对市区流浪乞讨现象的思考.doc

对市区流浪乞讨现象的思考陈雁桦内容摘要结合对城市流浪乞讨人员实行“收容遣送”到“救助管理”的法律变化，分析市区流浪乞讨现象及救助流浪乞讨人员的难点，提出立法打击与社会宽容并行、人性化救助与规范管理相结合的救助管理理念及相应对策。关 键 词城市管理流浪乞讨 救助作者介绍六盘水市人民政府研究室一、“收容遣送”改为“救助管理”，市区流浪乞讨者增多2003年8月1日，城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法正式公布实施。同时，实施了21年的城市流浪乞讨人员收容遣送办法废止。新办法打破法规对救助对象的严格限制，明确规定对城市生活无着的流浪乞讨人员进行救助，保障其基本的生活权益。政府对城市生活无着的流浪乞讨人员不再强制收容遣送，而是实行人性化的自愿求助、无偿救助管理。从“收容遣送”到“救助管理”，法律的修改，词语的变化，体现了政府职能的转变，也体现了国家对公民权利的保护和社会主义社会人道主义的价值取向。同时，随着这一办法的实施，全国城市流浪乞讨人员逐年增加，六盘水也不例外。据不完全统计，市区流浪乞讨人员来自全国各地，流动性很大，其中，80%来自农村，20%来自城镇。从具体的来源地看，约50%来自省外,50%来自贵州省内，其中，来自六盘水市境内的约有10人左右。从性别上看，男性占60%，女性占40%。从受教育的程度看，文盲和小学文化程度各占近50%，初中以上文化者屈指可数。从年龄分布上看，成人约占70%，未成年人约占30%，未成年人中，多为8岁至16岁。从时间分布上看，农闲、节假日特别是寒暑假较多，这两个时间段的省内流浪乞讨人员多来自黔东南州凯里。二、多种原因促成流浪乞讨六盘水市救助管理站通过近三年对流浪乞讨人员的救助管理，发现造成流浪乞讨的原因各有不同。成年人乞讨的原因主要有两方面：一是老弱病残；二是以乞讨为职业。未成年人流浪乞讨的原因主要有五方面：一是家庭不稳定。父母离异或死亡、遭受家庭暴力等因素是造成孩子流浪的重要原因。二是外出打工或游玩，流落异乡。三是厌学或受网吧影响，离家出走。四是受不法分子幕后操控。五是家庭经济贫困，父母带着孩子流浪乞讨。这种情况以凯里最为显著，每到寒暑假，很多父母就带着孩子外出乞讨，大多数假期一完就回校读书。三、流浪乞讨带来的社会问题乞讨作为一种古老的社会现象，即使在经济社会高度发达的欧美国家也难以杜绝。而且作为一种基本人权，任何机关、任何人都无权剥夺。但是，流浪乞讨者在行使这一权利的同时，也引发了系列社会问题。一是影响了城市形象，干扰了正常的社会秩序。目前市区流浪乞讨者主要集中在钟山大街、钟山经济开发区等繁华地段以及明湖路、交通南路等餐馆较多的路段，在钟山经济开发区佳慧超市一带，每隔三五步就有人上前乞讨，有些小孩拦住行人甚至抱住行人的腿，强讨强要，影响了城市形象，干扰了正常的社会秩序。二是长期流浪导致儿童性格缺陷。表现为独立、敏感、封闭、自我、多疑、固执，缺乏合作意识，自我保护意识非常强烈，对于主流社会有着复杂而无知的情绪。长期的自尊受损造成了他们的人格缺失，这些孩子人性中“恶”的一面被张扬。他们对物质有着常人难以想象的渴望，物质的匮乏激发了他们求生的本能，为了这个目标，他们可以使用各种方法和手段。三是一些流浪乞讨儿长期无人管，易被社会上的不良分子威逼利诱，走上违法犯罪道路。在六盘水市救助管理站救助过的流浪乞讨儿中，大多数都有过挨打、偷抢、乱贴小广告等非法和违法行为，成为社会治安的不稳定因素。更有甚者，有的乞讨儿被拐卖，有的乞讨儿被不法分子人为致残，有的婴儿被喂食安眠药，成为不法分子“挣钱”的工具，失去最基本的自由和权利。这些阴暗都裸露在阳光下，如果听之任之，则是对社会道德的公然漠视。四是普遍存在着制造假象以博取同情的乞讨现象。六盘水市救助管理站通过上街劝导，发现抱着“患病”婴儿、带着假骨灰盒、持假学生证乞讨的不在少数。这些现象不利于创建诚信社会，使得道德和良知往往被欺骗。四、救助管理中的难点和问题1982年，我国制定城市流浪乞讨人员收容遣送办法。那时主要是考虑到在社会发展中有很多流浪乞讨人员，在城市衣食无着，影响城市的市容和社会秩序，便实行收容遣送办法。这个办法的出发点是好的，但是在制度设计中，体现了一些政府权力、管制和遣送的内容，所以就有可能出问题，而且随着时间的推移和社会的发展，这种问题越来越突出，甚至出现了孙志刚这样的事件。基于此，2003年制定了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，废止城市流浪乞讨人员收容遣送办法。