行政区划调整视角下的县域经济发展新路径——以四川省华蓥市为例.doc

行政区划调整视角下的县域经济发展新路径 以四川省华蓥市为例文章参阅主体行政区划调整视角下的区域发展新途径以重庆市为例已确定发表在cssci刊物中国科技论坛；省际边缘区发展路径研究拟发表在cssci刊物华东经济管理，请转载时注明。（区域经济学 蒋亚东）摘 要：通过跨年度、多区域计量模型分析显示，华蓥市与周边重庆所属区域之间的发展差距逐年拉大，发展优势逐渐消失。针对如何解决华蓥市县域经济发展问题，文章提出了一个新的发展思路：进行行政区划调整，把华蓥划归重庆进行管辖。关键词：华蓥市，县域经济，行政区划一、引言华蓥市自1985年成立以来，通过自身的努力发展和相关政策的扶持，社会经济有了较快的发展。从表1我们可以看出新世纪以来华蓥市的GDP翻了近3翻，发展成绩斐然。但令人遗憾的是华蓥市因为是资源型城市，随着资源开发的不断推进，其已呈现出资源枯竭之势，其经济发展后劲已严重不足，急需经济转型。针对华蓥市严峻的发展形势，文章认为应该创新发展思路：以两江新区为依托，积极融入大重庆。并从行政区划的角度提出一条新的发展路径：打破现有行政规划，划归重庆管辖。表1：华蓥市1999年2008年GDP （单位：万）年份19992000200120022003GDP218968207137229239257337295356年份20042005200620072008GDP336886336939384281461404562187资料来源：2000-2009年四川统计年鉴二、华蓥市发展概况为了更好地研究华蓥市的发展状况，文章拟选取华蓥市及其周边邻水、武胜、长寿、合川作为研究对象，从1999年至2008年跨越十年为研究坐标，从纵横向角度把华蓥市和周围区域相比较以更加直观得发映出此区域的发展状况。（一）华蓥市及周边区域发展概况1、指标选取和数据处理衡量一个区域发展概况的指标很多，指标选取的不同所得到的结果就有所不同。文章在参考其他文献的基础上综合考虑数据的可获得性、指标的科学性和完整性，拟采用人均GDP等指标，如下图：县域经济综合水 平人均GDP非农产业比重人均固定资产投 资人均社会消费品 额人均储蓄每万人拥有医疗床位位数人均财政收入为了避免因原始数据的单位非一致性而带来统计结果的不准确，文章首先对原始数据进行无量纲处理：标准变化量：其标准化回归模型为：结果为（为排版需要仅列出1999年数据）：表2：1999年无量纲后数据人均GDP非农产业比重人均固定资产投资人均社会消费品额人均储蓄每万人拥有医疗床位人均财政收入华蓥0.695450.903750.288770.40573-0.000760.33725-0.55279邻水-1.23322-1.09797-0.9576-1.04926-1.06987-1.14937-0.79815武胜-0.81457-1.05991-1.07451-1.09575-0.7291-0.97527-0.7285长寿1.133110.811271.275040.766631.493280.802381.46659合川0.219230.442860.46830.972640.306440.985010.61292资料来源：2000-2009年四川统计年鉴2、综合水平测试第一步，进行KMO检验和巴特利特球形检验。KMO检验和巴特利特球形检验主要是分析所选数据是不是符合主成分分析，Kaiser给出了常用的KMO度量标准：0.9以上表示非常适合做主成分分析；0.8表示适合；0.7表示一般；0.6表示不太适合；0.5以下表示极不适合。把上表数据输入spss系统，得到以下结果，三年的KMO值都大于0.8接近0.9说明比较适合做主成分分析。