城市规模的经济成本和效益.doc

城市规模的经济成本和效益是一个在国际上长期争论的老题目。围绕着中国的城市发展方针，这个老题目在80年代的中国又热烈争论起来。来源：恩格斯在英国工业化的时代这样说过：“大工业企业需要许多工人在一个建筑物里面共同劳动；这些工人必须住在近处，甚至在不大的工厂近旁，他们也会形成一个完整的村镇。他们都有一定的需要，还须有其他的人，于是手工业者、裁缝、鞋匠、面包师、泥瓦匠、木匠都搬到这里来了。当第一个工厂很自然地已经不能保证一切希望工作的人都有工作的时候，工资就下降，结果就是新的厂主搬到这个地方来。于是村镇就变成小城市，而小城市又变成大城市。城市愈大，搬到这里来就愈有利，因为这里有铁路，有运河，有公路；可以挑选的熟练工人愈来愈多；由于建筑业中和机器制造业中的竞争，在这种一切都方便的地方开办新的企业，比起不仅建筑材料和机器要预先从其他地方运来、而且建筑工人和工厂工人也要预先从其它地方运来的比较遥远的地方，花费比较少的钱就行了；这里有顾客云集的市场和交易所，这里跟原料市场和成品销售市场有直接的联系。这就决定了大工厂城市惊人迅速地成长。”一般地说，城市是有集聚效益和规模效益的，这一点首先要肯定。城市经济学早就从理论上论证城市最佳规模的存在。巴顿在他的书中给出的城市规模的成本效益曲线就是一个例子。图中AB是合并平均效益曲线，表示由于城市扩大规模而增加的平均每人的效益从开头迅速增长，后来上升趋势减弱，最后下降。MB是边际效益曲线，表示城市每一增加成员应有的效益。AC是城市平均生活费用曲线，它随城市人口增加、城市面积扩大而趋于上升，但在人口极少的情况下，开始可能有些下降。MC是边际费用曲线。P1是城市最小合理规模，人口少于P1的城市是不经济的。P2是城市生活每人净效益最高时的规模，AB与AC之间的差最大，对现有的城市居民是最理想的。但这时MBMC，城市人口仍然要增加。P3为城市化所得到的总的纯效益达到最高时的规模，这时社会效益最高，对决策者最理想。但这时ABAC，对个人来说，只考虑平均效益，因此人口可能继续集中。P4处AB=AC，这时如不能制止人口增加，就要超出最佳规模的上限而不经济。需要重视的是，理论模型中的曲线形状不是很确定的，所以P1、P2、P3、P4也没有一个确定的数值。当城市人口规模达到相当数量，由于人口密度过高，效益下降时，人口会扩散，使人口密度下降，城市地域扩大，这时会产生新的效益、费用曲线，产生新的交点。迄今为止，城市的最佳规模应该多大，众说纷纭。现在没有，今后也许也不会有一个能被普遍接受的观点。通过对中国1984年295个城市的研究，笔者发现：随着城市规模级的提高，中国城市按人口平均和按工业职工平均的工业产出水平存在着逐级提高的总趋势。这种趋势反映在：各规模级城市的人均和职均产出的最低下限值基本上随规模级而提高；分布在平均效益值以上的城市的概率随城市规模级而逐级提高；不同规模级的人均产出和职均产出基本上逐级提高。但如果按较细的规模分级，有个别例外，因此，这只是一个总趋势。城市的产出水平和城市规模之间并不是很紧密的关系，统计上是一种弱正相关。几乎各种形式的一元回归，相关系数和F检验值都比较低（表67）。如果把人均产出与城市规模的295个样本放到双对数表67 中国城市人均产出、职均产出（Y）与城市规模来源：考试大（X）的一元回归结果（1984年）坐标纸上，可以清楚地看到，这是一个相当分散的散点图。虽然两者存在一种粗略的正相关关系，但离差很大。而且城市规模级越低，离差系数越大。职均产出与城市规模之间的相关程度更低。以上两点结论对于正确理解城市的规模效益是缺一不可的。看不到第一点，就会否定大城市的经济效益一般来说确实比中小城市好。