方案的公告应在其被批准之前公告并举行听证，不予公告，不举行听证的，农民有权拒绝征地。要建立与被征地农民集体和农户的协商程序，充分保障被征地集体和被征地农户直接的知情权、参与权和申诉权，保证农民充分行使公民的权利，征地方案要与每一个被征地农户直接见面、充分协商、签定补偿协议。（四）改革征地补偿、安置制度 1、扩充补偿范围。我国现行补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费这三项。远远不能覆盖被征地农民的损失。我认为，应扩充补偿范围，如增加邻接地损失补偿、间接可得利益补偿、土地增值部分等。政府把低价征得的土地高价出让，这部分的增值额很大，而实践中农民是不能从土地增值中分享利益。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。农民也是城市化和工业化建设者，也理应成为城市化和工业化的受益者。国家要承认征地带来的土地增值，并使农民从土地增值中分享利益，不能因为土地增值的直接原因在于工业而否认农民在这一过程中的作用。 2、提高征地补偿标准。我国按土地的原用途补偿，以征地前若干年的产值为标准，征地补偿费用明显偏低，不符合市场经济的基本原则，客观上损害了农民权益。农民集体土地是生产要素，其价格要根据市场供求关系来定，根据被征土地的未来用途、区位、质量、供求关系、社会保障、劳动力的安置等因素，结合当地被征地农民未来生存发展的需要，重新制定评估办法，合理确定征地补偿标准，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。这就需要建立能够真实、全面地反映土地资源价格、资本价格和社会保障价格的科学的地价评估体系。 3、丰富补偿安置方式，为征地农民提供社会保障。土地是农民安身立命之本，其承载着三项功能：一是收入功能；二是就业功能；三是社会保障功能。土地一旦被征收农民也就失去了基本生产资料，虽然可以得到一笔较大数额的补偿款，但是因就业技能低，很难找到工作，整日无所事事，现在有些地方土地被征收后，农民在补偿款一到手，就上了赌桌。有人感慨城市开发到哪里，赌博歪风就刮到哪里，败坏了社会风气。因此，土地征收后如何重新安置农民，使得他们获得新的职业和谋生手段，被征地农民如何实现转型的问题是关键，只有解决好了整个社会才可能长久稳定下去。 （1）丰富补偿安置方式，加强技能培训。对于农民而言，由于土地被征收，也就意味着失去在土地上获得劳动就业的权利。在失地以后，由于农民的文化素质较低，普遍缺乏工业化生产所需的生产技能，在参与城市就业市场竞争的过程中处于劣势地位，在失去土地的保障后无论是退路还是出路都将面临更高的风险，因而对社会保障和就业均有着强烈的需求。因此，国家在给予被征地者货币补偿的同时，还要给予合理安置，根据农民的现实需要，由法律做出概括性规定，在实践中灵活掌握，如可以利用土地补偿费、安置补助费，为失地农民办理保险、采用债券或股权补偿、建市场、办企业、给予换地补偿安置等，多渠道、多形式促进失地农民就业，地方政府应为失地农民进行免费的职业技能培训，为他们提供法律咨询服务以及城市生产、生活方式的培训，提高失地农民就业竞争力，在贷款、税收等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策，将对维护社会稳定发挥积极作用。（2）将被征地者纳入城镇社会保障体系。土地对于农民而言担负着生活保障功能，一旦土地被征收，农民也就失去了生活保障的承载体。因此，政府在给予被征地农民的补偿重心要放在本征地农民的生产和生活保障上，以保证被征地农民有长远生计的保障。一是优先建立基本养老机制。要改变一次性货币安置为主的做法，政府应该从土地出让收益中按比例注入失地农民社会保障基金，建立农民社会保障基金，来解决失地农民的养老保险，解决后顾之忧。二是在失地农民自愿基础上，将其纳入城市户籍管理，在医疗、失业、最低生活保障等方面与城市居民享受同等待遇。三是社会保障部门要直接介入征地过程，确保失地农民生活保障落实到位。否则其生存权就要面临威胁，如果被征地农民的生存权受到威胁，民生工程就难以推进，随之而来的将会是一系列的社会问题，严重影响新农村的建设，进而影响整个社会的稳定发展。 （五）进一步完善司法救济途径 针对我国缺乏土地征收救济模式，土地征收还将长时间广泛存在，有的学者建议我们可以借鉴日本的土地征收委员等做法，建立一个独立、专门的机构来裁决土地征收纠纷。