探索外来人口集中分层管理模式推动人口结构加速调整.doc

探索外来人口集中分层管理模式推动人口结构加速调整近年来，随着我镇改革开放和经济社会的持续发展，以及宁波化工区的稳步壮大，大量外来人口进入我镇。作为地方经济建设不可或缺的重要力量，外来人口在对我镇建设和经济发展起到积极作用的同时，也给社会管理带来诸多矛盾和压力。由于诸多客观原因，现有工作机制很难实现有效管理。如何抓住问题的主要矛盾，实现人财物投入的效益最大化。同时，在城镇化建设的大背景下，将外来人口的管理由负担转变成为我镇经济社会发展的新动力，是一个值得探索的问题。本文将试着从优化人口结构的角度出发，分析外来人口集中分层管理这一模式的可行性与具体做法，为我镇的发展与建设提供一种新的思路。外来人口管理的现状及成因简析一、从个体角度来看。我镇的产业结构特点比较突出，多集中在劳动密集型的下游加工产业。因此，所雇用的劳动力多看重其低廉的人力成本。进而导致来我镇务工的外来人口大多来自农村，文化程度较低，工资收入水平不高。因此，绝大多数外来人口只能在工作区域周边的农村集中租房居住，有的甚至是生产、居住、仓库“三合一”。 2-4人合租在低成本建造的1020平方米不等的简易房或老房内，室内用火、用电、用气情况混乱，居住环境脏乱差。同时，外来务工者高密度集中居住，给卫生防疫、消防安全、抗御灾害等方面带来了不容忽视的隐患。二、从群体角度来看。外来人口由于自身素质较低，居住地周边往往出现“脏、乱、差”的现象，加之语言不通、沟通能力较差，难以与当地群众融合。工作强度大，精神生活缺乏，容易发生矛盾纠纷。又由于现有政策的限制，在享受公共服务（如教育、医疗、社会保障等方面）的需求也往往无法全部得到满足。因此，容易觉得自身得不到认同，形成自我封闭的心理。导致遇到突发情况不寻求正当的诉求渠道，代之以采用无理取闹、拉帮结伙等非正当手段，更有采取极端方式者，给社会治安、和谐稳定带来很大压力。三、从发展角度来看。外来人口的问题，作为政府角度来说，不能简单地认识为一个管理的问题。就好像上述产业结构决定了劳动力结构一样。外来人口的素质反过来也将影响到地方产业结构的形成与发展。具体来说：外来人口产生的资本替代效应将削弱企业创新动力,外来人口知识、技术、技能积累不足也将制约企业的技术进步,外来人口消费能力偏低则维持了城市低端产业的生存空间,也将抑制三产的发展。若形成交替往复的恶性循环，将造成地方产业结构停滞不前。外来人口对产业结构升级有着明显的抑制作用,而且这种影响随着外来人口数的增加而不断增强。实证分析表明,人口结构水平每上升1 % ,就能使产业结构水平提高5. 12 %。周昌林 魏建良.外来人口对城市产业结构升级影响的实证研究以宁波市为例.社会 2007同时，若城镇内部“二元社会”形成，也会加剧未来城市内部不同人群之间的社会矛盾，给未来的城镇治理、社会和谐发展和经济持续增长带来巨大的挑战。应该说，近年来各级政府对于外来人口的问题越来越重视，出台了大量的法规、政策，对事关外来人员的劳动就业、医疗救助、教育培训、计划生育、权益保障等方面问题进行了详细的规范。基层政府成立了外来务工人员管理领导小组，各行政村还按照500比1的比例配备了外来人口专管员。但笔者作为一名基层工作人员，感觉与政府投入的巨大人力、财力、物力相比，这些工作的效果不是很明显，性价比不高，类似于“拳头打在了棉花包上”。究其原因主要在于三个“散”字上面：一是管理理念的散。在我国二千年的封建专制时代中，对于人口的流动迁徙是进行严格限制的，人口的大规模流动仅仅是从改革开放后的近30年才开始的，可以说政府在应对此类问题上没有先例可循，缺乏参照的对象。从“盲流”到“打工者”，从“民工”到“农民工”，从“流动人口”到“外来人口”再到“新*人”，仅仅从对他们的称呼上就可以看出各级政府对这一人群的认识与定位是在不断地调整当中。