从而片面强调发展小城镇和乡镇企业。看不到第二点，就会把大城市相对较好的效益优势强调到不恰当的程度，从而片面强调发展大城市，认为城市越大越好。这两种倾向都应避免。既然城市的工业经济效益和城市规模之间只是一种弱相关关系，那么中国的城市工业经济效益在宏观上究竟受哪些因素影响呢？这里采用多元回归的方法来解析这个问题。对城市工业经济效益的分析从两方面进行考察：劳动力投入的产出效益，取城市工业职工人均工业净产值，简称职均净产值（Y1）；资金投入的产出效益，取城市百元工业资金实现的年利税，简称百元资金利税率（Y2）。采集者退散中国城市工业经济效益高低相差可达百余倍之巨，经过大量分析，选择了7个影响因素来解释这种差距：城市规模（X1），反映城市集聚效应和规模效应的影响，用市区非农业人口表示；工业投资强度（X2），反映工人技术装备水平的影响，以城市市区每个工业职工平均拥有的工业固定资产原值表示；交通条件指数（X3），反映城市对外交通手段及其便捷程度的影响，用反映公路、内河、铁路、海运条件的综合指数值表示；离最近海港的远近（X4），体现从沿海到内地经济条件的梯度差异的影响，对铁路、公路、内河航运取不同权数，结合图论的方法，把实际距离折合成标准距离；企业规模指数（X5），反映城市工业规模结构的影响，用城市大型企业产值在工业总产值中所占的比重表示；工业结构指数（X6），反映各工业部门不同全员劳动生产率对城市工业经济效益的影响，劳动生产率高的工业部门比重越大，城市的工业经济效益越好。用各工业部门全国平均全员劳动生产率极差标准化以后的数值为权系数，把各城市市区的工业产值的部门结构折合成一个指数值；工业专门化指数（X7），反映城市工业专门化程度的影响，用城市市区工业部门产值结构的罗伦兹曲线的不平衡指数表示。多元线性回归的标准回归系数的大小和位序可以表征每个因素对城市经济效益的影响力大小。分析结果表明，对全国城市而言，影响我国城市工业经济效益最重要的因素是工业投资强度和工业结构。城市规模因素虽然是正相关，但对城市职均工业净产值的影响力排在第五位，对城市百元资金利税率的影响力排在第二位，进一步证实了城市规模与效益间弱正相关的结论。大型企业的比重在多种情况下表现为负相关，既出人意料，又不得不令人相信我国大型企业的经济效益亟待提高。离东部港口距离和交通条件指数反映了地理区位对城市经济效益不是可有可无的因素。工业专业化程度对经济效益的提高也发挥积极作用。论城市规模政策与城市规模效益 作者: 秦尊文 - 秦尊文（湖北省社会科学院 武汉 430077） 摘要 实证与理论研究都表明大城市具有明显的经济、社会、环境等多重规模效应。针对我国城市集聚程度较低、规模效益较差的现实，应当调整我国现行的城市规模政策，走以集中型为主的城市化道路，以充分发挥城市的规模效益。 关键词 城市规模规模效益 大城市 小城镇 作者简介 秦尊文，男，1961年生，湖北荆门人，湖北省社会科学院农经所副所长、研究员，中南财经政法大学博士生。研究方向：区域经济。 一、我国城市规模政策轨迹许多人认为，目前坚持的以小城镇道路为中国特色的城市规模政策始于80年代费孝通先生的“小城镇，大问题”。实则不然，这种小城镇政策偏好起源于新中国建立之初，费孝通先生不是这种偏好的始作俑者，而是集大成者。 早在建国初期，国家最高领导人就曾明确指示“城市太大了不好”，要“多搞小城镇”。这种主张成为影响至今的城市规模政策的实施基调。 1955年5月，国家建设委员会召开有关工业布局与城市建设问题座谈会，就集中研究了如何发展中小城市，不发展大城市，城市不宜过分集中等20个问题，其中渗透着城市分散发展和均衡布局的思想，抑大崇小的规模政策导向十分明确。 