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浅论我国土地储备决策现状评价 摘要与告白：我国土地储备制度的实施，取得了有目共睹的成果。但是，从现行的土地储备决策看，其决策的主要是“经营性”、“行政性”决策，决策过程缺乏理论的指导，决策依据不足，决策效果也千差万别。论文在回顾我国土地储备制度运行状况的基础上，分析了我国土地储备决策类型与决策主体，然后从决策行为及决策效果两个角度对我国土地储备决策现状进行了评价，并提出了相应的政策改进措施。Although it is obvious to all that land banking in our country procure great fruition, Land banking decision making is mainly a type of management or administration decision, the procedure of which is lack of frame of reference, and the effects differ greatly in thousands ways. The paper reviews land banking system in China, analysis land banking decision making types and decision-makers. Then, from the behavior and effect of land banking decision making, we appraise the land baking decision making actuality in our country. Also, we bring fourth amelioration measures in our study.一、 引 言城市土地使用制度改革以来，我国城市土地市场发生了深刻的变化。改革打破了长期以来的“被动”供地模式，代之以政府控制土地一级市场的土地储备制度。1987年深圳市率先实行国有土地有偿使用制度（周寅康等，2002），由原来的“三无” “三无”指无偿、无限期、无流动。转变为“三有”，国有土地所有权在经济上初步得到实现；1996年，上海首先进行土地储备试点工作，1997年8月杭州市成立了“杭州市土地储备中心”，1999年 6月，国土资源部向全国推广两市经验。2001年4月30日，国务院关于加强国有土地资源管理的通知（国务院15号文件）要求“有条件的地方试行收购储备制度”，表明土地储备制度正成为我国土地管理制度中的一个重要组成部分。建立城市土地收购储备制度，正是城市政府及土地管理行政部门为深化土地使用制度改革，解决土地管理过程中的重点、难点问题而主动进行制度创新的产物（欧阳安蛟等，2002）。土地储备制度的实施，取得了有目共睹的成果，从结果来看，这种改革是成功的，它遵循了“从无偿到有偿、有偿使用范围逐步扩大”的渐进式路径，是在宏观政策指导下的“诱致性制度变迁”。在这一过程中，宏观政策给予地方政府较大的“自由度”，从而也导致了土地储备运作方式的千差万别。从现行的土地储备决策看，其决策的主要是“经营性”、“行政性”决策，决策过程缺乏理论的指导，从而导致各地不同的土地储备决策效果。对这种差异进行分析，不仅为土地使用制度的进一步改革指明方向，而且为土地储备实践中的决策问题提供依据。二、我国土地储备决策类型、程序（一）土地储备决策类型1土地储备决策的不确定性决策问题可以分为确定性决策、风险型决策、完全不确定性决策三类（冯文权等，2002）。完全不确定性决策和风险型决策之间难以明确区分，我们将两者统称为不确定性决策。我国目前的土地储备决策属于不确定性决策，其不确定性表现在：（1）决策的政策环境不断发生变化。我国土地储备制度起步不久，相关的法律法规尚不完善；土地政策作为新的宏观调控手段，其调控方式尚不成熟、调控力度不易掌握。在此前提下，国家为保证国民经济的良性发展，难免采取临时性、应急性政策措施，从近几年几次“冻结”与“解冻”政策可见一斑。（2）城市房地产市场波动。宏观经济政策、房地消费与投机需求等的变动，强化了房地产市场不确定性，这种不确定性使得事前难以对土地储备决策效果作出准确判断。（3）土地收购成本和预期收益的不确定性。