4发达国家传统公用事业管理模式

发达国家传统公用事业管理模式 理论渊源主要模式 理论渊源 经济自由主义市场调节 国家是守夜人 但政府有义务建设某些公共事业及公共设施 亚当 斯密 财政学上的利益交换说政府职能范围认定对垄断的担忧产量减少 打乱社会资源的自然分配资源可能被用于无益于社会的场合技术是低效率的 微观经济学 完全竞争市场众多买者和卖者市场主体拥有完备信息生产要素充分流动产品是同质的竞争与效率是对等的 垄断与效率则是矛盾的垄断的弊端使 垄断在破坏市场功能同时就锁定了政府管制的职能 反垄断措施 司法行政 国家干预主义 1936凯恩斯 就业 利息与货币通论 国家干预经济的主张三大心理规律 要达到离充分就业不远之境 其唯一办法 乃是把投资这件事情 由社会总揽 一 边际消费倾向递减规律 在不考虑政府对经济的影响的前提下 总需求主要是居民消费和企业投资 其中消费是GDP最大组成部分 因些增加消费支出是带动GDP增长的手段之一 其次个人可支配收入中一部分用于消费 消费多了 储蓄就少了 而我们知道储蓄可以转化成投资 所以相对于收入的低消费会导致高投资和快增长 因此凯恩斯首先对消费进行研究并提出了第一个心理规律 边际消费倾向递减 关于收入和消费的关系 凯恩斯认为消费需求取决于收入的大小以及收入中有多少会用于消费 随着就业和收入的增加 消费也会增加 但消费的增加不如收入增加的多 也就是说在增加的收入中用来进行消费的部分所占的比例越来越小 这就是边际消费倾向递减规律 由于边际消费倾向递减倾向规律凯恩斯得出了以下结论 1 当就业与收入增加时消费也增加 但消费的增加是越来越小的 这说明消费需求会相对变得越来越不足 消费的增加是会有一个上限的 此后收入再增加消费支出也基本不变了 2 由于均衡产出是由总需求决定的 应该跟总需求相一致 不考虑政府的影响 总需求主要是由居民消费需求和企业投资需求组成 不考虑投资需求变化的情况下随着产出和收入的增加 消费需求相对越来越不足 说明社会越繁荣富裕产出和收入水平越高 产出和收入与消费之间的距离就会越大 这时必须用更大的投资需求来填补这个缺口 否则总需求水平就会下降 从而导致均衡立出水平下降 企业就不得不减少生产 辞退工人 社会失业就会增加 二 资本边际效率递减规律 日常生活中人们购买证券 土地和其他财产都说成投资 但在经济学中这些只是资产所有权的转移 不能算是投资 在经济学中 投资指的是资本的形成也就是社会实际资本的增加包括厂房设备和存货的增加 新住宅的建设等 现实生活中影响投资的因素有很多 凯恩斯认为利率是决定是否投资的重要因素 投资取决于新投资的利润率与购买这些资产而借进款所需求的利率比较 当投资的预期收益情况一定下 利率上升 投资成本提高投资就会减少 利率下降时投资需求量就会增加 这里的利率指的实际利率即用名义利率减去通货膨胀利率 投资的收益率或预期收益率就是资本的边际效率 当我们考虑是否对某个项目进行投资时就要将投资收益率也就是资本的边际效率与银行利率进行比较 所以资本边际效率越高 市场利率越低 企业就越愿意投资 对于资本边际效率凯恩斯提出了第二条心理规律 在长期中资本的边际效率是递减的 原因之一是随着生产的扩大对机器 设备等资本的需求越来越多 其供给价格就会相应提高 使得投资成本就会提高 因此收益率就会下降 原因之二是随着生产的扩大产品数量起来越多供给的增加会导致投资生产出来的产品价格下降 企业收入减少 因此企业投资的预期收益就会减少 如果其他条件不变资本边际效率的递减 会使得对私人投资的引诱力越来越弱 从而导致投资需求下降和有效需求不足 但是虽然资本边际效率递减只要它高于利率水平投资就是可行的 因此凯恩斯提出了第三个心理规律 流动偏好 三 流动偏好理论与利息理论 利率决定投资 并通过投资影响有效需求 进而影响国民收入 那么 利率本身又怎样决定的呢 凯恩斯认为它是由货币的供给量和对货币的需求量所决定的 