1956年5月国务院常务会议的决定指出：“根据工业不宜过分集中的情况，城市发展的规模也不宜过大。今后新建城市的规模，一般可以控制在几万至十几万人口的范围内。” 1965年之后，国家进行“三线建设”，更是明确提出了“大分散、小集中”，工厂布点要“靠山、分散、隐蔽”，这也成为新建城市的指导性方针。 1978年3月召开的第三次全国城市工作会议提出了关于加强城市建设工作的意见：“大城市的规模一定要控制。今后，各城市都要有人口和用地规划的控制指标。五十万以上人口的大城市要严格控制，切实防止膨胀成新的特大城市。中等城市要避免发展成为大城市。” “今后23年（到2000年）行将建设的上万个大中型项目，都应按照大分散、小集中和多搞小城镇的方针进行合理分布，摆到中小城市去，大部分尽可能摆到小城镇去。” 1980年，国务院批转的全国城市规划工作会议纪要中强调：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。 1990年4月1日开始执行的城市规划法，以法律形式宣示了城市发展的指导思想：“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市。”这是目前仍在执行的现行法律，是城市规模政策的法律基础。 1998年10月党的十五届三中全会通过的中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定中指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农村富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。” 1999年11月中央经济工作会议公报又提到：“发展小城镇是一个大战略。”从80年代中期的“小城镇，大问题”上升到90年代末期的“小城镇，大战略”，小城镇在我国城市体系中的地位更加突出了。 2001年3月，九届全国人大四次会议批准的“十五”计划提出，“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”。显然，“十五”计划所强调的城市发展重点仍然是小城镇和中小城市。为了突出这一意图，“十五”计划还特别强调，要“防止盲目扩大城市规模”。 笔者认为，我国各个时期出台的城市规模政策在当时都有其一定的、合理的依据。如在5060年代在短缺经济特征十分突出的情况下，通过抑制大中城市的发展以压缩消费、集中资金搞建设，是有一定道理的；60年代中期70年代初期，搞“山、散、洞”，是基于世界大战不可避免、而且迫在眉睫的判断；8090年代中期大力发展小城镇，一个重要的背景是受户口的限制，农民只能“离土不离乡”。但是，城市规模政策上的一味抑大崇小，会阻碍我国城市和整个社会经济的健康发展。实践的发展，并未完全按照“十五”战略规划的上述设想展开。2000年以来，各地普遍启动并呈现出极大活力的，恰恰是大中型中心城市的规模扩张。“小城镇，大战略”作为发展我国农村经济的一大战略无疑是正确的，但小城镇作为我国城市化战略重点和战略方向则是完全错误的；至于现行的城市规划法中“严格控制大城市规模”的提法已经过时，应予废除。因为抑大崇小的城市规模政策，不符合新世纪城市发展的要求，不利于城市形成合理的规模，从而不利于取得经济、社会、环境等多方面的规模效益。二、城市规模与经济效益城市的经济效益是由人口的聚集和资本的集中带来的。恩格斯曾这样描述过伦敦：“这种大规模的集中，250万人集聚在一个地方，使这250万人的力量增加了100倍。” 