融资渠道单一，仅靠银行贷款融资额度有限，加上贷款期限的规定，使资金调度很难，而沉重的利息负担使政府不堪重负；此外，还存在着因规划条件的不明确或规划条件的改变所带来的储备土地保值、增值风险；储备地块长期推不出去所带来的运作成本过高，资金运转不灵的风险；在“生地”变“熟地”过程中动迁主体不明确所带来的法律风险，收购土地的权属不清所带来的权属纠纷问题；政策标准的调整所带来的收购成本增加等。这些风险的存在都使得土地收购成本和预期收益带有很大的不确定性。2公共决策与私人决策根据产权的排他性和竞争性，可划分为私人决策和公共决策。建立在私人产权基础上的就是私人决策；而公共产权的一个基本特征，就是产权的非排他性，在此基础上的决策是一种公共决策，由于公共决策多由政府或其委托机构作出，因此常称公共决策为政府决策。政府决策是国家行政机关或法律法规授权的组织遵循法定职权和法定程序对政府职能范围内的事务进行抉择的过程。由于产权排他性的区别，引致私人决策与公共决策巨大的差异。从决策依据上看，依法行政是政府决策的基本原则，政府决策必须遵循法定职权和法定程序，私人决策是建立在个人自由交易基础之上的，而且有退出权，个人利益最大化是其决策的基本原则。从目的上看，政府决策是以公共利益为出发点，为社会提供更多、更好的公共服务，这种决策必然会受到一定的约束，个人偏好不能得到充分体现；私人决策是个人运用“货币选票”投票的结果，因而个人的偏好和意志能得到充分的体现。从效力上看，政府决策具有强制性，它以国家强制力作为后盾保障其实施。土地储备制度如何影响人们的行为选择，取决于决策权的分配。而决策权分配的一个重要维度就是公共决策和私人决策，以及直接控制与间接控制之间的边界（张曙光，2005）。我国目前的土地储备，是政府主导的，但也不排除企业为谋利而储备土地。因此，土地储备决策包含了私人决策和公共决策。其中后者是论文研究的重点。从决策目标看，政府土地储备决策作为一种公共决策，是政府部门或其委托机构为公共物品的生产及供应，为宏观调控经济运行而做出的决策。政府决策不仅要考虑土地收购储备收益，同时还要考虑社会公众的接受程度以及对耕地保护、土地市场稳定、生态环境等的影响，因而，经济效益最大化并不是其决策的唯一标准。就决策原则而言，政府土地储备决策具有一定的强制性，公众要遵守少数服从多数的原则，他们中的一部分人往往要接受他们不喜欢的公共物品，支付他们所不愿支付的税收。在市场经济条件下政府土地储备决策，不能包揽个体决策，不直接干预或决定开发商的行为。然而，正因为私人决策和公共决策的分离，政府的土地储备决策变得更加复杂。3土地储备决策的层次与内容按决策的层次，可以把土地储备决策分为：（1）战略决策。是指有关土地宏观调控发展方向的重大全局决策。战略性决策包括如下内容：全国或区域性的城市土地供应、储备、整理计划。（2）策略决策。为保证具体城市土地收购、储备、出让总体战略目标的实现而解决局部问题的决策。包括具体城市市域内土地供应、储备、整理计划，资金来源与安排计划等。（3）业务决策。是指基层土地储备机构管理人员为解决日常工作和作业任务中的问题所作的决策。包括具体地块的收购整理与储备出让时间、出让方式、土地利用限制条件的确定等。土地储备决策的内容主要有：（1）一定时期内收购储备总量。包括土地收购总量、土地储备总量、土地供给总量。（2）土地供给结构。供给结构分为供给方式结构、用地类型结构与区位结构。（3）价格决策。如土地出让底价的确定。（4）融资决策。如确定融资方式、贷款数量与资金使用周期。笔者认为，在土地储备决策内容中，具体城市的土地储备量与供给量决策，处于核心地位，其理由有：（1）根据目前我国土地储备政策，地方土地储备机构有较强的决策灵活性与自主性。2001年4月30日，国务院发出关于加强国有土地资产管理的通知，在通知中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。这种“试行”，就是对各地土地储备机构决策自主性的默许。在这种政策环境下，一方面，策略决策较战略决策对业务决策更有直接的指导意义；另一方面，战略决策直接受策略决策的影响与制约，如全国城市土地年度供给总量是由各地城市土地年度供给量汇总而成。（2）在策略决策中，土地储备量决策与供给量决策处于主导地位。（3）由于城市土地的地域性强，采用土地政策手段来调控市场的责任就直接落到具体城市的土地储备量及供给量决策上。（二）土地储备决策主体与程序从主体上来看，政府决策的主体是国家行政机关或法律法规授权的组织。国外土地银行计划一般由政府所属的土地专门机构来执行。