货币的实际供给量是由国家来控制 是一个外生变量 因此需要分析和研究的是货币的需求 货币无需求指人们在不同条件下出于各种考虑对持有货币的需要 流动偏好规律也叫灵活偏好规律 就是人们愿意以货币形式保存一部分财富的心理动机 而这种心理动机主要出于以下三种考虑 1 交易动机 是指个人和企业为了正常的交易活动而需要货币这是由于收入和支出在时间上不同步造成的 2 谨慎动机也叫预防动机是指企业或个人为了应付疾病 失业 事故等意外支出需要先持有一定数理的货币 3 投机动机即相信自己对未来的看法想从中牟利 这时持有货币是作为一种贮存财富的手段 对货币需求与利率之间的关系 凯恩斯提出了 流动偏好陷阱 也称 凯恩斯陷阱 那就是利率低到一定水平之后就不再下降了 而货币需求在这一利率上会越来越多 凯恩斯认为人们都有偏好流动性的心理喜欢保存一定数量的现金 要让人们放弃这种偏好就必须给予一定报酬或补偿那就是利息 因此流动偏好越强对货币的需求就越大利率就会越高 反之货币量越大利率越低 但由于人们对流动性的偏好利率不可能无限下降 1 国民收入水平和就业是有效需求来决定的 2 有效需求包括两个方面 消费需求与投资需求 3 消费主要由消费倾向和收入来决定 由于边际递减消费的增加是有限的 并且随着收入水平的提高 消费与收入之间的差距会越来越大 要想使经济实现均衡就必须靠更多的投资来弥补 4 投资由利率和边际效率决定的 5 资本的边际效率在长期中是递减的 因此资本的边际收益对投资的诱导作用越来越弱 但只要投资收益率高于市场利率 投资还是可行的 6 流动性陷阱 的存在说明利率下降是存在一个下限的 7 资本的边际效率递减以及利率下降是有限度的这两点共同决定投资需求增加也是有限的 8 既然投资需求与消费需求的增长都是有限的 那么经济中在某个时期必然会出现需求不足的情况 这时需要扩大总需求 就得靠政府支出 靠政府对于经济干预提高国民收入水平 实现充分就业 政府对公用事业大规模投资的作用 调节经济 稳定经济创造更久就业机会 达到充分就业目标10亿美元基础设施投资能转化为4万 5万个工作机会拉动内需 达到经济增长目标 发达国家对公用事业管理的主要传统模式 1 国有化政府出资兴办国有企业如美国1973年直接投资1567 7亿美元 占国家总投资额的57 7 收买私人企业转为国家所有1960年代意大利电力工业私人企业国有化 西欧国家的国有企业类型 国家企业 stateenterprises 政府直接经营 公共当局直接管理的企业 没有财务 账目的独立性 没有法人地位国管公司 state sponsoredcompanies 从属某个政府机构 管理具有一定自主权 半法人地位国有公司 state ownedcompanies 根据普通公司法组建 政府处控制地位的股份公司 公司有法人地位 有较大自主权国有持股公司 holdingcompanies 政府持有一定比例 但不一定处于控股地位 政府对国有企业的管理方式 法国模式 直接领导权和严格管理权直接管理 但生产 销售 管理的完全自主权和人员管理的较大自主权保证国家对企业的所有权和领导权 又高度重视企业的自主经营权美国模式 所有权与经营权适当分开 出租国有企业给私人企业经营 2 经济性管制 价格管制进入和退出市场的管制投资管制 3 社会性管制 以保障劳动者和消费者的安全 健康 卫生 环境保护 防治灾害为目的 对产品和服务质量和伴随提供它们而产生的各种活动制定一定的标准 并禁止 限制特定行为的管制 美国保证健康和卫生 保证安全 防治公害和环境保护Health safetyandenvironmentalregulation 政府在公用事业管理中的作用及其放大 提高整体的社会福利水平发挥稳定经济的作用提供良好的投资环境降低私人企业的成本 20世纪70年代末期部分国家公用事业领域的国有企业的比重 公用事业管理中的 