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我们日常监管的薄弱点及改进建议张 琪（上海市宝山区食品药品监督所 200940）内容摘要：“染色馒头”事件的处理，给监管部门人员传递着一个信号：问责。在食药监系统，许多人在庆幸躲过一劫，笔者认为对事件的这种感受是极其粗陋和廉价的，人不可能永远生活在侥幸中。笔者整理汇总和分析了本年度50多个专项行动，整合了本年度三次所对分所、科室考核情况，就目前餐饮服务食品安全日常监管中的可能存在的薄弱点进行解析，并提出改进建议。关键词：责任 薄弱点 改进建议2011年春节之后，先有河南双汇瘦肉精事件，后有上海“染色馒头”曝光，一时间食品安全又成为国人的首要关注。四月，全国人大通过了涉及食品安全的刑法修正案，启动了对食品安全的重典治理和对监管人员失职渎职的查办。风雨欲来，食品安全监管这个职业注定将不会平静，提高一线监督员的业务素质迫在眉睫。作为餐饮服务监管部门，我们的不作为，极有可能造成辖区餐饮服务企业某些安全隐患长期被忽视，有的甚至成为“合法的违法行为”。在“染色馒头”事件的处置中，我们不难看到充斥着超出其事件本身的各种元素。当从事餐饮监管的我们庆幸躲过一劫的时候，笔者认为庆幸是极其粗陋和廉价的。有媒体宣称“上海染色馒头反映现代人道德底线”，网络言论铺天盖地抨击的除了不良商贩，还有“没有履职”的监管部门，乃至直指食安办的主要领导。 笔者整理汇总和分析了本年度50多个专项行动，整合了本年度三次所对分所、科室考核情况，就目前餐饮服务食品安全日常监管中的可能存在的薄弱点进行解析，并提出改进建议。一、现场经常会忽视的违法事实1、添加剂使用和管理堂而皇之摆在厨房料理台上形形色色的食品添加剂、混合调料，监督员一般不会去检查，若是检查也只是看看是否过期，这里被我们忽视的可能违反行为有：、1）产品标识：食品添加剂中来自香港、广东及海外的添加剂，标识不清，几乎都没有生产厂家的名字和地址，有的仅标有供应商；无“食品添加剂”字样，无产地、厂名，复合食品添加剂无配方或者主要成分，无使用范围与使用量，复合食品添加剂各单一品种未使用与GB2760相一致的名称等。（现在三角嘜或类似的添加剂依旧十分普遍在使用）2）索证索票：无索证，甚至来源可疑，不能提供生产企业的食品卫生许可证和检验合格证，或进口食品添加剂口岸卫生证明。3）存放不规范，食品添加剂未存放于上锁的固定场所（或橱柜）内，没有专人负责等。4）使用不记录：食品添加剂使用时不称量、无记录，经常超范围、超量使用。作为监督员，我们应该十分熟悉食品添加剂使用的基本要求和使用原则，了解GB2760食品添加剂使用卫生标准基本内容，了解那些食品中添加剂使用的限制，了解那些是非食品原料，才能在现场分析处理可能正在进行的违法添加和滥用非食品物质的违法行为。2、索证索票和台账记录自专项整治至今，这项工作已经开展了四年，食品安全法已将其列入法定，本年度国家局出台了餐饮服务食品采购索证索票管理规定，明确了餐饮服务提供者采购食品、食品添加剂及食品相关产品，应当遵守本规定。但在实际检查中发现，此项工作小型及以下餐饮单位几乎都没有正常开展，中型及以上单位也留于形式。至于有台账但记录不清、不全、不正确、编造，不索证票，或有证无票，索证不符合要求等是常见现象。主观原因是相对人不认真开展这项工作，客观原因是监督员指导有误，或查实违法行为后没有依法给予行政处罚。监督员在现场检查指导前，必须得先搞清索证索票的三个具体要求，台账所记录的基本内容和如何记录。