英国高等教育“双重制” 分层政策案例分析.doc

英国高等教育“双重制”分层政策案例分析 陈厚丰陈厚丰，厦门大学高等教育发展研究中心博士，新华社特约分析员英国高等教育“双重制”是一个政府通过行政手段自上而下干预高校分层定位的经典案例，其分层定位的权利导向使其在实施二十多年后终结。它的终结并非“二元”或“多元”分类模式的缺失而是其定位政策导向的失误，分析“双重制”分类框架和定位政策的实质，探究其终结的原因，并从中得到有关高等教育及机构分类框架及定位政策的若干启示，对于我们今天构建中国高校分类框架和定位政策具有重要的借鉴意义。一、“双重制”政策的主要内容及实质二战后英国中等教育迅速发展，而高等教育的发展却明显落后于美、苏和其他英联邦国家，同时世界各国掀起了一场高等教育改革浪潮，这给英国高等教育造成了巨大的压力，因此1963年“罗宾斯报告”主张将教育作为“经济资源和经济投资”，加速发展高等教育，并提出将接受高等教育的人数占相关年龄组的比例从8%增长到17%，规模扩展任务主要应由大学完成。两年后，即1965年英国教育和科学部大臣克罗斯兰德（Anthony Crosland）分别在伍尔维奇（Woolwich）多科技术学院和兰开斯特大学发表演说，主张大学与非大学应该平起平坐，共同竞争，统一的高等教育制度应按照阶梯原则实行分层，并正式宣布“两种高等教育”的原则。1966年，英国教育与科学部颁布了关于多科技术学院与其他学院的计划白皮书，将巴思等8所高级技术学院升格为大学，并将原有90多所独立学院合并为30所与大学平起平坐的多科技术学院，成为“公共部门”，注释张建新、陈学飞.从二元制到一元制英国高等教育体制变迁的动因研究J,北京大学教育评论,2005,(7):81.标志着英国在高等教育领域实行“双重制”（binary system）(又译“双元制”)。其主要内容是：将高等教育分为“自治部门”和“公共部门”两部分，其中，以大学为代表的“自治部门”(共计45所，其中包括8所由高级技术学院升格而来的技术大学)，可以获得大学拨款委员会的资助，且具有学位授予权；以多科技术学院和教育学院为代表的“公共部门”(共计400多所，其中包括30所多所技术学院、14所苏格兰中央学院、64所高等教育学院和300多所继续教育学院英彼得.斯科特,英国高等教育的二元政策A，英迈克尔.夏托克，高等教育的结构和管理M，王义端译，上海：华东师范大学出版社1987年6月第1版:189.)归属地方管理，经费由地方资助，且自身没有学位授予权。黄福涛，外国高等教育史，上海：上海教育出版社，2003年11月第1版: 279288.从形式上看，“双重制”只是英国政府将高校分为“两种高等教育”的分层分类方案，但实质上是将英国高校划分为两个等级并辅之以相应政策的分类与定位的综合方案，大学处于高等教育系统的上层，由国家提供经费，具有自治权和学位自主授予权，而非大学的多科技术学院、教育学院等处于下层，由地方提供经费，没有自治权和自主学位授予权。这是一个政府通过行政手段自上而下直接干预高校分层定位的经典案例（见图1）。英国高等教育系统自治部门（大学）大学拨款委员会资助，具有自治权、学位自主授予权公共部门（多科技术学院、苏格兰中央学院、教育学院、继续教育学院）地方管理，地方资助，没有学位自主授予权图1 英国高等教育“双重制”分层与定位政策示意图二、“双重制”政策终结的原因探讨1991年5月，英国议会和下议院颁布高等教育：一个新的框架建议废除“双重制”，建立单一的高等教育框架。1992年英国政府相继颁布了1992年继续和高等教育法和1992年苏格兰继续和高等教育法两个法案，标志“双重制”定位政策的终结。其原因主要是：1“双重制”政策的框架虽然基本符合英国高等教育结构的现状但其分层依据却是不合理的。