表3：KMO检验和巴特利特球形检验年份KMO值1999年0.8672003年0.8892008年0.885资料来源：2000-2009年四川统计年鉴第二步，进行主成分分析。把无量纲化数据输入spss软件，采用方差极大化法旋转，得到如下结果：表4：1999年主成分计算结果主成分主成分值方差贡献率累计方差贡献率人均GDP4.30161.44361.443非农产业比重2.19431.34292.785人均固定资产投资0.4516.44199.227人均社会消费品额0.0540.773100.00人均储蓄0.0410.563100.00每万人拥有医疗床位0.0320.221100.00人均财政收入0.0210.098100.00资料来源：2000-2009年四川统计年鉴表5：2003年主成分计算结果主成分主成分值方差贡献率累计方差贡献率人均GDP5.41577.36177.361非农产业比重1.11315.90593.266人均固定资产投资0.4155.93199.197人均社会消费品额0.0560.803100.00人均储蓄0.0510.580100.00每万人拥有医疗床位0.0430.482100.00人均财政收入0.0180.145100.00资料来源：2000-2009年四川统计年鉴表6：2008年主成分计算结果主成分主成分值方差贡献率累计方差贡献率人均GDP6.31190.15390.153非农产业比重0.4666.65096.803人均固定资产投资0.2022.88499.687人均社会消费品额0.0220.313100.00人均储蓄0.0200.259100.00每万人拥有医疗床位0.0130.241100.00人均财政收入0.0080.012100.00资料来源：2000-2009年四川统计年鉴由上面三表可知，1999年第三主成分的累积方差贡献率为99.227%，2003年为99.197%，2008年为99.687%，表明前三个主成分基本上代表了7个发展指标的信息。同时，用spss求得主成分载荷矩阵如下表：表7：载荷矩阵表指标1999年2003年2008年第一主成分第二主成分第三主成分第一主成分第二主成分第三主成分第一主成分第二主成分第三主成分人均GDP0.9730.132-0.1880.962-0.090-0.2490.965-0.152-0.205非农产业比重0.9760.2010.0150.9450.298-0.1100.950-0.310-0.023人均固定资产投资0.3760.898-0.2270.946-0.2120.2430.9900.073-0.063人均消费品零售0.995-0.0180.0270.9970.0720.0090.963-0.0780.257人均储蓄0.940-0.1230.2560.948-0.2430.0510.9470.252-0.197万人拥有医疗床位0.565-0.4060.7160.719-0.2660.6390.967-0.0390.244人均财政收入-0.0880.9950.051-0.3620.928-0.0680.9470.252-0.197资料来源：2000-2009年四川统计年鉴以旋转后的各主成分的方差贡献率为权重，与各主成分得分的加权求和得到1999年、2003年、2008年的综合得分，如下表：表8：总分地区1999年2003年2008年华蓥1.310.680.70邻水-1.00-1.07-1.22武胜-0.89-1.07-0.84长寿0.450.921.12合川0.140.550.73资料来源：2000-2009年四川统计年鉴（二）发展概况分析由表8所得结果可知：1、华蓥市的发展水平呈现出倒退趋势。