新办法将流浪乞讨人员作为服务对象，对其不再是控制管理，而是救助管理,补充完善了我国社会救助体系，体现了党和政府“以人为本、执政为民”的理念，也体现了权力政府向责任政府的转变、管制政府向服务政府的转变。勿庸置疑，在建设和谐社会的时代潮流中，新办法“以人为本”的制度设计理念非常及时和重要，受到了广大群众的高度赞扬。但在近3年的贯彻实施中，存在一些困难和问题,需要逐步解决。难点一：救助难、劝导难，经费少、安置难1、救助难、劝导难。民政部根据城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法制定的实施细则规定，“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。同时规定流浪乞讨人员向救助站求助时，应当如实提供本人的居民身份证或者能够证明身份的其他证件、本人户口所在地、住所地，以及是否享受城市最低生活保障或者农村五保供养等情况，对符合救助条件的，救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天。但在实际操作中，绝大多数流浪乞讨人员都无法提供有关情况，救助管理站很难对外地尤其是边远农村的求助人员的真实情况进行及时核实，对是否符合救助标准难以准确界定。特别是长期在外流浪的儿童张口就说谎，很难帮他们找到家。确认是否具有被救助资格成为难点，给一些骗吃骗喝的人员留下空子。据不完全统计，六盘水市救助管理站自2003年8月1日挂牌成立以来，平均每年救助3000多人次，其中，主动求助的流浪乞讨人员还不到30%。前来寻求救助的多是务工不着、寻亲不遇、骗吃骗住的非救助人员。骗吃骗住的人员中，还有一种专门“跑站”骗钱的群体，他们获得路途基本生活费后，将救助站提供的长途车票倒卖，然后又到附近的城市救助站重施伎俩，从中谋利。 大部分流浪乞讨人员为何不愿接受救助？究其原因，主要有以下两方面：一、临时救助未能解决根本问题。对流浪乞讨人员的救助期限一般不超过10天，回到当地后又得不到妥善安置，所以流浪人员宁愿风餐露宿也不愿寻求帮助；二是乞讨人员受幕后指控，不敢求助和受助；三是“职业乞丐”习惯不劳而获，即使把他们送回家或送到救助站，这些人还是会再跑出来重操旧业。所以，救助管理人员上街主动劝导的效果不大，结果很多需要救助的人未得到救助，不需救助的人却钻了空子。2、经费少、安置难。六盘水市救助管理站的救助人次年均达3000多人次，且每年都呈上升趋势，一年10多万元的办公及救助经费显得非常紧张。目前，因修建凉都大道，该站拆迁，现租用一住宅用房办公，条件简陋，无法实现男女分开管理。同时，送到救助站只是临时救助，不可能从根本上解决流浪乞讨人员的贫困问题、未成年乞讨儿童的生活及学习问题，一些家庭不完整、身体残障的流浪乞讨人员回到当地后，很难妥善安置，导致重复流浪乞讨。难点二：危重病人救治难救治流浪乞讨人员中的危重病人、精神病人，是救助管理工作的难点之一，存在着无指定医院、部门职责不清的问题，在一定程度上制约了对流浪乞讨病人救治工作的开展。难点三：地方政府很难解决全国性的整体问题流浪乞讨者的全国性流动，决定这是一个全国性的问题，并非某地特有。与老办法相比，新办法有了很大的进步，但需在实施的过程中不断改进和完善，这是地方政府无法做到的。其次，新实施的治安管理条例虽对一些强讨恶要、组织乞讨等行为提出相应的打击管理办法，但是对大多数职业乞丐的管理，地方政府仍处于缺乏法律依据和执法手段的境况。再次，要从根本上解决流动乞讨人员的问题，还需要国家从长计议，从源头上做好救助返乡人员的安置工作，完善社会保障救济体系，加强困难群众就业工作，想办法减少人员的盲目流动。难点四：未成年流浪儿童救助保护难1、新法规的执法主体发生了变化，存在着有关部门协作机制不灵等问题。新办法第四条规定，“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。”根据这一规定，民政部门成为救助管理的主体，更多地体现了社会福利与救济的意义，体现了政府对社会贫弱者的责任。但是，城市中的流浪乞讨人员很复杂，有些未成年人并不是真正的流浪乞讨儿，他们受人拐卖、利诱、控制、胁迫，甚至为博取同情受到人为致残，成为不法分子挣钱的工具；有的“职业乞丐”制造可怜假象，以行乞为名骗人钱财。对流浪乞讨人员，民政部门主要从救济的角度，对愿意接受救助的人实行临时救助。而不愿接受救助的流浪乞讨人员，基本上处于无控的自由状态，一些非法、违法活动打着乞讨的幌子在光天化日之下进行。“人性化”救助不等于完全放任，所以，在强化民政部门的救助职能的同时，也要加强公安、城管等部门的协作，充分发挥这些部门的执法管理职能。