近十年来中国突发公共卫生事件频发原因剖析与对策

近十年来中国突发公共卫生事件频发原因剖析与对策黎茵 广东药学院公共卫生学院预防医学103【摘要】目的：近十年来，公共卫生突发事件频发，对公共卫生安全构成严重威胁，卫生应急管理和决策的复杂性和难度日益增加。分析我国突发公共卫生事件频发现状存在的问题，针对我国突发公共卫生事件管理存在问题提出建议性对策。方法：通过阅读国内外文献资料并结合国内实际情况分析讨论。结果：提出进一步加强法制建设、完善应急体制、加强交流和宣传，做好各部门协调沟通及乡（镇）卫生院在应对突发公共卫生事件中的作用等观点。结论：我国突发性公共卫生事件管理体制存在完善的空间。【关键词】突发公共卫生事件 卫生部门管理制度 应急机制 近年来，特别是2003年暴发SARS以来，我国卫生突发事件频发，仅以2008年为例雪灾引发大量人群冻伤损害、汉川大地震引起的巨大伤亡、手足口病、三鹿奶粉事件等事件的发生，使人民的生命、健康受到严重威胁。因此,本文意在探讨公共卫生突发事件频发的原因和疾病预防控制体系目前存在的各种问题,为完善突发性公共卫生事件的管理制度和应对机制,提高应对能力,保障人民健康,保障经济建设、社会稳定和国家安全提出建议性对策。1. 浅析近十年来中国突发公共卫生事件频发相关原因1.1世界大环境的影响 随着我国经济的快速发展，对自然界的过度开发利用导致环境污染和生物界自然平衡紊乱，生物界中储备的病原体通过宿主转换过渡到人类，导致新传染病暴发;全球平均每年出现一种新传染病，一些传染病如猴痘、埃博拉、西尼罗和疯牛病等病毒尚未传入我国。随着国际交和增加，传染病传入机会增加。旧传染病如结核病、艾滋病患病率近年明显增加，血吸虫、鼠疫、霍乱暴发的危险依然存在，流感大流行的威胁始终存在;我国自然条件差异和经济发展小平衡，导致人口分布严重失衡，中心城市人口密度过大，公共卫生基础落后，传染病暴发后果严重;冷战结束后国际政治经济秩序变化导致极端民族主义和极端宗教势力增长，生物恐怖危险增加，自然灾害的频发以及转型期中国以分配差异加大为基础的社会矛后使发生危机的危险性增加，社会危机和自然灾害必然伴随公共卫生问题 曹广文. 突发公共卫生事件应急反应基础建设J. 公共管理学报, 2004, 1(2): 68-70。因此，我国正进入公共卫生危机高发期，可预见的后果日渐严重。1.2我国应对突发性公共卫生事件的法律体系不健全2007年11月1日，国家突发事件应对法的正式实施，表明我国致力于建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但近年来频发的突发性公共卫生事件所暴露出的问题表明，目前的应急体制并不乐观，我国突发公共卫生事件管理能力仍需进一步提升 马汉维. 应对突发性公共卫生事件存在的问题和措施J. 中国地方病防治杂志, 2004, 19(6): 373-374。虽然我国已建立了比较系统地应对突发性公共卫生事件的法律体系, 在突发的非典疫性面前出现了难以支撑控制和防范的现象。主要表现在缺乏一部紧急状态法。紧急状态法律制度不统一,势必造成在突发的公共卫生事件出现时,难以形成政府多部门联动的紧急状态下的指挥机制 韩振宇. 突发公共卫生事件挂历存在的问题及对策建议J. 商场现代化, 2011, 1(634): 19-22。1.3卫生行政部门应对突发公共卫生事件存在的各种不足卫生行政部门作为卫生突发事件的主管部门，首先面对的是如何应对和处理。其处理占果直接影响突发事件造成的后果。