由表8可知1999年华蓥市和周边地区相比处于绝对的优势地位，比长寿区要高出3倍左右；2003年长寿区超过华蓥市成为本区域最发达区域，而华蓥市则倒退成区域第二；2008年长寿区依然遥遥领先，合川区的发展优势也逐渐显现，而华蓥市则倒退为区域第三；2、重庆所属长寿、合川两区发展水平逐年提高。1999年长寿、合川两区发展水平远赶不上华蓥，但经过数年的发展，到2008年长寿、合川两区已超越华蓥成为周边地区最发达区域。（三）原因分析 华蓥市因其特有的资源和区位优势于1985年成为县级市，作为一个资源大市，华蓥一直是周边地区的领头羊，但由于诸多原因新世纪以来华蓥市的发展状况一直不佳，表8可知。究竟是什么原因导致了华蓥的落后局面，针对这个问题不同的专家会从不同的角度给出不同的答案，但文章仅仅从宏观角度分析其原因：（1）资源枯竭。华蓥市最大的发展优势就是其拥有丰富的煤炭、石灰石等矿产资源，但这些矿产资源是一种非再生资源，经过过去几十年的开发华蓥市已面临资源枯竭、发展后劲不足的尴尬局面；（2）市管县模式的弊端。华蓥市由广安市代管，但在实际发展过程中这种行政模式严重阻扰了华蓥发展：第一，广安市带动不了华蓥市发展。广安市成立较晚，整体实力不强，这种情况下广安市不仅没有能力去带动周边县市的发展，而且还存在和所属县市争夺发展资源的现象；第二，华蓥市自身发展受到制约。广安市经济实力不够雄厚，所辖武胜、邻水、岳池都属于欠发达区域，因此华蓥市成为其财政收入主要来源地。这种情况造成华蓥市发展资金缺少，发展后劲不足，严重制约着华蓥发展。市管县的初衷是让市利用其发展优势去带动周围县的发展，但在“弱市强县”的发展模式中市的发展重点是市辖区，因此在项目建设、财政分配、基础建设等方面优先考虑市辖区甚至转移所辖县的财政收入去建设市辖区，形成了市对县“拿的多、投的少”的发展局面；（3）享受不到重庆直辖效应。直辖以来国家在发展资金、政策等方面给予重庆诸多支持，长寿、合川在“直辖效应”的辐射下发展迅速，如1999年重庆刚刚直辖两年其“直辖效应”还没有完全发挥出来，所属长寿、合川较之华蓥发展缓慢，但随着时间的推移其“直辖效应”日益明显，所属区域在其辐射下获得了突飞猛进的发展，2003年长寿已超越华蓥，2008年长寿、合川在“直辖效应”辐射下发展优势更加明显。但由于行政壁垒的制约，华蓥市虽然和重庆临近但享受不了“直辖优势”，其发展环境较之长寿、合川有很大劣势。三、华蓥市发展路径探讨作为一个为国家特别是为西南地区的发展做出重要贡献的资源枯竭型城市，如何加快其发展成为我们不得不思索的问题。对于如何加快华蓥发展从不同的角度可以提出不同的发展对策，文章主要从宏观层面上提出一个新的发展思路：打破现有行政区划，把华蓥划归重庆进行管辖，以充分利用“重庆直辖效应”。（一）划归重庆的必要性从表8可以看出，从1999年至2008年十年中，华蓥较之长寿、合川有了较大的发展差距。之所以造成这种局面其中一个重要原因就是由于行政壁垒使华蓥市没有充分享受到“直辖效应”，而长寿、合川则在这种效应的辐射下获得了充分的发展，因此在现阶段加快华蓥发展最为便捷的一条路径即为：调整行政区划，划归重庆管辖。（二）进行行政区划的可能性调整行政区划，把华蓥市划归重庆管辖对于华蓥市来说是百利而无一害，因此从华蓥市方面不会遇到什么阻力，完全可行；现在问题的关键就是四川省调整行政区划的可能以及重庆市愿不愿意接受或者说从重庆市的角度看有没有这个可能，下面文章就具体分析这种可能性：1、四川省行政区划调整的可能性 （1）省制的弊端需要调整我国行政区划中国省制制度创立于元朝，历经元、明、清、民国，至今已有七百多年的历史。行省制度在中国历史上对中国民族融合和政治稳定起到了积极的作用，但由于行省制度设立的初衷是稳定中央政权，一切从政治需要出发极少考虑地方经济发展，所以在发展社会主义市场经济的今天我国省区划分的不合理之处逐渐暴露：第一，省级政区数量偏少，不利于国家宏观调控。