对于外来人口是去是留、是管理是服务、是财富是包袱，地方政府也各有各的做法，一直缺乏前瞻性的统一认识。二是管理机构的散。外来人口服务与管理是一项复杂的系统工程，涉及公安、劳动、计生、城管、卫生、民政等多个部门，各个部门对责、权、利的认识在某种情况下带有局部性及与之相适应的差异性，往往从自身利益出发，单独制定管理制度，这样使得工作难以协调，服务与管理难以配套，甚至在一定程度上造成“谁都在管，谁都管不了”的现象，无法形成合力。实际工作中，各部门间的信息尚未得到有效整合，信息互通和资源共享没能得到制度化保障，缺乏有效便捷的沟通衔接机制，有效信息利用率低。对外来人口无法做到实时、动态管理。三是管理对象的散。我镇近2万外来人口，散居在9个村（社区）25万平方公里的地域上。镇级各部门人员十分有限，即使是按照500比1配置的外来人口专管员，相对于庞大的管理对象的数目和空间上的距离而言，管理的力度也被稀释得十分淡薄。再加上外来人口自身的工作时间不确定、流动性强以及流管员队伍自身工作能力等原因。对于外来人口的服务、管理力度不强，也是不难理解的了。关于外来人口集中、分层管理的建议目前，我镇城镇化的脚步逐渐加速，经过近二年国际经济危机的冲击，产业结构升级，企业创新发展也是摆在政府眼前的迫切问题。另一方面，我镇本地老年人口已经占到总人口的20%以上，（10%既已进入老龄化社会），人口结构明显将严重制约上述目标的实现。因此，当面对日益增多的外来人口时，创新管理服务模式，吸纳优质人力资源，优化人口结构，可以说将是一种必然的选择。正是由于上述原因，笔者建议政府部门运用多种手段，整合资源,创新土地利用模式;拓宽渠道,寻求多元经营主体;逐步投入,保障长效运营机制;合理规划,打造人性宜居环境;立足人本,完善社区服务管理;加强互动,促进社会和谐发展。从硬件、软件二个方面着手对外来人口建立一种“集中、分层”管理服务模式。具体来说：一、集中居住。应结合我镇的整体拆迁规划，考虑参照慈溪市的办法向上级部门争取以行政划拨方式中共慈溪市委慈溪市人民政府关于加快暂住人口集中居住点建设的若干意见投资建设，或者参考我镇余严村的“AB”制模式建设外来人口集中居住区。前期可以考虑建设容纳2000-2500人的集中居住区作为试点。同时，配套一定的活动中心、幼儿园、超市等设施。水、电、气、有线电视、电信、环卫等公共服务配套项目的收费，原则上均按为居民提供服务的收费标准下限收取。政府按照明显低于市场价格的标准对外出租，以价格和环境的优势，通过市场方式争取尽可能多的争取外来务工人员入住。二、集中管理。建立“政府、企业、自身”的三级管理模式，注重发挥企业、外来务工人员自身的管理作用。政府在集中居住区设立办公室，实行治安、劳动保障、民政救助、计划生育等部门（窗口）联合办公，并可将因效率提高而解放出来的外来人口专管员充实到各窗口，减轻行政负担。实行“统一采集，多口使用”的信息采集与共享机制，建立融采集、统计、分析、查询、交换等多种功能为一体的综合性信息网。对外来人口的数量、流动状况、工作状况、子女受教育状况、生活质量状况等进行动态监测，及时掌握和预测外来人口发展态势及其对区域经济社会发展的影响，为决策提供科学依据，解决和疏导各种问题，防范各种因外来人口引发的社会矛盾。以企业为单位向政府租赁出租房。由于企业自身性质决定了企业对于职工在八小时之外生活的管理是动力不足的。而现有的行政管理模式又决定了政府对于外来人口日常行为的管理缺乏有力的依托与制约。因此，政府以公益价格供应给企业出租房屋的同时，可以设置管理、安全、计生等一系列前置条件，以利益的杠杆撬动企业加入到管理中来，实现八小时内外管理的无缝对接。另一方面，良好的居住环境，齐备的配套服务对于企业招工也是一项重要吸引力，所以政府在选择出租企业时，也可以有所侧重，将集中居住的杠杆效应发挥到最大，以带动产业结构的转型升级。