如斯德哥尔摩市政厅不动产委员会的主要职责是负责制定土地收储计划，确定土地征购范围等。在我国，不同的城市其相应的组织也有所不同：如杭州市土地储备决策机构是杭州市土地收购储备管理委员会；上海市则有双层决策机构，上海市房地资源管理局负责本年度土地开发利用计划编制，市土地管理工作领导小组负责审核批准。作为土地储备的决策机构，一般应具有如下五个特点：一是职能双重性，即执行性职能和领导职能，执行性职能指的是土地储备机构进行信息收集、计划编制的职能；二是地位隶属性，即实际上受双重领导和制约；三是权力有限性，即受地方政府意愿的限制和受法律、中央政府权力的限制；四是决策公众性，即土地储备机构的决策是平衡和综合公众利益的结果；五是职能社会性，即决策的主要任务是管理和服务社会。注意到目前的政府土地储备决策，是一种缺乏公众参与机制的决策，实际上是少数官员、小集体或专家的决策，在决策过程中，个人或小集团的利益被过多考虑，决策目标难免偏离公共利益的轨道，其直接后果是“政府决策失灵”。从程序上看，土地储备的决策过程是“自上而下”与“自下而上”两种程序的综合。一方面，地方政府决策是建立在中央基本政策下，针对地方问题而制订的，旨在改善地方经济活动、促进地方社会发展的政府干预行为。总体上是一种“自上而下”的决策过程，如增量土地的报批。另一方面，在控制性规划的范围内，地方政府有一定的自主权，可自行确定土地供给量，确定土地储备计划。从供给总量逐级上报，形成全国土地供给量的角度看，这是一种“自下而上”的过程。以上两种程序涉及两种层次的土地储备决策主体：中央政府与地方政府。我国的政权组织体系属于中央集权制类型。其特点是国家的重大决策由中央统一制定，地方决策主要是具体落实中央的重大决策。当然，这一过程本身也包括了地方决策制定的内容，因此，地方决策过程也可以说是中央决策的具体落实过程。由于中国地大人多，经济、社会发展不平衡，各地情况差异显著，中央关于土地储备的政策往往只是一些原则规定。地方土地储备决策的制定过程，既是中央政策的具体落实过程，但又不能是中央政策的机械照搬。就制定过程而言，中央决策是制定地方决策的前提，是地方决策制定过程的逻辑起点。由于地方政府本身就是一个层级节制体系，实际的地方决策过程比上述描述的过程要复杂得多，即在“自上而下”这一过程中存在很多中间环节。我们应该看到，决策是一种利益机制，不同的决策反映了不同的利益关系。中央决策所反映的是全国的整体利益，而地方决策所反映的则是地方的局部利益。在我国目前的社会条件下，整体利益与局部利益也存在矛盾。要解决好这个问题，就必须正确处理好集权与分权的关系。二、 土地储备决策行为评价三、管理学家西蒙认为，科学的决策过程至少包括以下四个步骤：找出存在问题，确定决策目标；拟定各种可行的备选方案；分析比较各备选方案，从中选出最合适的方案；决策的执行。我国目前的储备决策从程序上基本遵循了这一步骤，但远远不能称作科学的决策。原因有：（1）决策信息的不完全性。决策是依靠信息来制定的，信息是决策的基础，信息的质量决定着决策的质量，及时地掌握充足而可靠的信息，是进行科学决策的前提。土地储备的决策活动对信息的质量有可信度、完整度和精确度三个方面的要求。由于在土地储备决策的各个阶段，信息在信息源和各个层次决策者之间的传递渠道不畅，决策者所获取的信息通常是不完全的，进而影响决策的制定；同时，决策形成过程中产生的新知识、新数据、新方法又回流到信息源，经过整理加工生成新的信息，理应通过反馈，经过信息再生，来调整决策工作，目前这种信息反馈机制尚不完备。（2）决策目标定位不准确。土地储备目标的多元化与动态变化给决策者的目标定位带来了困难，而且，决策者从自身部门的利益出发，也可能作出与政府总体目标相背离的决策。（3）土地储备决策理论不完善，决策方法不科学。从决策方法上讲，实践中常采用经验决策：经验决策指的是决策者根据个人的思想水平、工作能力、生活经验等个人素质做出决定。在土地储备决策中，决策者根据以往决策经验对可选方案进行判断，对当前的决策进行修正，因而是一种适应性经验决策，这种决策的科学性依赖于决策者个人的决策水平。比如，同样市场价格水平和权益的宗地确定土地收购价格时，不同决策者的经验决策结果很可能差异较大，这是经验决策的“失败”。（4）缺乏土地储备决策结果的评价体系，以及对决策者的制约机制。土地储备决策的成本一般由决策者或其所在的机构承担，而收益则具有强烈的外部性，在没有合理的激励机制的情况下，存在决策者不“尽其所能”的“道德风险”。（5）对专家的依赖会造成大众参与的障碍。