从理论上说，规模效益形成的主要原因在于，大城市形成的以产业和人口高度集中为重要特征的密集型经济，为企业之间进行现代化的生产协作与联合提供了有利的环境空间，从而形成了城市的规模经济效益；大城市高度发达的金融市场大大节约了企业的筹资成本，大量企业聚集造就信息资源共享与技术、人力资源的溢出效应，减少了企业的交易费用，从而获得城市的范围经济效益，进一步拓展了城市的发展空间。 理论和实证研究都表明，随着城市规模的扩大，经济效益有一定程度的提高，这也是我国大中城市普遍趋于扩张的内在原因。尽管我国每个大城市在制定总体规划时，都是将人口“控制”在多少万人以内，但是这个“控制”总是一再被突破。正如学者杨云彦在对改革开放以来中国人口迁移与城市化问题进行深入研究后所指出的：城市增长及其合理规模有着其内在规律，它不以人的意志为转移。因为在很大程度上，城市规模与产业聚集有一种互为因果的关系，也就是说，城市规模越大其产业聚集力就越强，而产业越是聚集则城市规模越大。 城市规模是产业选择区位的决定性因素，产业聚集效益的增加是随着城市规模的增长成比例增长的。这就是90年代中期以来许多企业集团将总部从县城或小城市迁往省会，而像远大这样的大型企业集团又将总部由省会迁往北京、上海等大都市的根本原因，这也是90年代中期以来乡镇企业步履维艰、甚至大量倒闭的重要原因。这是因为，同样数目的劳动、资本，如果改变它们的空间分布，将它们集中起来，在同样的技术条件下它们竟能生产出更多的产量来。大多数人只要能够在农业之外找谋生手段，就会选择到人群聚集的城市生活，这主要是基于区位经济和都市经济的两大原因。当存在规模报酬递增时，只要这种因规模报酬递增带来的好处没有穷尽，企业就会不断地扩张生产，以便从平均成本的不断下降中获益在这一过程中，企业自然会雇佣更多的工人。而工人则会选择居住在靠近企业的地方，以减少通勤成本。随着人口越来越集中，为了满足该地区人们的各种消费需求，服务业就会应运而生。这可以用区位经济理论来解释。另外，企业迟早会发现，如果它们彼此聚集，则每个企业都可以通过共享某些公共投入，例如同一劳动市场、公共资本、城市基础设施、商业信息及新的技术革新等，降低它们各自的生产成本。由于这些公共投入或准公共投入的非排他性和非竞争性，使得一个企业使用这些投入不会影响其它企业的同时使用。通过聚集在一起，企业可以显著地降低生产成本。这可以用都市经济的理论来解释。正是在这些聚集经济效益的作用下，城市劳动生产率也随着城市规模的扩大而提高。 我国学者饶会林、赵晓斌、王小鲁、夏小林等通过对各种不同等级城市的数据取样，进行规模收益与外部成本的对比分析，证实较大规模的城市具有明显的正规模效益。王小鲁、夏小林通过不同的模型方法和变量选择，计算出从1万人到1500万人不同规模城市的规模收益。得到的最优城市规模大致在50400万人之间，其峰值在100200万人之间。崔功豪通过对不同规模的城市的分组研究，也证明城市的经济效益是与城市规模成正比的。规模在200万人以上的城市比规模在20万人以下城市的经济效益指标高近一倍。 国外一般认为，城市规模应达到25万人以上，才能形成分工分业的优势，才能产生“棘轮效应”。棘轮是机械传动中的一种齿轮，它只会向前转而不会向后转。小城镇要达到类似效应，起点要达到5万人。三、城市规模与社会效益、环境效益就通常情况讲，城市规模越大，其吸纳就业的能力就越强，社会效益越明显。20012002中国城市发展报告通过计算机模型的演算结果指出，超过100万人口的城市化综合发展成本，是人口少于10万人小城市的16到18，亦即小城市每吸纳1个人（必须符合城市的基本标准）所付出的成本，如果同样投入到超出100万人口的大城市，则可以吸纳68人。