该政策实施前，英国高等教育实际上已经存在“二元”体制，正如克罗斯兰德讲演时所说的：“我并不是虚构了它，从上一世纪与世纪交替的时候或更早的时候起，这种体制就已经逐步发展了。明显的事实是，我们不是从虚无的幻境出发，而是从既定的历史情况出发。一个多元体制的基础已经存在。” 英彼得.斯科特,英国高等教育的二元政策A，英迈克尔.夏托克，高等教育的结构和管理M，王义端译，上海：华东师范大学出版社1987年6月第1版:185186.可见，“双重制”分类框架的设计本身符合英国高等教育结构的现状，关键不在于应不应划定两种高等教育的界线而在于这条界线应定在哪里。“双重制”之所以将这条界线划在大学部门与多科技术学院和其他学院之间，主要是为了防止把界线划在一切种类的高等教育与“非高级”的继续教育和成人教育之间，以至在更大程度上造成高校规范上混乱。质言之，不在于是否应该实行“双重制”的分类框架而在于实行什么样的定位政策导向。但是，“双重制”划分的依据是“自治”权，并凭借这种“自治”权来确定两种高等教育的地位(位置)，实际上这是一种由政府人为地依据权利将英国的大学与学院从纵向上分为界线分明的两个等级，并实施相应的定位政策。正如英国学者所解释的，“二元体制的真谛是一种模模糊糊的质量划分，而不是在同一水平上的教育功能的划分”。 英彼得.斯科特,英国高等教育的二元政策A，英迈克尔.夏托克，高等教育的结构和管理M，王义端译，上海：华东师范大学出版社1987年6月第1版:214215.从理论上说，如果政府要实行有效的分类管理，高等教育分类就应当首先是根据其承担的任务(如人才培养类型)来划分，而不是根据其权利和地位来划分，否则就不可避免地将高校引导到追求权利和地位而不是追求质量和水平的歧路上去。由于“双重制”依据的是“自治”权，并且对“非大学”部分划分过粗，因而将本属于专业型的高级技术学院划归到传统的学科型大学系统中，而又将属于职业型的多科技术学院、属于专业型的高等教育学院和提供某些高级课程的继续教育统统划归到非大学部门中，这样非大学部门就像一个无所不包的“大箩筐”，承担各种不同任务、具有不同性质和职能的高校相互分工不清，职责混淆。2“双重制”定位政策的权利导向必然刺激多科技术学院产生“趋同”和“攀升”的冲动。从高校的角度看，“双重制”定位政策的导向是权利及由此决定的社会地位，其缺失是显而易见的：第一，它只是一种自治权限的分等，大学享有自治权，学院没有自治权。尽管有利于明确高校的管理关系，但同时损害了学院的办学自主权，因为无论高校属于学科型、专业型还是职业型，保障高校自治和学术自由都是促进其健康发展的基本前提，也是高等教育发展的内在逻辑。作为职业型学院，如果没有基本的自治权而过多地受到地方政府行政力量的直接干预，就会严重损害基本的教育原则和学术规律。第二，它只是一种学位授予权的分等，即大学享有自主授予学位权而学院没有，尽管有确保英国高等教育学位授予质量的正面价值，但学位授予权(含文凭)对任何一种类型和层次的高等教育机构来说是其存在和发展的重要理由。在“双重制”下由于政府对非大学部门的课程审批和学位授予是学术型大学的标准，因而学院为了其生存和发展，必须想方设法去“曲线”获得这种学位授予的自主权，或者在课程上向大学看齐趋向学术型，或者与大学联合培养，或者干脆一劳永逸地争取升格为大学从而获得永久性的学位授予权。可见，围绕争取学位授予权是导致英国学院竞相升格的关键因素。第三，它只是一种办学层次的分等，而不是办学类型的区分。尽管克罗斯兰德声称实行“两种高等教育原则”，英国政府建立多科技术学院和其他地方学院的主要目的也不是培养学术型人才而是技能性、实用型人才，但是“双重制”产生的政策效应却是人为地将大学和学院进行办学层次和地位的分等。