目前的土地储备决策过程不是对应该采取什么措施展开公开讨论，实际上更多地是由专家意见所控制，这种方法阻碍了参与过程本身，不利于社区利益和价值的实现。决策行为优化最大的阻力来源于管理制度层面上的“决策风险分担”机制。当将特有资源的决策权力与它们的市场价值结果分离时，决策者不必承担所有价值结果的风险。无论是杭州市土地收购储备管理委员会，还是上海市土地管理工作领导小组，均由多部门组成。四、决策效果评价对决策效果进行评价，通常的做法是确定一系列评价指标，设定各指标的标准值作为评价的参照系。但是，研究中遇到了这样的困难：由于土地储备决策时空差异较大，未能确定合适的参照系；而且，“制度”一词作为总体结构性概念，其内部的各种具体决策之间密切关联，是不能随意割裂的，土地储备决策作为土地储备制度的一个重要组成部分，其绩效是在与土地储备制度共同作用中产生的，要把土地储备决策绩效从土地储备制度绩效中分离出来较为困难，其必要性也有待进一步考证。基于这样的分析，在这一节中，笔者先对土地储备制度的公平与效率进行考察，然后对土地储备决策绩效进行城市间的比较，以期从不同的角度衡量土地储备决策绩效。（一）土地储备制度的公平与效率经济效率反映经济资源配置与产出的状态。对于一个企业或社会来说，最高效率意味着资源处于最优配置状态，从而使特定范围内的需要得到最大满足，或福利得到最大增进，或财富得到最大增加。经济效率涉及到生产、分配、交换和消费各个领域，涉及到经济关系和经济体制各个方面。经济公平，是指有关经济活动的制度、权利、机会和结果等方面的平等和合理。经济公平具有客观性、历史性和相对性，并在一定程度上受各种心理因素和伦理观的支配。公平与效率具有同向的交促互补关系，在制度成本最低和相对公平的状态中实现高效率，是改革的终极目标。土地储备制度的建立，通过规范土地一级市场，提高了交易效率，促进了公平竞争。从效率的层面看，政府通过城市土地的收购和供应，使土地的批发权掌握在政府手中，可以抑制城郊农村集体土地的隐性入市、违法用地和越权批地等行为的发生，有效调控土地供应的规律和节奏，加大以招标、拍卖方式出让土地的力度，提高城市土地供给的市场化程度，降低土地市场中的交易成本，从而提高了交易效率。从公平的层面看，一方面，招拍挂方式出让土地本身就是公平竞争的体现；另一方面，土地交易效率的提高，促进了一级土地市场中“合作剩余”的增大，减少土地交易中的“租值耗散”，城市土地储备制度的实质，是中央和地方政府为了干预土地一级市场，通过改变收入分配，将原来的中间商、房地产开发商口袋中的钱转移到了自己口袋里，这笔土地收益成为城市经济发展的重要资金来源，并推动了城市土地资源配置效率的提高，促进了城市经济的发展。这种土地一级市场交易效率提高带来的报酬通过政府行为可转化为市政建设资金，因而有利于实现社会公平。但是，由于经验的不足，以及制度变迁过程中的种种磨擦，各地土地储备实践中，常常出现效率低下、公平难以体现的情况：（1）土地储备过程中牵涉到失地农民、拆迁区居民安置补偿等问题，如果不能合理处置，将会影响社会稳定。拆迁安置补偿过程中很难做到使全部失地农民满意，可能因土地征用、征收、拆迁引起群众上访、闹事等，增加社会成本。目前我国实施土地储备制度的城市中对土地收购价格的确定分3种情况：将土地收购补偿费作为土地收购价格，如杭州市；按准市场价格，以当前土地市场相应价的平价计算土地收购价格，如上海市；按被收购土地的开发成本计算，如济南市关于建立土地收购储备制度的通知中规定按住宅用地和工业用地基准地价中开发成本部分的中间价确定补偿。这三种收购价格确定方式在不同程度上强调政府的强制收购权，虽然从建立土地储备制度的目的来说这种强制是必要的，也是土地收储过程中非常有效的机制，由于缺乏对土地储备机构的有效约束，在过分强调土地供应和土地收益时，采取强制收购方式，不可避免会对原使用人的权益造成侵害，并加大了土地收购储备的交易成本。（2）在经营过程中，政府既作为经营者，又作为监督者与管理者，容易产生政府管理职能的“越位”。同时，在土地出让、招投标等环节，也容易产生腐败。（3）我国土地供应制度有一个逐步“从严”的过程，目前绝大多数单位都以公平竞争的形式获取土地资产，进行房产开发和企业建设，但相对早些时候以较低成本获得大量土地的企业来说，两者不具备平等竞争条件。（4）忽视“代际”与“届际”公平。为追求政绩，政府官员普遍有把城市郊区的大量农用地转为城镇建设用地的偏好；为实现土地收益最大化，不仅获取了近期土地使用费，而且把土地未来收益也收入囊中；同时，过多的贷款将土地储备的风险转移给未来的政府（郭鸿勋、武康平，2005）。