基本规律是：从1万人20万人的小城镇和小城市的发展成本，随着人口数目的增加，发展成本呈非线性急剧变化；从20万人50万人的中等城市，其发展成本随着人口的增加呈现减缓增长；从50万人100万人的大城市，发展成本逐渐趋于临界；超过100万人口的特大城市，城市发展成本（即每吸纳1个人）随着人口数量的增加基本成为一个“常数”。 正因为如此，90年代以来，我国大城市吸纳劳动力不断增加，如上海、北京、深圳、南京、武汉等仅容纳的农民工都在100万人以上。据统计，在1997年全国跨省流动的劳动力中，流到直辖市、省会的占33.74%，流入到地级市的占30.89%，流入小城镇的占26.3%。 城市规模越大，其教育、文化、医疗、科技等事业部门的产出越多、效率越高。任何一个社会事业部门的集中发展都必须依托城市。这些社会事业部门的规模越大，集中程度越高，所依托的城市也越大；反之，依托城市越大，这些社会事业部门的规模就越大，功能等级就越高，也就越能取得规模效益。20世纪90年代的发展经济学家研究表明，人口由农村向城市、从小城市向大城市的迁移过程是人们为获得更高的经济收入和更好的发展机遇而用脚投票的结果，是一种理性的行为，并非“盲流”。 另外，城市规模越大，知名度就越高，这本身就是一种无形资产。而这种无形资产是这个城市的成员所共同拥有的，并且无需为此付费。规模较大的城市在招商引资、引进人才等方面，具有规模较小的城市不可比拟的优势。 从环境方面讲，城市同样具有规模效益。以往学者总认为大城市有严重的“城市病”，城市规模并不具有环境效益。主要表现为：众多的人口拥挤在空间有限的城市，住房紧张、交通紧张、就业压力大大增加；由于人口和经济社会活动的集中，特别是汽车等自动交通工具的增加，环境污染严重；社会分化加剧，贫富悬殊扩大，在一些地方形成“贫民窟”，甚至出现社会治安的严重恶化。对于“城市病”的忧虑无疑也是我国长期以来严格控制大城市发展的重要原因之一。但是，正如发展经济学家所指出的，如果一个国家采取限制人口迁移和城市发展的政策，即使可能一定程度上可以缓解“城市病”，但必然在其他方面带来更大的成本。从世界各国大城市的发展历程来看，早期的城市发展确实存在以牺牲城市环境来获得经济效益的弊端，从而人们往往容易走入城市规模扩大必然引起“城市病”的误区，然而这个问题在现代城市发展过程中并未出现，相反以往存在的环境问题也得到有效地治理。主要原因在于，首先，随着经济社会的发展，人们的物质生活不断提升，人们对可持续发展的重要性认识不断深化，经济效益带来的物质享受与外部环境优化带来的精神享受相比较，后者显得更有效用，这使得增加环境优化投入成本成为可能。其次，现代的技术水平与工艺过程为治理环境污染提供了保证。最后，现代城市规模等级越高，第三产业越发达，高新技术产业和服务业得到发展也缓解了对环境的破坏。从我国实际来看，情况也确实如此。目前对环境造成破坏最严重的不是大城市，而是小城市、小城镇、散布在农村的乡镇企业，尤其是农村一系列垦殖和过牧活动。大中城市因为有较雄厚的财力，以及市民素质较高、环保意识较强，因此治理污染相对容易一些。而小城市、小城镇的情况就不同了，大家从媒体上看到或听到的环境污染、破坏生态的事件大多数发生在小城市、小城镇。因为企业在大城市可以得到积极的“外在性”，而在小城市、小城镇则可能产生消极的“外在性”。坐落在小城镇的企业，“三废”达标排放成本相当高，而在城市尤其是大城市则可以集中治理污染、达标排放，从而大大降低环保成本。因此，在治理污染、环境保护方面，也有一个规模效应问题。四、充分发挥城市的规模效益1、充分认识我国发展大城市的现实意义首先，大城市对经济发展的贡献是不可替代的。经济发展不断加速城市化进程，而城市化本身也是一个推动经济发展的过程，然而，以大城市为主体形成的发展极在整个经济发展过程中的作用是无可替代的。