农村信用社法人治理结构及风险防范.doc

农村信用社法人治理结构及风险防范 摘要：加强农村信用社法人结构治理，逐步调整股权结构，有利于促使行业自律管理向纵深推进，有利于信用社集约化经营水平及经营效益的提高，使其整体抗风险能力得到增强。目前农村信用社法人治理结构还存在一些问题，这些问题对农村信用社经营风险的防范及农村信用社体制的改革，形成了现实与潜在的威胁。一、当前农村信用社法人结构治理的缺陷“公司治理”，是安排现代企业的管理者与所有者权利分离的一种制度。引用到农村信用社，它则是安排与设置农村信用社管理者与集体所有者权利适度分设的一种监督管理制度。当前，农村信用社法人结构治理存在如下缺陷。(一)农村信用社非“合作制”，民主管理不民主。1.“三会”制度流于形式。(1)社员大会难以发挥作用。社员代表大会是农村信用社实行民主管理的基本形式，是最高权力机构。而现在的社员代表大会，很少按章程规定适时召开，只是按规定走过场，以职工大会代替。大部分的贷款投向、财务收支、费用开支等重要事项不能定期研究讨论公布，接受社员监督无从谈起。信用社员成了弱势群体，农村信用社民主管理的质量和效果受到严重削弱。社员代表大会常常由理事会主持召开，按这一程序，自己主持召开会议选举自己，选举产生监督自己的机构，审议自己的工作报告，难以发挥社员代表大会应有的作用。(2)理事会领导下的主任缺乏制约监督。信用社普遍是理事长兼主任，理事长即是主任，主任即是理事长，集行政、业务权力于一身，从某种意义上讲理事会领导下的主任负责制，实质上成了理事长全权负责制，二者之间制约关系成为“纸上谈兵”。(3)监事会职责定位不清，履行乏力。县级联社监事会由于没有常设机构，一般只设监事长，通常的做法是由主管内审、稽核部门主任担任，由此带来的是稽核部门履行监事会职责，实质上使监事会成了联社内部稽核审计的一个部门或者科室，不但不能发挥应有的作用，反而唯主任(理事长)“马首是瞻”，无法有效履行监督职责。2.制度机制构建粗化。(1)信用社干部职工“角色”模糊。从近几年实际运作情况看，部分联社高级管理人员没有摆正自己的角色位置，工作职责不清，遇事相互推诿，合力不足，“内耗”有余。同时员工也陷入联社高级管理人员“内耗”的困扰之中，疲于处理日益复杂的人际关系，出现“多头请示、越级汇报、政出多门”的混乱局面。(2)“三会”、“三长”职责范围含糊。理事长、主任职责范围还不够细化，理事会、主任办公会、党委会、监事会的定位还不够明确。如理事长的引导、定向、决策、监督职责，范围太广，难以准确定性把握；党委会议制度要求重大决策由党委研究决定，重大决策如何正确界定是一个难点，这在实际工作中都难以操作，出现理事“不理事”、监事“不问事”的消极现象。(3)领导班子监督机制落实“悬空”。联社为加强对领导班子的监督制约，虽对原有领导体制进行了改革，实行理事长、主任分任制度，但在运行中由于理事长和主任的职责范围不够明确，权限界定不清，降低了工作效率，使应有的监督制约功能得不到充分发挥。(4)内部管理机制不适应。内部管理机制不适应法人治理结构需要，存在四个缺乏：一是缺乏“能进能出”的人员流动机制。人员流动的权力高度上收，流动渠道十分狭窄；二是缺乏“能上能下”的干部任免机制。干部能上不能下的弊端没有彻底根除，竞争选才的“赛马”制度难以公正运作；三是缺乏“拉大差距”的收入分配机制，不能大刀阔斧地改革“大锅饭”式的收入分配制度，既不能调动一般员工的积极性，又不能激发高级管理人员的创造力；四是缺乏“严肃查处”的机制，对制约和危害农村信用社快速健康发展的人和事，不能坚持严肃查处，往往是有制度、不执行，有执行、不查处，有查处、不到位，不愿主动逮“耗子”。(5)民主管理职能发挥缺位。