第七章 公共政策的多元主义与精英主义理论.doc

第七章 公共政策的多元主义与精英主义理论一、公共政策多元主义1.主要理论渊源l 洛克自由主义：社会和国家的区分；社会先于并独立国家而在，国家只是处于社会中的个人为达到某种目的而形成的契约的结果。社会是一个自组织的、不受国家干预的独立经济体系。l 托克维尔公民社团理论：一个强有力的、活跃的多元社会团体可以有效地限制国家权力的扩张，从而起到一种有效制衡作用。 l l 主要代表 亚瑟本特利政府过程 戴维特鲁曼统治过程2.多元主义l 社团：也叫社群，是为了实现某种相同目标、形成的个人互动的组织。由于它们对公共政策施加影响,也叫压力组织 l 压力组织性质 组织性：社会是一个正式的组织。 互动性：组织个人之间存在着互动。 多元性或异质性:不同团体有不同的目标，价值和利益。 逐利性:人们集社是为了追求和实现某种的利益，也叫利益集团。不存在无利益的团体。 参与性:由于它们通过选举投票、捐款、院外游说对政府施加压力，从而影响政府的公共政策。 l 压力团体类型 利益群体：为了谋求阶级、族群、群体、产业、行业利益和部门利益的组织。 公益群体：为了公众利益的组织。l 压力团体研究途径 要素模型，阶级冲突模型：资本与劳动，工人与资本家。 部门或产业模型：不同的产业之间存在着相互替代关系。 l 团体策略 常规咨商 请求 大众传媒公开 立法见证 委托研究 持续咨商 公众动员 游行示威 阻止政策执行 不合作 抵制或不服从 罢工 公民抵抗运动3.公共政策多主义观点l 人是社会动物：人不能离群索居，个人的只有在一定团体这个平台上才能追求自己的利益。 l 民主社会中的团体是多元而复杂的：每个团体都在社会这个舞台上竞争性地追求自己的目标。 l 国家是一个中立的组织：政府只是提供了一个社会团体的竞争场所。社团竞争的均衡便成为支配政府政策的意向来源。 l 政府是一个被动的组织：政府的公共政策实际上就是多元的相互竞争竞争的团体之间平衡。 l 多元团体追求自我价值，并不需要承担任何更高的道德责任。 4.多元主义决策模式l 公共政策就是团体达成的均衡 5.多元主义评价l 政策问题产生以及进入政府议程提供了部分解释 l l 对政策制定的结果的解释和认识提供了一个很好的视角。 l 无法解释重大危机时政府的公共政策形成。l 不能解释由于个人的呼唤，向政府反映社会利益，提出政策主张 l 只注意到团体间的竞争，没有关注政府内部制定政策的过程和机制。 l 把政府视为被动地接受压力集团的诉求，忽视政府制定公共政策的主动性。夸大了民众对公共政策的影响力l 多元主义理论对我国的公共政策的解释力很有限。 l 对我国政策过程具有强烈的规范意义。二、公共政策的精英理论1.思想渊源l 圣西门：人类社会以政治精英为塔尖的一座金字塔，位于塔尖的政治精英是社会的决定力量，要想改变社会，就必须从塔尖入手，使新兴资产阶级的优秀人物能作出开明、合理的公共决策。 l 马克思主义：现代国家分为少数统治阶级和多数被统治阶级，但是国家是统治者的国家，公共政策实质上反映了少数统治者的要求。l 主要代表 维尔夫雷多帕累托:精英的兴衰 盖塔诺莫斯卡:统治阶级 马斯戴伊与哈蒙载格勒民主的讽刺 凯勒:超越政治阶级：现代社会中的战略精英 2.精英主义l 精英：统治者，即那些社会上那些少数占据一定社会地位，具有支配权力和强大的动员社会资源的能力的人物，从而可以影响、制定、管理、调控政策。 l 精英类型 政治精英：他们是直接的社会统治者，发挥着规划社会政治目标的功能 经济、军事、外交和科学精英：他们运用发展具体有效的工具实现政治目标，发挥着政治系统的适应功能。 道德精英：包括牧师、哲学家、教育家和优秀贵族等，他们在社会系统内维持道德观念的一致性和社会团结，发挥着社会系统的整合功能。 文化精英：包括艺术家、作家、电影及体育明星等，他们从情感和心理上维系着社会成员在政治文化的一致性。