2003年的SARS疫情，暴露了我国公共卫生领域，特别是卫生应急工作中存在的机制不健全、信息不准、反应不快、应急准备不足等问题 董仕林. 浅析卫生行政部门在应对突发公共卫生事件中存在问题与建议C. 安徽省:中华医学会, 2009. 87-88。为此，党中央、国务院高度重视，及时出台了突发公共卫生事件应急条例等一系列法律法规，为应急管理工作提供了一定的法律保障，我国的应急管理工作在较短时间内取得了一定进展。 但是，我们应该看到，目前我国在突发公共卫生事件应急管理中还存在许多值得改进、完善和提高的地方。首先，卫生应急管理协调机制和应急指挥决策体系还不适应公共卫生突发事件应急处理的需要。其次，不少地区还没有建立突发公共卫生事件管理部门，职能定位还不明确。第三，突发公共卫生事件规范化建设还有待进一步加强。尽管近年来我国在建立和完善突发公共卫生事件的相关法律法规、规章方面作了一定努力，但与实际工作需要相比仍有一定差距，其可行性、科学性有待实践的检验和进一步提高。第四，突发公共卫生事件的保障机制还不健全，应急储备和快速调运能力不足，特别是基层，有关经费得不到保证，应急物资更新和调运机制不完善，一旦发生重大事件，特别是在事件发生初期，很容易出现储备不足，仓促应对的局面。第五，突发公共卫生事件应急处置能力还有待提高，包括疾病诊断、现场控制、现场调查、实验室支持、信息管理能力等。1.4乡（镇）卫生院应对突发公共卫生事件中存在的问题乡（镇）卫生应对突发公共卫生事件的防范意识差，管理人员对乡（镇）卫生院在突发公共卫生事件应对中的重要地位认识不足，在人员培训、配备、资金投入、职业防护等方面措施不力，缺乏主动性。其次应对突发公共卫生事件的检测设备落后，物资储备不足，应对突发公共卫生事件物资储备基本依赖上级配发 张斗琴. 乡镇卫生院在应对突发公共卫生事件中作用和存在的问题EB/OL./kcms/detail/65.1286.R.1606.001.html.。农村疾病控制体系非常薄弱。占我国85%以上人口的农民缺乏医疗保障，着小起病的现象普遍存在，预防工作普遍落后 杨一风，范晨芳，曹广文.危机管理及其在中国公共生突发事件应急反应中的应用J.第一军医大学学报，2004, 25:268-271.。2. 应对突发公共卫生事件的对策建议2.1进一步加强法制建设应对各类突发性事件,必须有完善的法律体系支撑,真正实现依法应对各类突发性事件。建立包括国家有关法律法规、政府部门应急准备计划、应急处置预案、预警机制，有关业务机构的实施方案和专业计划、颁布技术指南、技术标准及操作规程等技术性法规在内的系统性、规范性法律法规和规范性文件等法律体系 张维平.关于完善中国突发公共事件应急法律制度体系的构想J.中北大学学报(社会科学版)，2006, l 1(3):25-27.。要确立一部紧急状态法,从法律上保证国家各项卫生政策的落实。从静态上看,需要修改完善和确定有关的法律、法规及与此相应的制度;从动态上看,需要加化有关突发性事件的立法,执法和守法及与此相应的监督。在法律、法规一时难以健全和完善的情况下,政策具有原则性、规制性、灵活性、适应性的诸多特点常被广泛作为准法律工具。立法遵循政策的制定实施修订完善的基本流程,进而实现稳妥的法律确定,发布和执行,使其保持长效运转。2.2完善应急机制2.2.1 构建切介实际的突发公共卫生事件应急机制构建和当地实际情况相结介的应急体系，以更好地预防和处理突发事件，保证社会的稳定，而各级政府应建立统一的指挥系统。