（5）企业改制过程中，有些地方政府为确保一方稳定，常常运用行政手段要求土地储备部门收储。此时，土地收储如果不加选择，盲目收储，导致“消化不良”，就会增加运营成本和风险，严重的情况下，土地储备机构资金周转不灵，进而造成低效率。（二）城市间土地储备决策绩效的比较土地储备决策绩效是决策满足特定目标的程度的反映。这些目标包括（但并不限于）土地利用效率、经济增长速度、经济稳定性。为了保证绩效研究的公正性，常常运用规范经济学，先设立规范目标，或者将价值标准隐含地或明确地与不同行为带来的成本收益挂起钩来。然而，这种规范性方法在论文的研究中遇到了困难：一方面，土地储备决策绩效，是土地储备决策与其所处的土地储备制度、土地市场环境，甚至是整个国民经济的复杂系统相互作用的结果，这种系统的复杂性为我们单独评价土地储备决策绩效带来了一定困难；另一方面，目前国内尚没有衡量土地储备决策成败的定量指标。研究中我们采用了比较研究的方法，通过数据包络分析（简称DEA），对不同城市之间的土地储备决策绩效进行比较，把“相对绩效”评价作为研究的切入点。1数据包络分析（DEA）方法简介数据包络分析是运筹学的一个新的研究领域，其方法是根据输入数据和输出数据来评价决策单元的优劣，即评价部门（或单位）间的相对有效性。1978年，DEA方法由著名的运筹学家Charnes、 Cooper和Rhodes首先提出（Charnes, et al, 1978；Wei, 2001；林齐宁，2003），用于评价部门间的相对有效性，模型被命名为CCR模型。20世纪80年代，数据包络分析方法得到进一步的发展：1986年Charnes，Cooper和魏权龄给出CCW模型)，1987年Charnes, Cooper，魏权龄、黄志民又得到了称为锥比率的数据包络模型CCWH模型(Charnes, et al, 1987)，这一模型可以用来处理具有过多的输入及输出情况，而且锥的选取可以体现决策者的“偏好”。在DEA 的研究中，除了技术有效和规模有效概念之外，还在研究如何判断决策单元的规模收益状况，以及决策单元出现“拥挤”状况的可能性（Wei, et al，2002)。上述的一些模型都可以看作是处理具有多个输入（输出越小越好）和多个输出（输入越大越好）的多目标决策问题的方法。可以证明，DEA有效性与相应的多目标规划问题的Pareto有效解（或非支配解）是等价的（Wei, et al，2002）。2土地储备决策空间差异的DEA分析模型（1）确定决策单元。利用DEA模型评估土地储备决策绩效，首先必须明确模型的决策单元。多个决策单元的选定必须满足以下三个要求：具有相同的目标和任务；具有相同的工作环境；具有相同的投入和产出指标。设有n个城市政府，我们把第i个城市城府看作该模型的决策单元DMUji。（2）评估的指标体系。DEA模型是利用决策单元的投入和产出指标数据对评估单元的相对有效性进行评定，因此，指标体系的科学确定和运用该模型的基本前提。在确定指标体系时，应充分考虑决策单元之间的一致性，充分反映评估目的，投入和产出的指标数量要达到一定规模，而且应避免投入和产出指标体系内部的强线性关系，以确保评估结果的科学性。指标的确定还要考虑指标的代表性、可获得性、针对性。论文中选取的输入指标包括：土地转让面积、划拨土地面积、协议出让面积、招拍挂出让面积、增量土地面积、固定资产投资。其中，土地转让面积与固定资产投资并非土地储备决策内容，但是，前者反映土地二级市场交易活跃程度，后者是经济增长的主要投入指标之一，两者均对模型输出指标有重要影响，故将其纳入DEA分析模型。输出指标包括：国内生产总值、经济增长率、地价稳定度、房价稳定度、城市土地集约利用度、土地收益。其中，土地集约利用度指标用单位城市建成区面积GDP表示。地价稳定度是反映地价稳定性的指标。对于如何衡量地价的稳定性，笔者考察了黄征学（2005）提出的两个地价监控指标：其一，是以GDP为参照。根据黄征学的观点，在稳定的经济系统下，“地价总额/GDP”是一个比较固定的值，据此可推断出“土地价格增长率/GDP增长率”在1左右是比较正常的；考虑到我国处于经济快速增长时期，远远没有达到经济系统的“稳定”：原始数据显示，各城市的经济增长率在10.89%至29.14%之间，远高于发达国家以及我国GDP增长率的平均水平，因此，不宜采用“土地价格增长率/GDP增长率”作为地价稳定性指标。其二，以房屋租赁价格为参照。理由是房屋租赁市场总是和现实的需求联系在一起，而且经验数据显示，在房地产泡沫期间，租赁市场相对较为理性。