事实上，从高等教育类型上看，传统大学属于学科型，技术大学属于专业型，多科技术学院属于职业型；从培养目标上看，大学培养学术研究型、专业型人才，而多科技术学院培养技能性、实用性人才；从培养层次上看，由于大学出现时间较长，逐步形成了学士硕士博士三级学位体系，而多科技术学院因出现时间短且受到传统高等教育价值观的影响，目前只存在专科教育和本科教育层次，在证书颁发上只有学历文凭、资格证书、学士学位证书，尚未相应建立起两种高等教育相互衔接与沟通的开放性学位体系。即使已经开始出现的应用型“专业硕士学位”（EM.d）和“专业博士学位”(ED.d)，也同样属于专业型高等教育。因此，问题的关键是解决学术型高等教育与职业型高等教育的分类，并建立起相互对应的证书衔接体系，只有这样才能从根本上解决职业型高校对学术型高校的趋同和攀升问题。但是，一个随处可见的现象是，至今在世界各国人们往往习惯于运用社会等级观念对高校优先进行层次划分，而对于作为层次划分之前提的类型划分却没有予以足够的重视。尽管这种做法就像在还没有进行性别区分时就进行体重分级的拳击比赛的“古怪”规则因违背常识而十分可笑一样，但是人们却对此麻木不仁。正如夏托克(Michael Shattock,1983)所说的，“历史上一直有一种强烈的倾向，要给高校分等级，并且在尚未明确高校是否应凭学术素质、经费状况或社会声誉来获得地位的情况下，就给各类高校规定了地位，学校的作用与其地位相比往往成了次要的东西”，英迈克尔.夏托克，高等教育的结构和管理M，王义端译，上海：华东师范大学出版社，1987年6月第1版:220. “克劳斯兰德先生把在拨款机制和控制机制方面与大学迥异的新的高等教育部分固定化，从而使有关高等教育结构和管理的讨论总是被高教系统内部各种不同的和互相竞争的地位观念所淹没。两部分高等教育之间为了获得经费和分得学生名额而进行的竞争，使人们更加关心学校的地位。” 英迈克尔.夏托克，高等教育的结构和管理M，王义端译，上海：华东师范大学出版社，1987年6月第1版:220.3“双重制”自上而下的定位政策制定路径和通过行政力量实施的途径导致其缺乏必要的民意基础和法理基础。客观地看，“双重制”定位政策是教育和科学部在面临外部巨大的高等教育需求压力的情况下相对匆忙地作出的一种行政决策。由于英国“各政党似乎在台下时偶尔关注一下高等教育，部长们主要是对人口和预算问题作出反应”，而教育和科学部官员们“倾向于对外部压力作出反应，而不是在考虑政策方面采取主动”，政府各部门“对高等教育方面和高等教育同经济、社会事务的关系方面的政策制定没有起到什么作用”，因此导致英国高等教育政策常常缺乏主动性。从决策过程看，教育和科学部既没有在决策前对“两种高等教育”定位政策的原则进行充分的调研和论证，也没有与有关大学和学院进行协商；从实施途径看，“双重制”定位政策主要是通过政府行政力量而不是法律途径。这种自上而下的定位政策制定路径和通过行政力量实施定位政策的途径，必然导致其缺乏必要的民意基础和法理基础，使其实施时的阻力较大甚至在执行过程中出现变形与走样。例如，“双重制”定位政策的重要目标之一是通过多科技术学院和其他学院培植一种更适合英国社会需要的高等教育形式，但这一重要目标只是作为“提法”存在却几乎没有被论证过，甚至也没有将其解释得更清晰；“双重制”也没有要求把高级课程集中在少数被称为多科技术学院的综合性院校，但是执行过程中却变成了将高级课程集中于少数多科技术学院。显然，它与美国加州高等教育定位政策的制定和实施路径是完全不同的，加州制定“高等教育总体规划”的路径是自下而上并经过各种类型的高等院校代表协商和谈判，最后还通过了加州议会表决和州长签署成为法律。