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如何摆脱移动基站建设的困境 撰文/朱秀梅年来，关于电信设 施建设受阻的报道屡见报端，其中又以移动通信基站选址难、选址 后无法建设、建设 后近难以维护或被迫搬迁、甚至基站被人为破坏等问题最突出。目前正在进行的TD-SCDMA试验商用网建设，基站选址成为困扰电信运营商的最大难题。物权法的规定，安放基站铁塔的楼顶属于业主共有，建基站必须经专 有部分占建筑物总面积三分之二以上 的业主且占总人数三分之二以上的业 主同意方可进行。被称为物权法实 施后的“电信基站第一案”，即是根据物权法第七十条关于业主对建筑 物的共有部分享有共有和共同管理的 权利，请求法院判决中国电信南京分公 司立即拆除安装在原告所住居民楼顶 的小灵通天线。三是经济利益问题。主要发生在 通信基站铁塔天线占地赔补和机房租 赁方面，典型的例子是移动运营商租 用了楼顶房屋架设天线铁塔和安放设 备，楼内其他业主认为楼顶属于业主共 有，自己也应当得到补偿，并以未得到 补偿而抵制基站施工。年国家信息化发展战略明确规定：“信息网络实现跨越式发展，成为支 撑经济社会发展重要的基础设施”；物权法第五十二条第二款明确规 定：“铁路、公路、电力设施、电信设施 和油气管道等基础设施，依照法律规 定为国家所有的，属于国家所有”，即 无论权利归属如何，电信设施作为基 础设施的性质是确定无疑的。通信基站属于电信企业所有。在 通信基站等电信设施的归属上，物权 法第七十三条规定的“建筑区划内的 其他公用设施”，属于业主共有。 但作为移动通信网络组成部分的通信 基站，并不以设置地的特定业主为服 务对象，而是开放型的服务设施，凡进 入基站覆盖区域的用户都是其服务对 象，即通信基站只有服务地域的特定 性，而无服务对象的特定性。因此，不 能将通信基站归入某建筑物的公用附 属设施范畴内，通信基站应当归投资 建设的电信企业所有。通信基站建设具有技术局限性。 移动通信基站的布局和选址不是随意 的，是根据无线电波的覆盖范围、相邻 基站的位置以及用户规模等客观因素 确定的。正因为如此，通信基站的设置 和使用必须按照中华人民共和国无 线电管理条例的相关规定，符合法移动通信基站建设为何阻力重重？移动通信基站建设为何阻力重 重？现实中，引发问题的主要原因可以 归纳为以下方面：一是电磁辐射问题。在环境意识 日益觉醒的今天，公众担心通信基站 发射、接收无线电波产生的电磁辐射 会对身体健康造成直接危害，并成为 诱发其他疾病的重大隐患。同时，通信 机房的空调风扇噪声也是居民反对在 居住区内（附近）架设基站或者要求拆 除已建基站的原因。二是权利冲突问题。由于通信基 站建设需要占用土地、房屋等不动产， 必然牵涉到相关物权人的利益。对可 能发生的权利冲突，电信条例第 四十七条规定了解决机制：“基础电信 业务经营者可以在民用建筑物上附挂 电信线路或者设置小型天线、移动通 信基站等公用电信设施，但是应当事 先通知建筑物产权人或者使用人，并 按照省、自治区、直辖市人民政府规 定的标准向该建筑物的产权人或者其 他权利人支付使用费”，但物权法 颁布实施以后，局面发生了重大变 化。一些居民认为：按照对移动通信基站本身的认识在有关基站建设的争议中，权利纠纷和利益分配往往是交织 在一起的，而且权利是谋求利益 的依据。因此，客观分析有关基 站的权益冲突，必须立足于对通 信基站本身的性质、物权归属 及其技术特性的正确认识上。通 信 基站 是 基 础设 施 的组 成 部 分。我国 20062020定 设 电管台（站）条件，获得无线理机构的许可。同C-Enterprise Management| 通信企业管理 | 2008年9月 |Legality& Regulation法 制监管时，通信基站建设本身还要遵循一定的技术标准和要求，包括电磁辐射指 标。如果在可供选择的范围内无法设 置基站，必然会影响该地的移动通信 质量，甚至因存在通信盲区而无法实 现通信。前及今后一定时期内保护环境、保障公众健康的要求。2 .依法将通信基站纳入建设规 划，加强管理与协调2008年1月1日开始施行的中华人 民共和国城乡规划法第十七条规定： 规划区内建设用地规模、基础设施和 公共服务设施用地，应当作为城市总 体规划、镇总体规划的强制性内容。