论文中分别用地价、房价指数与房屋租赁价格指数相比较，得到地价稳定度、房价稳定度指标。其计算公式分别为：地价稳定度1/各季度地价指数和各季度房租价指数和；房价稳定度1/各季度房价指数和各季度房租价指数和。（3）DEA有效性分析模型与判断规则。简单的DEA问题是作为一种分式规划问题形式构造的，然后转化为容易计算的线性规划问题。评价DMUj0的DEA模型（C2R）为分式规划（h0为DMUj0的效率指数）：分式规划（其中x0 = xj0 ,y0 = yj0 , 1j0n）。用Charnes和Cooper对于分式规划的C2变换：DEA有效的定义：（1）弱DEA有效：最优目标值（称为效率指数） h0= 1。（2）DEA有效：若（PC2R）存在最优解0、0满足0 0，0 0，h0 =0y0 = 1。利用（PC2R）来判别DMU的DEA有效性并不直接。考虑（PC2R）的对偶规划问题：利用线性规划的对偶定理和紧松定理，可以得到关于DEA有效的等价定义。若（PC2R）的任意最优解0 、0j，j = 1,2, , n都满足 则DEA有效。3数据来源与分析结果由于2003年全国各地土地储备制度已全面展开，论文以2003年全国35个大中城市为研究对象，数据来源有：（1）土地市场数据来源于中国国土资源年鉴2004；（2）固定资产投资来源于中国城市建设统计年报2003；（3）国内生产总值来源于中国统计年鉴2003、中国统计年鉴2004；（4）房地产价格指数来源于中国物价年鉴2004。原始数据参见附表。按照前述的程序及判定规则进行DEA分析，所得到的结果如表1。表1 DEA分析结果城市名称DEA有效性输入指标投入过剩率(%)输出指标产出不足率(%)转让划拨协议招拍挂增量固定资产投资国内生产总值经济增长率地价稳定性房价稳定性土地集约利用程度土地收益天津0.552007400001772276210杭州0.779054043550041766000武汉0.73740320340057198223700重庆0.671006120000272793200160西安0.8745105406300004600结果表明，35个大中城市中，有5个城市土地储备决策DEA无效，30个城市土地储备决策DEA有效（表中未列出）。进一步计算5个DEA无效的城市输入指标投入过剩率、输出指标产出不足率（表1），发现造成DEA无效的原因各不相同，但输出指标产出不足率集中表现在经济增长率、地价与房价的稳定性三个指标上：（1）天津市协议出让土地面积作为投入指标，过剩率达到74%，是地价与房价不稳定的根源，同时也带来了经济增长的低效率。（2）杭州市是政府完全垄断土地市场的典型代表，其输入指标中，土地划拨、招拍挂出让、增量土地面积投入过剩率分别为54%、43%、55%，这一结果表明，杭州市政府过于追求土地收益，倾向于低成本获取城市周边农地，然后高价出让，忽视了城市土地二级市场的建设。（3）从输入指标投入不足率看，武汉市与西安市比较相似，这两个城市的协议出让土地面积、增量土地面积均偏大。4土地储备决策绩效的空间差异DEA无效的城市中，天津、杭州属东部地区，武汉属中部地区，重庆与西安属西部地区，从DEA数据分析结果看，虽然地域差异对土地储备决策有效性影响不大，但是，从DEA无效的城市的投入过剩率看，东部城市与中西部城市间存在显著的不同点：天津、杭州两个城市土地转让面积投入过剩率为0，而武汉、重庆、西安分别为74%、10%、51%。从这一数据我们不能必然得到“中西部地区城市二级市场过于活跃”的结论，但是，可以认为，中西部地区城市二级市场交易相对“无效率”，这种“无效率”可以从市场监督机制不完善，存在过多的“转手”交易作出解释。相对地域差异而言，土地储备模式对土地储备绩效的影响更为显著。注意到杭州市与重庆市招拍挂出让面积均为投入过剩，这一结果表面上看来有违常理，似乎公开出让面积过大反而不利。笔者认为，这两个城市虽然实行了经营性用地公开出让，但是，由于政府对市场的过度干预，阻碍了公开出让政策绩效的实现，导致了社会的福利损失。DEA分析的“招拍挂出让面积均为投入过剩”这一结果，正表明了政府的干预导致了“实行招拍挂出让”这一制度没有达到预期的效果。在本小节结束之前，有必要强调：数据包络分析方法是对投入与产出相对绩效的衡量，因此，分析结果中“DEA有效”的城市并不是绝对的高效率，“DEA无效”的城市中存在的问题如“协议出让面积偏大”、“房价与地价稳定性低”在一定程度上反映了多数城市土地储备中的实际情况，是一种共性。