政府失效 及其表现 看得见的脚 踩了 看不见的手 政府在推行公共管制政策时 经济效率完全未能改善或管制实施后的经济效率低于未管制实施前的效率 政府管制失效及其表现形式 国有企业本身缺乏竞争压力与风险意识国有企业雇员缺乏刺激激励政府的官僚行为政府的家长作风可能导致投资的失误政府财力有限导致公用事业供给的严重不足 国有企业本身缺乏竞争压力与风险意识 X无效率 当一个组织缺乏良好的监督与激励机制时 必然会有效率的损失X效率 外部环境是完全竞争的市场 那么企业内部就会从上至下而产生一种外部压力感 从而导致该企业提高生产效率 降低成本 产生 公营企业内部缺少利润最大化 成本最小化 的刺激 运营效率低于受管制的私人垄断企业 不但产生市场配置低效率 还会产生另一种非配置低效率 称作X inefficiencyLeibenstein H AllocateEfficiencyVersus X inefficiency AmericanEconomicReview 56 1966 pp 392 415 施蒂格里茨认为 与私人企业相比 政府企业不必关心破产 有政府为后盾 企业没有改善财务状况 降低成本与增加收益的动机 也不考虑竞争 是独家经营或寡头垄断 使企业缺乏创新和进步的动机 例如 中国的国有企业垄断经营体制 产品 服务 成本高 效率低下 原因 缺少外部竞争压力 价格管制体制 成本加成定价法 国有企业雇员缺乏刺激激励 薪金结构类似政府行政部门世界银行估计 发展中国家的港口设施 国有企业 将货物从船上运送上岸的速度平均只有效率最高的港口 私人企业 速度的40 对雇员使用权的限制政府指派很少解雇员工 政府的官僚行为 官僚厌恶风险的特性是其创新能力衰退的主要原因 其目标是追逐规模最大化 而相对不关心效率最大化 政府的家长作风可能导致投资的失误 政府和消费者之间的联系远不如市场与消费者之间的联系那样直接政府的投资可能不符合消费者需要 出现错误投资 政府财力有限导致公用事业供给严重不足 在发展中国家预算紧张时 维修资金常会被削减 而在日后用高得多的改建和重建费用来补偿维护不足会缩短公用设施的使用寿命和降低其服务的现有能力如维修良好的道路路面使用10 15年 缺乏维修的路面最多使用7 8年 电力系统的发电能力 维护不足只发挥60 最佳应发挥80 以上 当代公共管理改革中的公用事业管理改革 改革的动因与进程改革的措施与效果改革的启示 合理定位政府与市场之间的效率边界 改革动因 政府管制失效 1973年的石油危机加速各国的滞涨 为刺激经济 政府不断扩大政府支出 低效率政府企业亟需盘活信息技术为主的技术革命改变了垄断行业的技术基础 自然垄断行业边界发生变化 政府管制边界也要调整人财物等方面全球化 国际化和一体化联系加强 政府管制束缚经济要素自由流动 改革进程 美国简化管制 放宽政府管制的范围和幅度做法放松对定价权的管制逐步减少价格管制范围放宽或取消进入市场的管制 两个阶段 里根政府的简化管制与放松管制运动布什领导的放松管制特别小组取消或放宽对运输 通信 能源的价格 投资和市场准入的管制克林顿政府的简化管制与放松管制运动简化管制政策 对管制成本收益做经济分析1996 电信法 电信从垄断转变为竞争性行业 英国的公用事业管理改革 撒切尔首相 所有制开放 运动 私有化运动法律制定 电信法 煤气法 自来水法 电力法 综合管制机构成立 垄断与兼并委员会和公平交易办公室 行业性的管制机构 如电信 煤气管制办公室等案例电力行业分业经营 发电 供电引入市场竞争1996 国内 国际电信业务全面竞争 日本的公用事业管理改革 1977 199413次放松管制的改革对1240项审批事项改革 取消或简化手续成立专门机构负责公有企业民营化进程1980年代中后期的日本电信电话公司和日本铁道公社的民营化 20世纪90年代末期部分国家公用事业领域中国有企业所占比重 