从世界各国的城市发展也不难看出，诸如伦敦、东京、纽约、汉城等占全国总人口1/10左右的特大城市在自身经济持续增长、率先实现现代化的同时，对整个国家经济的辐射引导作用不可估量。与之相比，我国大城市、特大城市的辐射带动功能显得明显不足，经济结构层次、综合实力与发达国家的大城市仍相差很大。如上海的GDP总量仅为东京的1/20，这也说明中国大城市还有待进一步的发展。而且从中国大城市的人口规模来看，中国人口超过100万的城市集中度与世界发达国家仍有很大的差距，正预示其有很大的发展空间。 其次，大城市能够满足城市化主体农民对更高文明层次的需求。大城市在积聚大量财富，即形成经济规模效益的同时，也提升了城市的社会规模效益。教育、科技、文化、医疗卫生事业得到不断更高程度的发展，人口的素质相对较高，这些都铸就了大城市具有更高层次的精神文明。可以说城市化的过程不仅是人口的迁移问题，更是一个由传统社会向现代文明社会的全面转型与变迁过程。但从社会伦理学的角度来说，理论界对城市化行为的主体农民的关注程度显然不够，没有充分考虑到我国农民对城市化的期望与需求。这种期望与需求不是建设一些水平低的“离土不离乡”的小城镇所能满足的，因而认为我国国情不允许大量农民进入大城市，人为地阻止人口进入大城市显然是不合理的。 2、在西部大开发中要特别注重发挥城市的规模效益国际经验表明，由于大城市具有经济、社会、环境等多方面的规模效益，聚集了先进的生产力、优秀的人才、大量的资金，大城市往往呈现优先增长的态势，并成为带动区域经济发展的增长极。特别是在一些落后国家，往往实施不平衡发展战略，优先发展少数大城市，通过集中有限的资源培育增长极，以享受聚集经济和规模经济的益处。阿瑟刘易斯认为，在工业化初期阶段，最好集中力量建设少数一体化程度很高的工业中心。现在，人们普遍认为，大中城市是区域经济的“发动机”。美国在长达100多年的西部开发进程中，阿巴拉契山以西地区兴起了一批大中城市。这些作为增长极的城市，既有像芝加哥那样的全国性中心城市，也有像堪萨斯、旧金山这样的区域性城市。人口迁移、商品流动、技术扩散、信息传播，都是通过这些城市来组织的。鉴于此，美国学者韦德认为：“城镇是美国边疆的先锋。”由于中心城市的出现，刺激了西部经济的发展，并给西部开发以新的方向和力量。增长极和周围地区相互作用、彼此促进，给美国西部开发以深刻的影响。我国西部地区工业化滞后、经济落后的原因之一，就是缺少大城市。因此，在西部大开发中，更应注重培植增长极。除充分发挥直辖市重庆的增长极作用外，要重点抓好省会城市和其他区域性中心城市的建设，以起到“发动机”的作用。3、走各类规模城市协调发展的城市化道路根据城市规模效益的要求，说明当前我国大城市还有相当大的发展空间；根据小城镇的规模效益要求，我国的小城镇也应该有序发展主要应该是质量的提高、规模的扩大，而不是数量的扩张。总之，强调大城市的主导作用，并不是否定中小城市、小城镇的发展。笔者只不过是反对不注重规模效益，撒胡椒面似地“大力发展小城镇”。十六大报告指出：“发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础。”可谓切中时弊。趋其利而避其弊，引导小城镇、中小城市良性发展是我国城市发展的明智之举，而不是简单的否定其存在。应当依托大中城市发展小城市和农村小城镇，凭借大中城市的辐射力和对小城镇的衔接带动功能，将它们建设成为农业、农村经济的增长中心。可以说，不同规模的城市是一个有机的整体，城市规模结构是一个具有等级、共生、互补、高效和严格“生态位”的开放系统，大、中、小城市都应当在统一规范下得到合理的发展，形成“乔、灌、草”配套的格局。