部分员工存在“大锅饭”思想，信用社权力高度集中于联社，基层职工作为社员和被管理者分散在基层，很难对联社实施面对面的监督。同时来自于内外部和主客观等各种因素的制约，使已经设立的社员代表大会、理事会、监事会流于形式。以致“三会”制度不能得到严格的执行，使广大社员(股民)很难通过“三会”行使职责与权利，从而制约“三会”民主管理功能有效发挥，其优势作用在具体运作中难以得到充分体现。3.农民管理参与性不高。农村信用社的入股对象主要是广大农民，农民在社员中占有一定比重。而农民社员的文化水平偏低，市场意识、维权意识、民主管理意识又较为淡漠，对农村信用社的经营成果不留心，利润分配不关心，业务发展不用心，民主管理不热心，与农村信用社法人治理结构所要达到的股东的素质要求差距较大。(二)农村信用社股权设置“虚浮”导致管理弱化。在目前农村信用社赖以运转的资本中，股金无足轻重，绝大多数处于所有者虚置状态。入社、退社自由，退股的随意性难以使社员与信用社形成风险共担机制；从社员的入股动机来看，其目的很明确，就是为了获得“社员”资格，从而获得资金支持。社员对信用社缺乏认同感，社员从感情上和行为上，不愿为几元、几十元的股金花费更多的时间去关心、监督信用社的经营和发展。1.增扩股中存在不规范行为。由于无股息、红利可分，股东(多数为农民)普遍不愿入股，而基层农村信用社又面临上级管理部门下达的增扩股任务，并和经济利益挂钩，致使部分单位违规从贷款户的贷款中扣收股金，搞以贷入股，或搞“存款化”、“水分”股金，诱发较多的不规范吸股行为。2.股权结构不合理。现有股金中的法入股、自然股比例失衡，法入股偏少，自然入股较多；以某社为例，10万元以上股东为空白，1万元以下、1千元以上股金偏少，1千元以下股东比重偏大；职工股及高级管理人员入股股额较高，非职工股多数金额偏小。股金结构配置的缺陷，不仅导致股金的不稳定性，而且影响股东参与民主管理能力。3.社员入股积极性不高。由于亏损社不得分红，联社现有的股金中除新吸纳的部分为“存款化”股金外，绝大多数股金长年无一分红利，职工普遍存在不满情绪，动员社外人员入股很难，调动其积极性难度很大。4.增扩股金政策的执行不到位。上级制定的农村信用社增扩股政策规定了亏损社吸纳的股金不得保息分红，这种“一刀切”的政策对经济发达地区盈利信用社的吸股工作，影响不大，但对经济落后的贫困地区且大面积亏损的信用社的吸股工作则有很大的制约作用，加之对股金起点和单户股民最高持股比例不得超过该农村信用社股本金总额2的限制，这种吸股政策的负面效应在运作中逐步体现。某县联社已出现了原有股东相继退股，新增股金无法扩充的不正常现象，这不仅增加了筹集资本难度，而且影响了综合治理资不抵债的效果和信用社形象的树立。二、因法人治理结构的缺陷而产生的不良影响(一)农村信用社难以形成有效的内部管理机制由于法人治理结构的缺陷，农村信用社内部管理较为混乱，内控制度走过场，难以有效地实施，同时也没形成有效的约束机制。主要表现在：职工只进不出；贷款“三查”制度不落实；信用社主任享有至高无上的权力。信用社的一切运行机制全都围绕理事长(主任)转，个人意志往往代替科学决策，极易引发道德风险，不但难以给信用社带来良好的经济效益，而且还会进一步增加经营风险，削弱了信用社自我发展能力。(二)农村信用社的发展错过许多机遇由于农村信用社不具备合作制的基本特征。在实际业务活动中，各农村信用社都沿袭了商业银行的做法，其与商业银行的主要区别是信用社贷款对象集中于农民及乡镇企业，由于其业务范围被严格限制，业务范围小，地域又十分有限，这就决定了农村信用社利润有限，利润小，反而刺激信用社经营者谋求更多利润，在经营管理上更愿仿效商业银行的做法，这意味着与商业银行在一定程度上展开竞争。此举导致的结果是：农村信用社既不是真正的合作金融机构，又不能如愿以偿地成为真正的商业银行，在发展中左右为难，错过了许多发展壮大的机遇。