参与建设的各组成部门应明确其将进行预防的任务和职责，各部门间并建立相应的协调机制，突出依法规范管理的原则，建立起一套以法律法规为支撑体系的管理系统 张鑫培;县级突发公共卫生事件应急对策研究.中国公共卫生管理,2004, 20(3): 207-209。2.2.2建立完善的卫生信息网络监测系统 通过采用计算机互联网、视频图像传输技术、有线或无线通信及GIS等技术手段，把国家、省、市、县级现有的疾控信息系统进行链接，初步建立起能覆盖全国的突发公共卫生应急指挥平台，基本实现国内疾控系统可管控的突发公共卫生事件信息的资源整介及资源共享，并与卫生监督部门、卫生许可部门等进行信息连接，建立健全突发公共卫生应急信息平台，实现对突发公共卫生事件的快速响应。此外，还要建立一套运行良好的卫生信息监测系统，除可进行日常常规监测、进行科学分析并能综介评价监测数据结果外，更重要的是能对一些重大传染病的动态演化趋势和社会公共卫生的总体变化状态进行监测 贺玉清.关于建立健全突发公共卫生事件应急机制的规划及措施研究口（J.中国卫生产业，2011,8（3):112.。对突发公共卫生事件进行主动监测并及时预警，第一时间确定突发事件的苗头并对其发展趋势进行分析判断，尽早发现隐患并确定突发公共卫生事件的性质和程度，以便在突发公共卫生事件真正来临时，能提出介理的应对方案，并迅速制定、采取应对措施，尽量避免或减少因突发公共卫生事件带来的损失和危害。2.2.3完善突发公共卫生事件应急反应的常规储备前事小忘，后事之师。在公共卫生突发事件到来之前“未内绸缪”是从容应对突发事件、最大限度地降低损失的前提。平时对应急反应要素进行准备，可以保证在突发事件处理过程中有条小紊。这些要素包括应急药品准备、非医药应急物品及其生产能力的储备;能主导现场调查的流行病学家储备;公共卫生实验室配置、相互之问的协调机制和研究水平等。应急反应效果很大程度上取决于以上的各种物质、人员、结构和能力的储备。优化人才梯队建设，促进并加快人事制度改革，为优秀应急管理和处置人才的脱颖而出创造良好的生存环境和条件;同时，还要加强相关从业人员的业务培训，鼓励从业人员接受教育和再教育，充实、积累发生紧急情况时的应对技能。此外，在条件允许的情况下，可引进或聘请本行业的专业技术人员，以及时掌握国际、国内应对突发事件领域的发展动态，从而建立起一支招之即来、来之能战、战之能胜的应急处置队伍，作为应对突发公共卫生事件的重要组成力量 郝蕾. 建立完善的突发公共卫生事件应急机制J. 口岸卫生控制, 2010, 15(3): 11-12。2.3加强交流和宣传，做好各部门协调沟通 要做好突发公共卫生事件应对工作，需要疾病预防控制机构和医疗机构、卫生监督构等部门的有效沟通与协作，真正做到防治结合，二者缺一不可；要加强临床医务人员与公共卫生工作者及教育系统的联系与信息交流，疾病预防控制机构要向基层医疗单位提供重大公共卫生事件和传染病的防治工作信息；县卫生局要定期召开医疗机构和疾病预防控制机构的工作会议，随时交流工作情况，加强二者的合作，更好地发挥协同作用。加强健康教育和宣传工作提高农民的卫生防病意识，加强对工厂和工地的卫生监督管理督工作。2.4发挥乡（镇）卫生院在应对突发公共卫生事件中的作用乡（镇）卫生院是防控突发公共卫生事件的重要力量 乡（镇）卫生院在应对突发公共卫生事件中的职责包括疫情监测、医疗救治、协助流行病学调查等，切实落实“早发现，早报告，早隔离，早治疗”四早措施，协助县疾病预防控制中心开展传染源隔离，对密切接触者实施医学观察，对发生疫情地区进行消毒技术指导。乡（镇）卫生院组织医护人员、乡村医生，对接触者及时开展疫苗应急