总之，充分利用各类城市（包括小城镇）的规模效益，构筑大、中、小城市和小城镇协调发展的城市网络群体是中国城市化战略的核心 由于集聚经济的存在，城市规模越大，经济效益就越高。表4反映了我国不同规模城市的经济效益。在超大城市、特大城市、大城市、中等城市这四个层次之间，下一层次的地均GDP仅相当于上一层次的1/2左右，而小城市的人均GDP更只有中等城市的1/4左右。可见在土地利用上，城市规模效益显著。 表4-1 我国不同规模城市的经济效益比较项目内容单位城市人口规模（万人）200以上10020050100205020以下地均GDPA万元/Km2121154520811630B40371817727387100人均GDPA元/人58964329438630351769B333245248172100人均用地Am2/人618186103B597984100 注A栏为当年实际数，B栏为以20万人以下的小城市的数据为100进行比较得出的比较数。 地均GDP和人均GDP为1991年数值，根据中国城市统计年鉴（1992）有关数据计算得出；人均用地为1990年数据，来源于林志群80年代中国城市建设用地的发展，中国城市规划研究院学术情报中心，1992年。我国的城市发展方针迄今为止是限制大城市的发展，鼓励中小城市特别是小城镇的 发展。改革以后城市化速度加快了,但上述基本方针并未改变。中国的大城市真的太多 了吗？中国有12亿人口，城市人口只占30%。人口在100万以上的大城市只有34座，拥有7300万非农业人口，仅仅占全国人口数的6%。城市化水平（城市人口比重）低于类似人均收入水平国家约10-20个百分点。国际经验证明，城市、特别是规模较大的城市，会 产生明显的聚集效应，从而带来更高的规模收益、更多的就业机会、更强的科技进步动 力、和更大的经济扩散效应。城市化是发展中国家经济走向现代化的一个最重要方面。 城市,特别是大城市的发展，在我国还有极大的空间。 一、大城市的效益 政府政策限制大城市和鼓励发展小城镇有几方面的原因。主要根据是：其一，大城 市会带来较高的外部成本，例如环境污染、交通拥塞、居住拥挤和昂贵的地价，同时还 会占用大量土地。其二，发展大城市需要巨额基础设施投资，对政府财政是沉重的负 担。其三，发展大城市意味着大量农村人口流向城市，形成城市贫民窟，带来高失业、 高犯罪率等社会不稳定因素。其四，相对于大城市而言，小城镇有和乡村地区的紧密联 系及相对廉价的土地，便于现有的乡镇企业逐渐集中，进入门坎较低，有利于农村工业 布局的调整。 以上看法是不全面的。大城市确实外部成本较高，但规模合理的大城市有良好的聚 集效应，由此带来的规模收益明显超出外部成本，经济效益远远高于中小城市和小城 镇。对于这类城市来说，交通和污染问题主要取决于城市的规划和管理。事实上，在缺 乏环境管理的情况下乡镇企业所带来的污染问题可能更严重，只是由于污染分散在广大 的地区，不容易引起注意而已。在一定意义上，地价昂贵反映出来的是城市对人口、劳 动力和投资的巨大吸引力，正说明城市具有良好的聚集效应，能够对投资和劳动提供更 高的回报，因而才导致了对市区土地强烈的需求。经济发展的历史还说明，地价变动在 城市发育中起着重要的作用，上涨的地租可以为进一步的城市发展提供重要财源。 其次，就占用土地资源而言，认为小城镇比大城市节省土地是一种误解。容纳同样 数量的非农业人口，小城镇占用的土地会远远超过大城市。按人均占有的建成区（指公 用设施达到的建筑密集区域）面积计算，我国20万人口以下的小城市人均占地是200万 人以上大城市的两倍，建制镇人均占地是后者的三倍以上。此外小城镇在建成区以外还 占用更大量的非耕地，其中包含相当大的土地资源浪费。过度发展小城镇对于我国这样 一个人口众多而土地资源非常稀缺的国家来说，代价会非常巨大。