中国幅员辽阔、人口众多，其中国土面积世界第三、人口数量世界第一，但中国大陆省级行政单位只有31个（不包括香港、澳门和台湾），平均一个省面积31万平方公里、人口4193万，面积超过菲律宾、意大利，接近波兰、德国；人口超过西班牙、加拿大、澳大利亚，接近南非、韩国，中国人口超过8千万的共有4个：河南省（9717万）、山东省（9214万）、广东省（9189万）、四川省（8750万），在世界排名分别位于13、14、15、16位；省区规模较大、数量较少导致两个弊端：1、省区规模过大容易形成“诸侯经济”，在客观上造成了地方权力的过分集中消弱了中央政府的权威，不利于中央政府的宏观调控和国家的长治久安；2、省区数量较少、规模过大导致在省区和县区之间增加一级管理机构，造成导致管理层级繁多。管理层级越多，中间环节就多，管理成本就越高，而管理效率越低，这种弊端也不利于建立一个灵活高效的行政管理体系和行之有效的行政服务体系。第二，省区边界和形状极不规则，不利于区域发展。中国行省制度始于元朝，作为游牧民族统治中原的王朝，元朝设置行省的目的是满足中央集权和防止地方割据，因此元朝统治者人为地把同一自然区域分割给不同的省份，突破了以前按山川、河流划分行政区的传统，形成了犬牙交错的省区边界和极不规则、不合理的形状。基于军事目的和政治目的进行的行政区划导致省区形状不规则，省区形状不规则致使省内通达性不畅从而造成了中心城市的带动作用降低、经济扩散效应难以达到落后的边缘地区。以四川为例，四川是我国区域形状比较不规则的省区，辖区内辖有山地、丘陵、平原等多种地形。过于复杂的地形造成省内经济交流比较困难；内部经济区交流较少但与外省联系较为紧密，离散性现象严重。总之，行政区形状的不合理影响省内行政运行效率、阻碍区域内部发展。行省制度为我国多民族大家庭的形成和政区的稳定起到了至关重要的作用，但随着我国市场经济的发展现有行省制度的诸多弊端逐渐显现，因此为了更好地发展市场经济、缩小区域差距、协调区域发展，我们应该根据现实发展情况对我国行省制度进行改革，在充分研究的基础上重新划分我国省级政区。而不能以调整行政区划是一项极大的工程和我国行省制度已经比较稳定所以不须调整为借口放弃省级政区调整，实际上我国的行省制度也不是一成不变的，从元朝至今我国的行省制度也一直处在调整之中。（2）市管县的弊端需要调整我国行政区划中国的市管县模式创立于民国初年，1926年设汉口市下辖汉阳县，开市管县体制之先例。1982年至1999年为了建立一种城市扶持农村、经济较发达的市带动周围农村经济发展的经济管理体制，中共中央、国务院先后发布了改革地区体制、实行市领导县体制的通知、关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知等若干文件，通知要求地方政府应根据经济形势进行地区体制改革、实行市领导县改革。从近30年的实践效果来看，市管县模式在改革初期效果显著，但随着改革的深入和各地社会经济的发展此模式暴露出较多的问题：第一，市管县模式违背宪法，并造成管理层次增加、行政效率低下。宪法规定我国实行三级制行政区划结构既“省级政区县级政区乡级政区”，但市管县领导体制使我国行政区划结构成为四级制既“省地级市县乡”。市管县模式使在省和县之间增加了一级管理机构，明显违宪。同时，市管县模式增加了管理层次，管理层级的增加往往会造成信息传递的失真、迟滞和延误，进而造成决策精神的曲解、信息准确度的递减，这些都会严重降低政府的行政效率。第二，市管县没有达到预期效果。