l 精英统治方式 符号：为具有自我辩护理论，即意识形态，它使精英统治普遍被社会接受，从而具有合法性。 暴力：武装力量的运用，这是精英集团达到政治目的的有效保障。 财物：经济杠杆的运用，即国家的财政收支和社会利益分配。 实践：公共政策、法律的制定和行政执行过程。3.精英理论主要观点l 国家是由精英集团及联盟控制着l 政策议程的设定始于精英l 政策规划出自精英设计l 精英集团掌控着政治选举l 民意是由精英制造出来的l 政策的合法化过程就是精英集团利益分肥过程4.精英决策模式5.精英主义评价l 对公共政策的结果和实质提供了部分解释。l 解释政策改变总是渐进的。l 忽视了民主政治下民意重要性。l 夸大了民众的无知l 忽视了民众组织性l 忽视了民主社会民众力量。l 对政策过程缺少理解和说明。l 对我国政策过程具有很强的解释力。第八章 公共政策的理性、有限理性与渐进模型一、公共政策理性模型1.思想渊源l 近代启蒙运动l 近代理性主义哲学传统 l 政策科学学者代表 德洛尔公共政策制定检讨政策科学构想政策科学进展 卡尔逊公共开支的分析和评估 戴伊理解公共政策 2.理性l 选择的一致性或偏好的可传递性 l 有原因、可推理、理解、理喻的 l 节约的、可计算的: 从中选择以最小的成本获得最大的收益，获得效用最大化的方案。l 合理的:在既定的目标下，选择最好的手段，使目的和手段之间合理的匹配，以期达到预期。 l 相对于非理性而言，理智的、和平的3.主要内容l 主体：完全理性: 人是全知的、全能的，且排除了一切非理性的因素。 决策主体拥有完全决策信息 知道所有社会价值偏好及其权重 知道所有可能的方案供选择 能够所有备选方案进行优先顺序的排列 从所有备选方案中选择最优的，即最经济、最有效的那个方案 面对相同的方案，他会作出相同的决定。 l 政策客体是可知的、确定的 所有方案的可能产生的结果都是可知的 决策信息获取是零成本或拥有无限资源 所有决策变量的因果关系是十分清楚的 所有变量是可以量化的 方案效果是确定的，不存在风险。 l 理性模型从问题产生、政策制定，以及政策的评估全过程中，对每一种方案所需要的成本、资源、可能所得到的收益、达成的目标、都可以用具体量化表示出来 l 决策者用客观的、翔实的政策资料，经过对比、计算，从而选择一个最合理的公共政策。 l 制定出一个最优的合理政策，即最小成本，最大收益。 4.理性决策模型5. 理性决策模型评价l 理性决策模型是政策科学的主流模型，取得了许多有益的成果。 l 理性主义广泛渗透于经济学、政治学、管理学，也是经济学帝国主义的体现。 l 它使决策具有客观、清晰性，从而摆脱了经验决策方式。 l 理性分析模型对于中国公共政策制定的解释力十分有限的。 l 作为一种规范分析，对健全我国决策体制具有重要规范意义l 假设前提太苛刻。现实中许多政策分析问题中很难实现。 二、公共政策的有限理性理论1.思想渊源l 基督教:人是有限的和有缺点的l 哲学上古代诡辩论、怀疑论和后现代主义 l 心理学 l 经济学 l 管理学 l 主要代表 西蒙现代决策理论的基石 林德布洛姆 政治与市场决策过程 2.有限理性l 有限理性指人的理性认知能力是有限的。l 人的计算速度和记忆有限，l 人的视界是有限的，决策者只能了解自己的偏好，无法知道公众的所有偏好。 l 人获取信息能力是有限的。决策者无法获得有关决策的全部信息，只能在信息不完全和不对称下决策。 l 人也是感性的动物，选择在许多场合是根据满意，而不是最大化。 3.主要观点l 从决策主体来看 决策主体无法获得完全决策信息 不知道所有社会价值偏好及其权重 不可能计算出所有可能的方案供选择 无法对所有备选方案进行优先顺序的排列 从有限的备选方案中选择令人满意的方案，可以选择次佳 l 从决策客体来看 方案的可能产生的结果并不太清楚 决策信息获取是有成本的，决策的资源有限。 