同时，注重打破地域、单位划分，在外来务工人员当中选择文化高、素质高、威信高的对象担任楼长、代表等职务，并帮助他们成立各类协会，创新各种融合性组织形式及载体，强化外来人口“自我管理、自我教育、自我服务”。通过这些平台更好地表达和维护外来人口的诉求，并在化解矛盾、法律援助、文化活动、素质提升、治安防范、环境整治、计划生育等多个方面发挥积极作用，带动外来人口良性发展。实现“以外管外、以外带外”。同时，探索建立“代表流管员社工”的选拔机制，吸纳更多的外来优秀人员加入到管理队伍中来。三、分层服务。由于人口的集中，公共卫生、成人培训、文化体育等公共服务以规模为基础可以更好地开展起来，也为逐步提升外来人口整体素质奠定了坚实的硬件基础。但从集中居住到实现优化人口结构的目标还有较大距离。因此，在软件上还需要进一步配套，即针对集中居住区内不同的对象，有所侧重，进行分层管理服务的模式：(一)落叶归根型。包括文化程度初中以下又没有一技之长，月均工资水平低于1000元，在污染性较大、技术含量很低确实需要转移企业中工作的员工。这一类型的外来人口，无论是经济能力还是文化技术素质，都达不到城镇化最低门槛要求，几乎没有本地化、城市化的意向。各种因素都决定他们将长期过着“两栖”生活，一旦达不到劳动要求，只能重返故乡。对于这一类型的外来人口，政府要重点解决外来人口目前最担忧最常见的问题，如拖欠工资，克扣工资，随意解雇工人，工伤事故等等。在确保稳定的前提下，逐步淘汰。 (二)雪中送炭型。它包括文化程度初中以上本科水平以下，不掌握稀缺技术，月均工资1000元以上4000元以下，在技术含量一般的企业工作的人。这一类型的外来人口，无论文化技术素质，还是经济能力，都逼近城镇化最低门槛，有本地化、城市化的意向，虽然工资不高，但是人数众多，财富创造和消费水平总量非常可观，将是我镇未来城镇化的主力军。对这部分人，政府所做的是雪中送炭，重点抓好三方面的工作：一是强化职业技能培训，按照政府产业结构调整的方向，有意识地对这部分人口进行职业技能培训。既能够增强外来人口的职业技术，提高个人收入水平，也能够提升企业的创新能力，促进我镇产业结构调整；二是发展配套服务，在集中居住区的周边配套超市、网吧、餐饮、娱乐等服务设施，即可以提供外来人口舒适、便利的生活环境，也可以带动我镇三产的发展；三是丰富文化活动，潜移默化地进行市民素质培养，增强他们对第二故乡的感情，培养自觉遵守国家法律法规和社会道德规范的意识，为他们进入城镇奠定基础。(三)锦上添花型。包括文化程度本科以上，在某一行业有相当专长，月均工资水平4000元以上，在技术含量相对较高的企业工作的人。这一类型的外来人口，无论文化技术素质，还是经济能力，都已跨越城镇化最低门槛，本地化、城市化意向最强烈，虽然人数较少，但是工资水平较高，财富创造及消费水平总量也相当可观，对这一类型的外来人口，政府已不是雪中送炭，而应锦上添花。一方面是重点解决好这部分人群最关心的子女教育、安家落户等问题，让他们能够安心把根扎在澥浦，并探索优秀人才的落户政策，逐步改善我镇的人口结构；另一方面是注重保障他们的政治权益，吸纳他们进入各类群团组织，引导他们正确表达外来人口诉求，甚至成为人大、政协代表。使之成为事业、家庭、生活都与澥浦紧密相连的“新澥浦人”，自然他们也会为澥浦的发展贡献出自己的力量。综上所述，笔者认为，建立外来人口集中分层管理模式，在短期内可以明显减轻社会治安、公共卫生、文化教育方面的管理压力，并带动三产发展，从长远看可以逐步改善人口结构并带动产业结构的调整，在城镇化的过程中形成规模集聚效应，使社会经济发展步入良性循环轨道。因此，值得我们大胆探索与尝试。结 语党的十七大明确指出：“一条伟大道路”和五条“具体道路”，其中之一即中国特色的城镇化道路。近段时间来，中央、各地方关于外来人口的政策频频出台：2010年作为统筹城乡综合配套改革试