1）索证索票法律法规对此有三个主张：a、需要索取资质证明、每笔供货清单对象：从固定供货商或者供货基地采购的。b、查验、索取并留存供货者的相关许可证和产品合格证明等文件：从食品生产单位、批发市场等采购的。c、索取并留存采购清单：从超市、农贸市场、个体经营商户等采购的。2）台账：法律法规只规定需要记录的食品大类、记录内容以及要求妥善保管有序整理等要求，没有规定一定要使用某个版本、某机构印制的台账。相反我们应该积极鼓励支持相对人结合本身企业特色，开展电子台账或采用企业自制的与其他安全工作混合的台账，使之行之有效，达到应有目的。3、企业作为责任人的各项制度从某种意义上讲，强化这项检查，有利于提高企业自身管理意识，有助于我们当遇到事故后能够较为自如的为自己辩护，为自己留有回旋余地。法律法规明文规定相对人必须要建立的各项制度档案等要求的有（其中部分由对应罚则）：1）建立健全食品安全管理制度，配备专职或者兼职食品安全管理人员。2）建立并执行从业人员健康管理制度，建立从业人员健康档案。3）并建立培训档案；应当加强专（兼）职食品安全管理人员食品安全法律法规和相关食品安全管理知识的培训。4）建立食品、食品原料、食品添加剂和食品相关产品的采购查验和索证索票制度。5）制定食品安全事故处置方案,4、环境场所设施媒体在报道“染色馒头”事件时，整段引用了食品安全法对环境场所设施以及个人卫生要求的阐述。由于在现场状况较难描写、证据较难采集以及见怪不怪的原因，特别是食品安全法在处罚程序上较大改动，使得监督员对环境场所设施等检查项目日渐淡化。殊不知作为食品企业保持环境场所设施的整洁，不仅能防止污秽物对食品可能造成的污染，从食品从业者职业道德层面上讲，保持食品生产经营过程环境的整洁、设施的完备和良好的个人卫生习惯，是保证食品安全的基础。综合一法一条例一办法，环境等违法行为在警告后仍无改正的前提下，是可以给予行政处罚的，当然，前提必须是先给予警告的处罚，在操作上力求简约快速，做好追踪复查。二、亟待规范的现场检查笔录 随机抽取本年度35月的现场检查笔录，一些长期使用并已经“约定成俗”的文字占据着笔录，在办案工作中有着重要作用现场笔录，其用语的客观，记录的全面亟待规范。如：“现场查见熟食专间环境整洁，从业人员操作时均穿戴统一工作衣帽。“翻开所有的法律法规，没有一部要求“统一工作衣帽。”规范中熟食专间“操作人员进入专间前应更换洁净的工作衣帽，并将手洗净、消毒，工作时宜戴口罩。”又如：“该单位食品原料进货台账记录不齐全，填写不规范。”台账说惯了，冷不丁对方问你哪个法规规定要“台账”，你是找不到的。规范上是这样写的：“采购索证索票、进货查验和采购记录制度.”“不齐全”，什么不齐全？“不规范”是下定论了，该描述就得描述。又如：“未能出示有效健康证。”没有“健康证”这个东西，也没有规定要出示健康证。法规上写的是：“取得健康合格证明后方可参加工作。”关键问题是“取得未取得”，取得的应该是个“健康证明。”又如：“现场查见该公司提供顾客的碗碟是集中式消毒餐具。”这里既然写到了店方向消费者提供集中式消毒餐具，就又该继续“查验、索取并留存集中消毒企业盖章（或签字）的营业执照复印件、盖章的批次出厂检验报告（或复印件）。”又如：“查见该单位烹调间未配备灭蝇灯能有效防止虫害的设施。”作为监督员应该清楚的知道，餐饮服务企业首选的灭蝇方法是防止有害虫害的进入，如必要时可设置灭蝇设施，检查应着重其悬挂的高度和与食品加工操作的距离。另外， “对外经营小吃”、“原许可核定范围擅自变动”、“更衣室内地面随意放置废纸板，鞋子随意放置”等判断性的用词大量使用，而忽视了制作现场检查笔录最根本的“描述”。