目前我国乡村地区的 居住和其他非农业占地正在持续扩大，越来越多地挤占耕地。今后如果大城市发展步伐 快一些，吸收更多的乡村和小城镇人口，将会节省大量土地资源。 第三，只要城市具有良好的经济效益，用于大城市建设的巨额投资会得到充分的回 报。问题在于城市建设依赖公共支出，而资本的收益流向企业和个人投资者，两者间缺 乏对称关系。解决这一问题，需要设计合理的资金回流机制，例如通过地价增值回收公 共投资，并在城市建设中更多地吸引民间投资。这还将增加有效需求，从而带动经济增 长。 第四，我国至今还有70%的人口是农村人口，由于过去的城乡隔离政策，城市化进 程严重滞后。在今后的城市化过程中，农村人口进城是不可避免的。城市化在形成大量 新就业机会的同时，也会部分地把过去的隐性失业变成显性失业，把城乡收入差距变成 城市内部不同人群之间的收入差距，因此过去长期压制城乡人口流动积累起来的潜在不 稳定因素会在某种程度上转变成显性的、暂时的不稳定因素。但从更长期的眼光来看， 加速城市化将创造更多就业机会，导致收入水平的更快提高，缩小城乡差别，有利于社 会稳定。 第五，小城镇建设对带动农村地区的发展，改善乡镇企业过于分散的布局，改善农 村居住条件会有重要意义。但是小城镇缺乏足够的产业聚集效应，对投资的吸引力有 限，而且资源利用效率较低，不应对它在城市化中的作用寄予过高的期望。如果主要依 靠乡镇政府投资发展小城镇，还有可能进一步导致政企不分和投资无效益的老毛病。而 大城市的建设可以把相当大量的乡村劳动力和其他资源吸引到城市中来，与城市企业结 合，与新技术结合，与第三产业结合，创造出更高的经济效益。小城镇建设也应当同大 城市的布局和结构调整结合起来，利用大城市对周围地区的扩散和带动效应，并减轻其 膨胀压力，着眼于在未来向更大规模的城市发展。 目前我国经济正面临结构调整的重大挑战，需要大幅度提高技术含量和进行产业重 组。有相当一部分低技术的劳动密集型产业需要进行技术更新改造、规模重组和产业转 移。小城镇不足以满足这一结构重组的要求。大城市不但比较容易提供企业进行调整所 需要的技术、信息、人力资源、市场等条件，有利于产业结构升级，而且还会形成对第 三产业的更大需求。统计证明，我国200万人以上的大城市第三产业就业比重高达45%， 而且还在继续提高，而20万人以下的小城市该比重只有23%。第三产业劳动密集度较 高，将能够创造更多的就业机会。这将是产业结构调整的一个重要部分。 二、城市的最佳规模 为了研究合理的城市化发展战略，有必要把城市的正、负外部效益包括在内，对 不同规模的城市进行成本效益分析。 作者根据全国600多座城市1989-1996年的数据，对城市的规模收益和外部成本进 行了计量模型分析。这项研究结果显示，城市的经济效益随着城市规模的扩大而显著上 升。当规模达到700万人口时，城市的综合要素生产率达到城市产出水平（按国内生产 总值计）的45%左右。就是说，同量的生产要素投入在这些大城市所形成的产出，接近 于投在非城市或最小城市的1倍半。 在对由政府和个人负担的外部成本都做了充分扣除之后，模型分析的结果证实，城 市的规模收益随城市规模扩大而明显提高,大致在10万-1000万人规模区间都有正的净 规模收益。在100-400万人之间时城市的净规模收益最大，在最高点（200万人）大约相 当于城市GDP的19%左右。此后逐步下降，直到超过1000万人时才变为负值，即规模收益被外部成本抵消。因此规模在100-400万人区间的城市都可以称为最佳规模的城市。增加这一规模的城市将会大大提高经济效益，提高经济增长的速度与质量。 在分析过程中发现,有关城市合理规模区间和净规模收益大小的分析结果对模型