移 动通信基站用地作为基础设施用地， 理应纳入城镇总体规划。中华人民共如，日本电讯事业法第七十三条、第七十四条规定：需利用他人的土地、 固定于土地上的建筑物及其他设施设 置电信线路和空中线以及此类的附属 设备时，在取得土地等所在地都道府县 知事批准后，可与土地所有者协商使用 事宜；协商不成的，可申请都道府县知 事裁决。结合我国通信基站建设存在的问 题以及现有的法律制度，未来电信 法在电信设施建设和保护方面需要通信基站建设路径分析妥善解决移动通信基站建设 难题，需要针对上述困扰通信基站建设 的问题对症下药。其中，对于市场调节 失灵、公共服务受阻的问题，需要及时 发挥政府这只“显性的手”的作用。目 前，我国电信法正在制定过程中， 新一轮电信重组已经启动，3G牌照的 发放也将提上议事日程。在这种背景 下，探究移动通信基站建设的解决机 制，对于未来移动通信网络建设和产 业发展、乃至国家信息化发展战略都 具有积极意义。1.及时更新电磁辐射国家标准， 加强宣传与引导在电磁辐射环境保护方面，国家 早在1988年就发布了作为国家标准 的电磁辐射防护规定（GB8702-88）和 环 境 电 磁波卫 生 标 准 （GB9175-88）2007年7月31日，国家 环境保 护总局联 合原信息产业部发 布了移动通信基站电磁 辐射环境 监测方法(试行),对工作频率范围在110MHz40GHz内的移动通信基站的 电磁辐射环境监测范围、方法及要求 等予以明确，作为对电磁辐射防护规 定的补充。尽管如此，公众对移动通信基站 的电磁辐射依然心存忧虑。电磁辐 射防护规定和环境电磁波卫生标 准两个国家标准出台距今已有20年 了，而这20年正是我国移动通信从起 步到腾飞的大发展时期，所带来的电 磁环境变化不仅是必然的，而且是巨 大的。在这种情况下，有关电磁辐射的 国家标准是否仍具有科学性和有效性 便成为了疑问。因此，应当及时修订有 关电磁辐射的国家标准，使之符合当和国无线电管理条例第十六条也规定：“位于城市规划区内的固定无线电 台（站）的建设布局和选址，必须符合 城市规划，服从规划管理。城市规划 行政主管部门应当统一安排，保证无 线电台（站）必要的工作环境”。目前的 问题不是通信基站愿不愿意纳入城乡 规划的问题，而是制定和实施城乡规 划如何考虑移动通信基站的布局和选 址问题。将通信基站切实纳入城乡规 划予以统筹安排，也有利于实现土地资 源综合利用、防止污染、符合区域发展 需要等规划目标。3.完善电信法律制度，平衡权利 或利益冲突在世界范围内，由通信管道、移动 基站等电信建设引发的权利或者利益 冲突普遍存在，很多国家和地区的电信 法都制订了相应的法律调整机制。例考虑以下立法诉求：一是明确规定公用电信设施属于 社会基础设施，立足于城乡规划法 第十七条的规定，重申将通信基站等 电信设施建设纳入城、镇总体规划，按 照国家有关法律规定实施。为将上述 规定落到实处，电信法应进一步规 定：电信建设专项规划建议由电信管 理机构组织电信业务经营者提出，从 而为将通信基站建设纳入城、镇总体 规划提供必要的条件，也为电信管理 机构实施相应的监管工作提供基础。二是明确通信基站建设应当遵守 的基本要求，包括应当遵守国家有关工 程质量、电磁辐射、防震、防雷电等技 术标准；应当优先使用国有土地和公 共建筑物等。规定优先使用国有土地 和公共建筑物，能够尽量减少与私权 的冲突及协商成本，有助于落实基站28| 2008年9月 | 通信企业管理 | C-Enterprise ManagementLegality& Regulation法制监 管建设需求。台湾电信法第三十二条就规定：管线基础设施、终端设备及无 线电台之设置，除该设施有非使用私 有之土地、建筑物不能设置，或在公有 之土地、建筑物设置困难者外，公有之 土地、建筑物应优先提供使用。三是明确通信基站共建原则及其 保障制度。这主要是针对新建移动通 信基站而言。随着我国移动电话用户 数的持续增加、电信市场竞争格局的 不断变化以及未来3G网络建设，新建 移动基站的需求将在一定时期内保持 增长态势。