(三)在支持“三农”上力不从心“三农”在整个国民经济中的弱势地位，特别是农业生产投入大，周期长、靠天吃饭，效益低，在相同条件下金融支持“三农”的收益也较低。一方面，由于产权关系不清，治理结构不完善，使农村信用社的负责人的行为难以受到有效的事前约束，一旦有违规行为发生，通常也只是事后由监管部门或联社进行相应处罚。在事前与事后缺乏制度约束的条件下，农村信用社经营者为了逐利，常常违背有关规则，或主要将信贷资金投向非农领域，或不遵守社员或社员股优先的原则，使“三农”贷款难以正常发放。另一方面，不合理的产权结构，导致农村信用社信贷规模普遍较小，难以满足“三农”对资金的需求。三、完善农村信用社法人治理结构及风险防范的对策1.继续深化农村信用社法人治理体制改革。建立县一级法人管理体制，有利于减少管理层次和内耗、降低成本；也可以鼓励信用社联合、兼并、调整、重组，在平等、自愿的基础上，成立集团化的联合金融组织，优势互补。其中关键在于构建新形势下农村信用社新型企业法人内部自我约束机制。一方面从产权关系上，社员代表大会对理事会是委托代理关系；理事会对社主任是授权经营关系；监事会是代表社员代表大会对财产的受托人理事会和社主任实行监督关系，形成一种纵向的财产负责关系。另一方面从组织职权关系上，社员代表大会、理事会、社主任和监事会各自有不同的职权范围，这些职责应该是明确具体的，从而形成了彼此间的相互制约。纵向的财产负责关系与横向的职权限定关系，在农村信用社中构成了整个内部的自我约束机制，这种组织制度又将不同方面的利益关系统一在一个完善的利益机制之中。(1)改革“三会”制度，全面推行理事长、主任、监事长“三长”分设制。一是要通过有效形式提高和扩大社员权利，增设社员代表大会常务委员会，具体负责社员代表大会的事务处理。定期召开社员大会，把涉及农信社改革、高管人员的提拔与撤销等重大问题交由社员讨论决定，其经营情况应向社会公布，对社员的质疑，定期向社员做出报告说明。二是实行理事长与主任分设，细化、固化二者的职权范围，明确二者的具体义务、职责和权力。理事长负有决策权和监督权、引导权，信用社主任负有日常经营权，接受理事长的监督。三是建立名副其实的监事会制度，建立监事会定期办公制度，赋予监事会更大的权力，如对业务、财务的审计权，对管理层的监察权，对理事长、主任重大决策的否决权等，使监事会行使的职责不受制于理事长和主任，对社员代表大会和全体社员负责。(2)加强自律经营，强化内部规章制度和工作规范。要严格财务管理制度，支出要严格控制并由“三会”有效监督。在日常的经营管理工作方面，要严格遵照有关制度，除受“三会”有效监督外，应加强自律经营意识，开拓新业务，利用科技手段，提高办公效率。2.大力、规范地增资扩股，明晰产权。农村信用社法人治理结构存在的问题，其实质是产权不明晰。改革信用社法人治理结构，把农村信用社办成真正的合作金融组织，必须理清其产权关系。因此，必须拓宽资本金筹资渠道，规范地开展增资扩股工作，取消保息分红，坚决杜绝存款化股金和以贷扣收等违规做法，公开对社员的优惠服务条件，从面上扩大个体社员的入股数量，以推广合作制理念，增强信用社知名度，提高团体社员的入股额度。同时逐步推行“利益共享，风险共担”机制，增强其经营管理能力，培养其“合作、守信、服务、互惠”意识；要积极动员非农民身份的城镇个体工商户、个体承包户和私营业主取得社员资格，优化和调整农村信用社股权结构。要允许乡级政府及所辖村委会成为信用社的团体社员，其入股资金可以从乡级财政中列支，这样，乡、村两级组织必然在企业改制和盘活乡、村集体贷款方面积极配合。同时，要建立健全稳定而规范化的扩股机制。明确农村信用社财产应归广大社员所有，对信用社财产拥有占有、使用、收益、分配和处分的法定收益，使