三、改进建议1、提升我们的现场检查效果对食品安全现场监督检查很多人不以为然，认为是件“没有技术含量”的活。外界有这个想法情有可原，但我们部分监督员也持同样观点，只能表明他的无知和浅薄了。现场检查，首先要面对形形色色的经营者和从业者，与他们交往本身就是一件很有技术含量的事情。监督员到现场，既要文明执法，又要维护法律尊严；既要体现以民为本理念，又要不卑不亢凸显监督员形象。此外，还得有细致的预案，妥善的分工，问题的发现，换位思考的交流，一篇格式、程序、语句都过得去的文书。这一切完成取决于在监督员驾驭现场能力，关键取决于监督员的态度；取决于监督员关键控制点掌握的程度，取决于监督员对相关法律法规的熟练运用，取决于监督员发现问题指出症结多种形式解决问题的能力，取决于监督员必须拥有相当的文字功底使之一切付诸书面。现场监督检查是我们一切工作的基础，是提升食药监系统社会满意度一个窗口工作，它不仅能检验监督员的业务水平，更是塑造监督员社会地位的重要形式。现场检查的目的在于秉着与人为善的态度，发现问题，指出问题症结所在，提出解决的方案，双方达成共识，并追踪效果。2、检查工具应用现场检查应该使用配备的辅助工具，如电筒、测温仪、余氯测试仪器（纸），以及我们现有的快速检测，既可以帮助我们发现问题，有能让相对人心服口服。但实际上我们使用得很少，有的根本不会用。对法律法规规章办法和文书要熟悉掌握，运用自如。不能凭自己的感觉行事，凭自己感觉判断现场情况。量化分级表彻底替代检查笔录肯定是误区，必须尽快纠正。我们对餐饮企业普遍存在的明显违法的诸如环境卫生、禁止经营、索证索票等问题视而不见，即使发现了也没有依法给予相应的监督建议书、责令改正，不给予警告等处罚，不开展追踪复查。这种执法人员漠视现场明显的违法事实，或发现违法事实而没有抓手丢失利器不依法行政，是我们监督员最大的失职，时而久之对个人对机构的负面影响将不堪设想。3、写一份像样笔录现场检查笔录是食品药品安全监管案件调查过程中的客观文字记录，用以固定现场状况，与现场照相、录像以及现场提取的物证互为补充、互相印证，是直接证明案件现场状况的书面凭证，是查明违法行为、收集违法证据、直接取得第一手材料的重要方法，是重要的直接证据和定案的根据，是一种固定保全证据的方法和手段，更是进行食品药品安全监管行政处罚和行政诉讼的重要原始证据之一，具有很强的证明效力。每一份现场检查笔录的制作，直接检验着监督员现场处置和文字表达能力，是全面体现执法人员执行力、约束力的基本素质。制作现场检查笔录必须是经过查证属实后，方可作为定案的根据；必须遵循客观真实性、相关性、合法性。书写注意语言精练通顺；条理清楚，描述方位、状态、程度准确使用术语；符合实体法要求：对违法事实记录要尽量收集记载事实要件。制作时要避免发生夹杂主观内容、将询问笔录内容记入其中、检查地点不具体、数量未载明等常见错误。4、只有在现场才能把事情讲得明白通报检查情况是现场监督检查不可缺少的重要环节，交谈是门艺术，交谈的目的是要让对方明白接受监督员的见解。法庭宣判式的谈话会造成彼此的敌对，没有中心云山雾罩式交流会让对方不知所措。不仅仅和经营者沟通，在检查进行中，和各个环节从业人员的沟通，是我们日常积累一个很丰富的资源，从中学到一些技能，一点工艺，了解到一些他们的想法和愿望。而沟通的成败则完全取决我们的态度和服务意识，避免敌对状况发生，兼顾“于情于理于法”，让相对人至少在现场心悦诚服。食品安全法规定食药监部门负责对餐饮服务活动