在电信法中明确通信基 站共建的要求，能够缓解站址资源紧 张的局面，减少对周边环境的影响，降 低固定资产投资，而且这种要求不限 于瓶颈资源区域。因此，建议规定电信 业务经营者应当建立协商机制，就通 信基站共建进行协调。在技术可行、费 用分摊合理的情况下，应当实行共建。 如果电信业务经营者对共建通信基站 无法达成一致的，可以提请电信管理 机构裁决，同时明确电信管理机构裁 决的最长期限。四是明确与其他电信业务经营者 已建通信基站之间的关系：合理避让已建通信基站等电信设 施。这既是权利保护的基本原则 保护在先权利以使社会秩序保持必要 的稳定性，也是避免因基站设施距离 过近而产生相互干扰，同时还为相关电 信设施的共用提供了一定的基础。建立通信基站共用或者共享制 度。通信基站共享主要包括站址、铁 塔、天线以及传输设备的共用。由于存 在无线电干扰、费用分摊、责任分担以 及未来网络扩容需求等方面的忧虑， 加之站址资源的稀缺性，通信基站的 共享实为不易。五是明确通信基站使用民用建筑 物的基本规则，这也是通信基站建设的 难点。任何权利及其权利的行使都是 相对的。民法通则第七条明确规定： “民事活动不得损害社会公共利益”；物权法第七条也规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权 益”。在移动通信基站建设与私权利发 生冲突时，有人主张将经由基站实现的 电信服务作为公共利益来主张权利。但 在缺少成文法明确规定的情况下，法官 较少引用抽象的法律原则来判案。因 此，有必要在电信法中明确通信基 站使用民用建筑物的基本规则：将“必要且适当”作为使用民用建 筑物的前提。受覆盖半径的限制，通 信基站要想完全避开居住区是不现实 的。那么，为向公众提供移动通信服 务，通信基站非使用民用建筑物不能 设置，且设置通信基站不会损害建筑 物的安全或者妨碍对建筑物的正常使 用，应当允许使用该民用建筑物。使用民用建筑物应当依法征得相 关权利人同意，相关权利人无正当理 由不得拒绝。这里，“无正当理由不得 拒绝”构成了对私权利的合理制衡，立 足点是保障提供移动通信服务，满足 公共服务需求。这样既尊重了平等民 事主体之间协商一致的规则，又避免 滥用权利对其他用户正常使用电信服 务权益的侵害。有偿使用原则和损害赔偿制度。 向民用建筑物的权利人支付使用费 用，对因建设和维护基站而给权利人 造成的损失予以赔偿，这也是民事法 律行为的基本规则。此外，电信法还应当明确与通 信基站建设和维护有关的附随权利， 主要是因基站勘测、施工或者维护的 需要，合理地进入、通过他人的土地或 者建筑物通道的权利。六是完善对通信基站的法律保护 制度。通信基站等电信设施一旦完成 建设并投入使用，就不仅仅是作为电 信企业管理的资产而存在，更重要的 是它承载着公众通信服务，属于社会 基础设施。也正是基于这个原因，我国刑法规定了破坏公用电信设施罪、 最高人民法院出台关于审理破坏公 用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释来惩治破坏公用电信设施的行为。结合近年来通信基站遭 人为破坏或无赔偿改迁等问题日趋严 重的情况，建议电信法应当明确以 下保护制度或措施：规定依法建设和使用的电信设施 受法律保护，任何组织或者个人不得 非法占用、毁损或者破坏。在这方面， 许多国家和地区的电信法都有严格规 定。香港电讯条例第二十九条规定： “任何人无合法权限或辩解而进入或 逗留在提供电讯服务的人所占用的任 何土地，即属犯罪。一经定罪，可处罚 款5000元”。目前，我国还需要通过加 大公安机关执法力度和增强有关破坏 公用电信设施罪认定标准的可操作性 等方式，切实保护在用电信设施的安 全。对要求改动或者迁移电信设施的 行为、可能影响电信设施安全的施工 等行为进行规范。对此，现行电信条 例第四十九条和第五十条已有明确 规定。值得注意的是，电信条例设 定的相关法律保障机制略有差异：对 于提出改迁电信设施的，实行“征得同 意”、“承担费用”加“损失赔偿”的制 度；对于可能危及电信设施安全的，则 实行“事先通知”、“安全防护”和“损 害赔偿”的保障制度。对此，香港电 讯条例的有关规定值得借鉴。香港电讯条例第16条规定，任何人因 使用某土地或者