2、新办法虽然废止了以往的强制收容，但对那些不主动去救助站的流浪乞讨儿如何进行保护，却没有行之有效的规定。流浪儿童作为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，是救助工作由“强制”改为“自愿”后必须面对的特殊群体。目前，未成年人救助保护难点集中在两个方面：一是相关法律法规不健全。未成年人保护法规定过于笼统，救助管理办法针对的主要是成年人，对流浪儿童救助保护工作而言，可操作性不强，甚至有不少不适用的地方。二是六盘水还没有机构、设施独立的流浪儿童救助保护中心，不能适应相关工作的需要。五、立法打击与社会宽容并行，人性化救助与规范管理相结合作为城市的边缘群体，乞讨人员从来没有像现在这样令人关注。也许关注本身既凸现了城市管理的尴尬与困惑，又显示了社会的宽容与进步。实际上，全国各地探索破解城市乞讨人员管理难题的脚步从未停歇。其中，江苏是第一个吃螃蟹的，在全国率先实行“禁讨”，随后广州等地相继划出了“禁讨区”、“限讨区”，然而乞讨人员管理难题依然难解。 对城市流浪乞讨问题，要一分为二地看待，根据不同的乞讨类型，坚持立法打击与社会宽容并行，人性化救助与规范化管理相结合。在立法打击方面，主要是细化救助范围，规范救助对象；严惩操控、唆使、胁迫未成年儿童、残疾人乞讨等违法犯罪行为。社会宽容就是要最大限度地进行人性化救助，从源头上做好返乡救助对象的安置工作，努力拓展安置渠道，建立未成年乞讨儿童的保护性救助长效机制等。救助与管理相结合，则是指在积极救助流浪乞讨人员的同时，对其进行规范管理。立法打击如何与社会宽容并行？人性化救助如何与规范化管理相结合？由于流浪乞讨人员救助管理工作是一项跨区域的工作，有些是全国性的整体问题，地方政府很难解决，需要国家立法规范。但是地方政府可以依照新办法，根据本地实际，在局部采取措施，尽力实现对乞讨人员的规范管理。那么六盘水可以从哪些方面进一步做好流浪乞讨人员救助管理工作呢？、进一步明确有关部门的职责，加强协调配合。在工作中，各有关部门要互相支持、配合，建立良好的工作机制。民政部门综合负责流浪乞讨病人的救助工作。民政、公安和城管等部门的工作人员在执行职务时，发现流浪乞讨人员，应以书面形式告知其向救助管理站求助；在繁华街区、重要公务活动场所、交通要道，发现有流浪乞讨人员，应劝其离开。对未成年人、残疾人、老年人以及行动不便的其他人员，将由公安、城管的执法人员将他们依法进行保护性救助，主动护送、引导到救助管理站。如果流浪乞讨人员不听从劝阻，影响了社会秩序，则依照中华人民共和国治安管理处罚条例有关规定进行治安处罚。对强讨恶要、有违法犯罪嫌疑的流浪乞讨人员以及幕后操纵教唆人员，由公安机关依法查处。此外，加强与卫生部门协调，设立流浪病危、精神病患者定点医院。为防止“跑站”等行为，与铁路部门联合，实行返乡乘车凭证制度。、对未成年人及行动不便的乞讨人员实行保护性救助。未成年乞讨儿作为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，需要实施一种有别于成年流浪乞讨人员的保护性救助，用强制手段进行保护。特别是那些受人控制、饱受摧残的儿童，如果不采取强制手段，就难以把他们从幕后控制者的手中彻底解放出来。在实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的过程中，一些城市对乞讨儿采取了一些有针对性的救助办法，如苏州把未成年乞讨者强制送到救助站，杭州市对未成年乞讨人员视作自愿救助对象，直接护送至救助管理站,对这些好的经验，六盘水不妨借鉴。、改善救助条件，明确救治职责，设立未成年人救助保护机构。一是加强救助站管理、服务和设施建设，吸引生活无着落的流浪乞讨人员主动求助。二是多渠道解决流浪乞讨病人救治费用问题。明确流浪乞讨病人医疗救治的服务范围、救治标准。属于救助对象的，医疗费用按照财政部、民政部、中央机构编制委员会办公室关于实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法有关机构编制和经费问题的通知(财社200383号)的有关规定，通过民政部门现行救助管理经费渠道解决。不属于救助对象的，医疗费用可以通过现行城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城乡困难群众医疗救助制度统筹解决，也可以发挥慈善机构和社会捐赠资金的作用。三是建立流浪儿童救助保护中心，对未成年儿童进行保护性救助。、尽快设立慈善捐款机构，