20世纪80年代初期我国实行市管县行政体制的初衷为“城市带动农村，城乡协调发展”， 但近30年来以“以城带乡、以工带农、城乡互补”为改革原则的市管县体制改革并没有达到预期效果，究其原因可归结为：（1）大部分地区的地级市没有能力带动周边农村，并且还要靠转移周边农村的财政收入来支援城市，形成了“农村支持城市”、“农民投资市民受益”的开发格局；（2）地级市发展势头良好，需要从周边农村吸引人力、物力等要素，地级市的“极化效应”大于“涓滴效应”。第三，市管县造成城乡关系不和谐。市管县的初衷是让市利用其发展优势去带动周围县的发展，但在“弱市强县”的发展模式中市的发展重点是市辖区，因此在项目建设、财政分配、基础建设等方面优先考虑市辖区甚至转移所辖县的财政收入去建设市辖区，形成了市对县“拿的多、投的少”的发展局面。这种局面在广安和华蓥的关系上更为突出。总之，市管县行政管理模式在改革开放初期发挥了其应有的作用，但随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，市管县的弊端已经暴露、市管县的条件也已消失，因此我们应该审时度势对我国市管县管理模式进行变革，实行省管县模式。通过上面的分析我们得出以下结论：我国的省制制度的缺陷需要调整我国省级行政规划；市管县的弊端需要取消市管县模式实行省管县模式，但基于行政管理幅度和管理层次的分析每个省在省管县上应该管辖30至50个县级单位，因此有必要缩小省级单位规模增加省级单位，实行省管县。2、重庆市行政区划调整的可能性 （1）“两翼”发展中的困境重庆现有发展过程中“一圈两翼”发展差距较大，区域发展极不协调。在现阶段缩小区域发展差距的办法就是加快“两翼”地区的发展，但在现阶段的发展环境中加快“两翼”发展却存在诸多困境：第一、“一圈”地区的极化效应。极化效应是指一个地区只要它的经济发展达到一定水平，超过了起飞阶段，就会具有一种自我发展的能力，可以不断地积累有利因素，为自己进一步发展创造有利条件。在区域发展过程中从生产角度看“一圈”地区凭借良好的经济发展基础、相当良好的经济发展软环境、较为完善的产业集群体系及强有力的消费市场的支撑等有利因素，不仅把重庆市外的投资吸引到了“一圈”地区，甚至也把“两翼”地区的资本和优秀人才也吸引过来，造成“两翼”地区发展后劲不足。同时，从消费角度看由于“一圈”地区有完善的消费服务体系促使“两翼”地区的居民来市区消费，这不仅削弱了“两翼”地区消费产业的发展更重要的是使“两翼”地区的储蓄资本源源不断地流入城市，造成“两翼”地区发展的资本支撑不足。总之，在极化效应下资本、资源、技术和优秀人才等生产要素源源不断地流入主城区，造成“一圈”地区快速发展起来而“两翼”地区则更加没落。第二、“两翼”地区发展基础的薄弱性。“两翼”地区由于地理环境和人文条件等主客观因素的制约，现有的社会经济发展基础极为薄弱。从自然条件来看由于“两翼”地区多为高山，修建相关的基础设施成本极高，基础设施条件的薄弱性严重制约着当地工业等相关产业的发展；从人文条件上看，在极化效应下当地的资本和优秀人才等发展要素大多被“吸”进了主城区，同时由于当地居民世代生活在大山里造成思想观念较为保守、当地政府的办事效率较低等，这些较为落后的软环境严重制约着当地的发展。地理区位的非突出性和发展软环境的非优越性使得“两翼”地区的发展之路较为艰巨。第三、相关优质资源流入“两翼”地区的被弱化。在社会经济发展进程中城市是一个地区信息、技术和资本的集散地，这些发展经济亟需的优质资源首先在城市发挥集聚效应，然后通过相关的传播渠道进入周边地区。但其传播扩散效应与传播的距离成反比，即距主城区越远其传播扩散效应越弱。“两翼”地区非重庆市的主城区，也就是说这些优质资源对“两翼”地区的刺激带动作用有限。