无法准确知道变量的因果关系 有些变量是无法量化的 方案效果存在于某种不确定性和风险。 l 有限理性模型从问题产生、政策制定，以及政策的评估全过程中，对每一种方案所需要的成本、资源、可能所得到的收益、达成的目标、都尽可能量化表示出来，但又不局限于这种量化指标，一味地追求最大化，而是强调人们都能接受的满意化。4.有限理性决策模型5.有限理性模型的评价l 对人的理性有了一个清醒的认识，对于公共政策制定过程中放弃独断主义具有重大意义 l 由于放松了原来理性模型所需的苛刻模型，使得更具操作性。 l 可以解释政府预算过程中的大部分问题，但是对于重大的政策变迁却无能为力。 l 有限理性模型本质上是理性模型的变种，并没有完全克服理性主义缺陷。 l 有限理性对我国许多政策制定具有一定的解释力 l 有限理性模型对改变我们原来的决策观念具有重要意义。 一方面，决策者不必固步自封地把自己的决策当成一贯正确的，并作为真理的代言人； 另一方面，对政策的失误有一个正确的态度，不必要文过饰非。 l 有限理性模型对我国公共政策发展负面意义也是十分明显。 我国决策的理性主义精神没有确立起来，这种有限理性强调满意，这与过去的狭隘经验主义存在着某种暗合，对中国公共决策发展也会有不利的影响。 更为重要的是，我们的决策问责制没有建立起来，有限理性也可能成为推脱决策失误责任的遁词。 三、公共政策的渐进模型1.思想渊源洛克的经验主义达尔文进化论哈耶克演进主义波普尔零星工程论主要代表：林德布洛姆 政治与市场决策过程 2.渐进主义l 渐进主义是指每个可选择的政策方案只代表了对现状的极为细微的改变。 l 人的理性是有限的：决策者既没有足够的智慧、时间和资源来对全部方案进行计算。 l 新政策产生新的风险：一个新而完全不同的政策，其施行的结果不确定的。 l 沉积资本：放弃原有的政策，要付出巨大的沉积成本。政府对现存的政策和与之相关的工程项目早已经投入了大量的资金。这种沉积成本，包括投入的资金、设备、建筑等有形的项目上，也包括在行政管理的实践上或组织机构上。 l 执行成本：执行新的政策，要有废除旧机构，成立新机构，需要很大执行成本 l 社会不稳定：新政策可能打破原来利益分配格局和利益团体的均衡，造成社会不稳定。3.渐进主义主要观点l 从政策制定者来看 决策者不可能找到最优的理性的和全新的公共政策替代原有政策。 决策者不可能一劳永逸认识决策客体，需要有一个不断深化和扩展的过程，通过按部就班和修修补补来完善原来的公共政策。 尊重过去的经验，政策制定不是根据先验地理性原则，而是根据过去的经验。 决策者通常以既有的合法政策为基准，对其进行局部的修改和调整，从而表现了政策连续性和渐变性。 对原有政策的修改不是基于是基于一种政治互动过程中产生的共识。 政策制定是一种量变，而不是质变，是连续性而不是间断性，是整体否定，部分修补，是经验主义的而不是先验主义。 l 从政策分析来看 总体连续性渐进分析，即公共政策从过去到现在及未来连续产生了和即将产生哪些边际性变化。 局部断续性渐进分析，即对一项公共政策在渐进变革中什么条件下发生了边际变革，何种条件下又维持现状。 策略分析，即采用什么策略和方法使政策实现适应现实需要的渐进变化。4.主要特征l 保守性：尽量不要改变过去的政策，如果要改变也是小修小补，不要轻易作较大程度的变动。 l 连续性：新的公共政策是过去政策的一种变形，从而保证新旧政策的连续性，这强调政策的演化，而不是中断和变革。 l 过渡性：政策的变化是一个累积性的过程。旧新政策之间是前后相继的。 l 有限理性：政策制定者认知是有限的，不能预测未来的风险。 l 惰性：政策过程被理解为一个没有时间和精力来创造新的政策的人。同时，人们也是愿意和习惯接受过去熟悉的政策。 l 经济性：一个全新且变革幅度很大的政策被采用，既会使得过去政策产生无可挽回的沉淀成本，也要对新的政策增加新的成本。 5.渐进决策模型6.