主要参考文献1 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Chinese Science Bulletin, 2001, 45:1321-1332附表：DEA分析原始数据序号城市名称输入指标转让面积抵押面积划拨面积协议面积招拍挂面积增量面积(公顷)(公顷)(公顷)(公顷)(公顷)(公顷)1 北 京 276.644344.28355.324513.54168.062453.202 天 津 877.096496.91328.644797.48582.59571.833 石 家 庄 129.48894.12257.09497.10306.48280.144 太 原 40.28292.45146.60240.03106.77103.235 呼和浩特 0.15932.83146.56137.4620.610.006 沈 阳 38.56949.37357.851038.95529.31609.647 大 连 138.67810.41266.631287.40430.15436.218 长 春 129.68371.94708.281020.14254.34142.079 哈 尔 滨 56.26604.78388.87156.67275.7580.4310 上 海 5964.565807.815527.684214.492771.353970.7011 南 京 234.203237.00216.001750.002222.62377.0012 杭 州 401.983607.292528.863789.731216.683611.8613 宁 波 893.539053.571946.134702.55849.443469.9214 合 肥 72.92521.05354.401848.84719.760.0015 福 州 369.561673.82544.59884.62897.88669.4016 厦 门 30.77250.70837.74704.9643.77193.8317 南 昌 9.201634.3873.44147.99415.63119.9718 济 南 65.00781.23180.62777.08153.04318.5519 青 岛 248.771638.931617.354759.62504.951701.7620 郑 州 110.20283.0691.72565.22191.44202.3021 武 汉 612.53780.88488.391739.25339.30957.2822 长 沙 303.012184.92994.111040.41945.07688.0123 广 州 1067.375038.810.00187.00347.0055.2524 深 圳 135.700.000.001091.02318.60964.5925 南 宁 295.26970.47282.00336.02212.7685.6726 海 口 294.560.0024.03230.8161.8910.0127 重 庆 806.252234.54247.511747.43597.76277.5628 成 都 85.622904.98209.10317.0046.0382.9329 贵 阳 85.85834.90136.90608.5347.29155.0530 昆 明 900.07632101.071387.562100.501447.90556.2531 西 安 100.741532.36353.271293.4474.00718.4632 兰 州 6.74207.72250.98109.0121.8653.1833 西 宁 13.48481.3314.809.5781.2825.5534 银 川 267.412136.4261.6560.63155.1521.4035 乌鲁木齐 38.94530.55213.12431.938.1638.22序号城市名称输出指标固定资产投资国内生产总值经济增长率地价稳定性房价稳定性城市土地集约利用程度土地收益(万元)(万元)(%)-万元/公顷(万元)1 北 京 40512933663100012.303.173.06310.4131480202 天 津 12694912447660016.2010.877.35502.122508313 石 家 庄 2833481377943813.87200.0026.32977.27137