20世纪70年代末期部分国家公用事业领域的国有企业的比重 改革的措施与效果 民营化的三种主要形式出售国有资产 实现国有资产从公共部门向私人部门的转移整体出售 出售股权放松政府管制 打破某些国有企业的垄断经营 允许私有企业自由进入通过特许投标 合同承包的方式 鼓励私人部门提供可以市场化的产品或服务 PPP PublicPrivatePartnership公私合作制 为完成某些有关公用事业的项目而在公共机构和私营机构之间达成伙伴关系 签署合同 明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成 主要方式 BOT build operate transfer政府通过契约授予私营企业 包括外国企业 以一定期限的特许专营权 许可其融资建设和经营特定的公用基础设施 并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款 回收投资并赚取利润 特许权期限届满时 该基础设施无偿移交给政府 演变 1 BOO build own operate 即 建设 拥有 经营 项目一旦建成 项目公司对其拥有所有权 当地政府只是购买项目服务 2 BOOT build own operate transfer 即 建设 拥有 经营 转让 项目公司对所建项目设施拥有所有权并负责经营 经过一定期限后 再将该项目移交给政府 3 BLT build lease transfer 即 建设 租赁 转让 项目完工后一定期限内出租给第三者 以租赁分期付款方式收回工程投资和运营收益 以后再行将所有权转让给政府 4 BTO build transfer operate 即 建设 转让 经营 项目的公共性很强 不宜让私营企业在运营期间享有所有权 须在项目完工后转让所有权 其后再由项目公司进行维护经营 5 ROT rehabilitate operate transfer 即 修复 经营 转让项目在使用后 发现损毁 项目设施的所有人进行修复恢复整顿 经营 转让 6 DBFO design build finance operate 即 设计 建设 融资 经营 7 BT build transfer 即 建设 转让8 BOOST build own operate subsidy transfer 即 建设 拥有 经营 补贴 转让9 ROMT rehabilitate operate maintain transfer 即 修复 经营 维修 转让10 ROO rehabilitate own operate 即 修复 拥有 经营 BOT融资方式的特点 BOT投资作为一种新的融资方式 同其它融资方式相比 有其自身的法律特点 1 从权利转移看 政府只是通过与项目公司签订特许权协议 合同 将公路建设的经营权交给项目公司 项目公司则在经营一定的时期后将其转交给当地政府 2 从责任范围来看 政府依据签订的协议 合同 通过经济活动的方式将设计 融资 建设 经营 维护公路设施的责任转移给项目公司 3 从项目的资金来看 采用BOT融资的项目所需要的资金全部由外国投资者或国内投资者通过融资 贷款解决 政府不提供担保资金 但可适当贷款或参股 共同投资 4 从参与主体来看 政府与项目公司作为主要主体通过合同达成合作意向 项目公司分别通过贷款合同 经营合同 建筑合同 设计合同与银行 经营承包商 建筑商 工程设计机构达成有关贷款 经营 建设 设计方面的合作意向 ABS assetbankedsecuritization资产证券化 以项目拥有资产为基础 以该项目资产未来收益为保证 通过资本市场发行证券来筹集资金的融资方式 案例 BOT 基础设施投融资与建设国际通用模式 英法共建的英吉利海峡海底隧道澳大利亚的悉尼海底隧道美国道斯威尔火电厂等 运用BOT投资方式的成功实例 英吉利海峡海底隧道工程 1984年 