此外，“一圈”地区还是市委、市政府所在地，按照中国的发展思维：一个地区的政治中心必然要打造成为本地区的政治、经济、文化中心。所以中央好多优惠的发展政策和相关的发展资金都被当地政府用来刺激主城区的发展了，而“两翼”地区很少得到这些“好处”。“两翼”地区本来就是欠发达地区，其自然地理和人文条件及主城区的极化效应严重制约着其发展；同时，它们也无法得到中央发展政策和发展资金的“照顾”。因此在现有行政体制下“两翼”地区陷入了越来越穷的恶性“循环累积因果效应”怪圈。（2）“一圈”发展中的困境“一圈”地区在发展过程中虽有政策、资金等优势资源的支撑，但在实际的发展过程中也有其发展的困境：（1）“穷人救乞丐”的困境。相比较于上海、北京、天津，重庆市还是比较落后的。以20008年为例，重庆市的面积和人口分别是上海的11.7倍和1.7倍，北京的5倍和1.9倍，天津的7倍和2.7倍，但其GDP总量却是上海的0.4倍，北京的0.5倍，天津的0.8倍。其它三个直辖市所辖区县的数目较少且所辖区县较为发达，所以它们可以先集中力量去建设和发展主城区然后让主城区继续带动非主城区的发展。但重庆市的城乡二元结构较为明显，城乡差距之大较为罕见，因此城乡统筹发展是重庆市的一个硬性指标。在城乡统筹和区域协调发展的政策背景下，市委、市政府必然要求主城区去帮扶“两翼”地区。我们知道重庆主城区相比较于其他三个直辖市已明显落后，如果在发展过程中又必须拿出一部分资源去帮扶“两翼”地区，就会造成一种“穷人救乞丐”的尴尬局面，这种“穷人救乞丐”的行为既不利于主城区的发展也不会更有效地拉动非主城区的发展。（2）优质资源被分流。纵然重庆市政府把大多数的优惠政策、资金等优质资源拨给“一圈”地区，但在城乡统筹的背景下市政府也必然会把一些优质资源分流给“两翼”地区。整个重庆市的优质资源就那么多，“两翼”地区得到了一部分也就意味着“一圈”地区减少了这部分。重庆市正处于高速发展时期如果集中力量建设主城区就会有利于其迅速成为西部地区的增长极，但在现有的行政规划体制下它发展所需的资源已被分流。(3) 重庆的发展需要调整行政区划我们通过上面的分析已经发现现有的行政区划体制既不利于重庆主城区的发展也不利于“两翼”地区的发展，因此本文依照相关的行政区划理论结合重庆的实际情况提出了一个新的发展策略：打破重庆市及周边省份的现有行政区划构建新的省份。理由如下：第一，发展的不可调和性需要打破现有的行政区划。在现有的行政区划下，“一圈”地区虽然能得到较多的发展资源的支持但仍受到“两翼”地区争抢优质资源的挑战；“两翼”地区在现有的行政规划下不仅让主城区“吸”了大部分的优质资源而且极少得到国家政策的照顾。两类地区发展需求的矛盾性在现有行政规划下不可调和或需要很大的成本进行调和，因此应打破现有的行政区划为两类地区的发展寻找新的发展路径。第二，分则两利。打破现有的行政区划把“一圈”地区和“两翼”地区分离是一个共赢的选择：1、利于“两翼”地区的发展。“两翼”地区从重庆市分离出去单独成立一个省份无疑提高了这两个地区的行政地位，这样就能更好地、更直接地享受国家政策和资金的支持；2、利于“一圈”地区的发展。“两翼”地区从重庆市剥离出去后重庆市可以把主要精力放到“一圈”地区上，这样“一圈”地区在国家政策和资金的支持下定会快速成长为西部的增长极；3、不会对“一圈”和“两翼”地区的经济带来波动。我们知道 “一圈”和“两翼”地区虽同属重庆市，但三个地区交通联系不便、经济联系较弱，因此三个地区独立后并不会带来某个地区社会的动荡和经济上的“休克”。（4）行政区划设想第一，现重庆市的“一圈”地区及四川省的华蓥市（也可以考虑广安市所辖其他区域）单独组成新的重庆市。“一圈”地区本来就是原重庆市的核心区，社会经济较为发达。新组建的重庆市应在现有的发展基础上，借助直辖和