英 法两国政府正式签定协议 EUROTUNNEL公司取得工程项目特许权 1987年工程开工 预算60亿英镑 股本金10亿 230家银行贷款50亿 1994年建成投入运营 共耗资86亿英镑 股本金增至15亿 银行贷款增至71亿 运营期内产权归EUROTUNNEL公司 特许经营期满后将产权归还英 法政府 中国第一个国家正式批准的BOT试点项目 广西来宾电厂 20世纪末的十年 亚洲地区每年的基建项目标底高达1300亿美元 许多发展中国家纷纷引进BOT方式进行基础建设 如泰国的曼谷二期高速公路 巴基斯坦的HahRiver电厂等等 BOT方式在中国出现已有十年有余 1984年香港合和实业公司和中国发展投资公司等作为承包商和广东省政府合作在深圳投资建设了沙角B电厂项目 是中国首家BOT基础项目 但在具体做法上并不规范 1995年广西来宾电厂二期工程是中国引进BOT方式的一个里程碑为中国利用BOT方式提供了宝贵的经验 此外 BOT方式还在北京京通高速公路 上海黄浦延安东路隧道复线等许多项目上得以运用 广西来宾电厂B位于广西壮族自治区的来宾县 装机规模为72万千瓦 安装两台36万千瓦的进口燃煤机组 该项目总投资为6 16亿美元 其中总投资的25 即1 54亿美元为股东投资 两个发起人按照60 40的比例向项目公司出资 具体出资比例为法国电力国际占60 通用电气阿尔斯通公司占40 出资额作为项目公司的注册资本 其余的75 通过有限追索的项目融资方式筹措 中国各级政府 金融机构和非金融机构不为该项目融资提供任何形式的担保 项目融资贷款由法国东方汇理银行 英国汇丰投资银行及英国巴克莱银行组成的银团联合承销 贷款中3 12亿美元由法国出口信贷机构一一法国对外贸易保险公司提供出口信贷保险 项目特许期为18年 其中建设期为2年9个月 运营期15年3个月 特许期满项目公司将电厂无偿移交给广西壮族自治区政府 在建设期和运营期内 项目公司将向广西壮族自治区政府分别提交履约保证金3000万美元 同时项目公司还将承担特许期满电厂移交给政府后12个月的质量保证义务 广西电力公司每年负责向项目公司购买35亿千瓦时 5000小时 的最低输出电量 超发电量只付燃料电费 并送入广西电网 同时 由广西建设燃料有限责任公司 负责向项目公司供应发电所需燃煤 燃煤主要来自盘江矿区 马来西亚南北高速公路也是发展中国家经营BOT模式的成功案例之一 马来西亚南北高速公路全长800km南临新加坡 北靠泰国 其中部分路段为收费道路 由UnitedEngineer公司组建了一个新公司一一普拉斯作为项目发起公司 负责该高速路的筹资 设计 建造与经营 预计项目总成本18亿美元 特许经营期30年 项目资金构成中 900万美元为项目发起公司的股本 18000万美元为该公司的股份资金 其余90 均来自银行贷款 BOT投资方式优点 减轻政府的直接财政负担 避免政府的债务风险 提高项目的运作率 提前交付使用 满足社会和公众需求 促进当地经济发展和就业率的提高 但是BOT项目以及其他模式的特许经营在具体市场操作过程中遇到不少问题 如高速公路BOT项目存在的风险包括 政治经济环境风险 法律政策风险 金融风险 前期运作风险 完工风险 运营风险 不可抗力风险等 以BOT项目为代表的市场化模式蓬勃发展 民营化的核心 在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制 使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权 包括 放松对定价权的管制逐步减小价格管制所涵盖的产品范围放宽或取消进入该产业的管制 鼓励民间资本进入 国有企业产权的处置效果总体是积极的 生产力得以提高投资得以增加定价更加合理如美国 通过进入和退出限制的消除和定价的自由化 国民一年总福利增加354 448亿美元消费