4英国重人文轻科技的传统是导致“双重制”政策终结的潜在因素。英国作为一个老牌的资本主义国家，尽管其最早爆发资产阶级革命，但却在政治上保留了君主立宪制；英国作为一个先进的工业国家，尽管其最早进行工业革命，但精英阶层却最鄙视科学技术，“工业革命运动是从大学门外穿过的，对大学的触动很小”。张建新、陈学飞.从二元制到一元制英国高等教育体制变迁的动因研究J,北京大学教育评论,2005,(7)：84.这种看似十分矛盾的现象，正是英国文化中“重学轻术”的传统导致的。英国大学深受人文主义传统的影响，对科学技术持强烈的排斥态度。因此，尽管1960年代以来“技术主义”价值观终于挤开了英国大学的“大门”，但是文化的力量是潜移默化、无所不在的，“重学轻术”的传统教育价值观是根深蒂固的，且不时地出现“复归”；尽管英国政府认识到经济社会需要培养更多的技术人才，但是无论是政府官员、高校教师还是大学生都有一种对学术声誉和地位始终不渝的追求情结。具体说，对从事高等职业技术教育的多科技术学院来说，获得学术型大学的权利和地位是一种永恒的目标；对于暂时就读于各种学院又具有潜质的大学生来说，获得学术型学位是其人生的重要理想；对于英国社会来说，只有大学才有资格享有崇隆的社会地位。因此，尽管大学部门与非大学之间出现了相互“漂移”的趋同现象，但是在重人文轻科技的文化传统影响下，英国非大学向学术“漂移”的幅度远远大于大学部门向技术和职业的“漂移”幅度，结果导致以多科技术学院为代表的非大学部门整体上的“趋同”和“攀升”。三、“双重制”政策终结的若干启示1分类框架是否科学可行，关键在于分类依据及其定位政策的导向。事实上，世界大多数国家的高等教育都在不同程度上存在着二元或多元体制。我们在判断“二元”或“多元”分类模式是否有必要时，必须将分类框架与定位政策区分开来，但是一种分类框架能否科学和可行，关键在于分类依据及其定位政策的导向，分类框架必须主要依据高校的任务特别是人才培养类型和学科专业设置面向分类，依据高校履行社会职能的能级分层，因为分类框架解决的是高等教育及机构的任务、职责、能级划分问题，而不是解决高校的权利和社会地位分级问题。2分类框架既要符合高等教育结构的现状，更要引导高等教育结构分化与重组的未来方向。在现实中政府重视高等教育及其机构分类，往往是迫于解决高等教育系统面临的现实问题而很难同等兼顾高等教育未来的持续发展，因此当设计高校分类方案和定位政策的天平倾向于解决现实问题时，既要密切关注高等教育外部环境的变化又要密切关注高等教育自身结构的演进，既要应对高等教育面临的现实难题更要着眼于其未来发展的方向，期望分类框架与定位政策一劳永逸是不现实的，必须及时调适分类方案和定位政策。3分类框架及定位政策的目的，是促进整个高等教育系统的多样化而不是趋同化。英国“双重制”政策的实践表明，基于精英高等教育总框架下的分类模式及其定位政策，即使是多元主义的也难以达到促进整个高等教育系统多样化发展的预期目的。从这个意义上说，可以预见1992年以来英国 “双重制”政策终结后实行的基于传统大学框架下的分类及定位政策必然会延缓其高等教育发展进程，注定将会被新的且有利于促进高等教育多样化发展的分类框架及定位政策所取代。同时，高等教育及机构分类框架必须给各种类型和层次的高校以相对明确的任务和职责区分，并在设计定位政策时构建起防止趋同和攀升的“屏障”，这就决定了分类方案必须是在统一的高等教育系统下构建精英与大众框架下的多元分类分层模式。值得注意的是，分类框架及定位政策只能有限度地为高等教育多样化创造前提条件，而“不能有计划地去创造多样化本身”。英彼得.斯科特,英国高等教育的二元政策A，英迈克尔.夏托克，高等教育的结构和管理M，王义端译，上海：华东师范大学出版社1987年6月第1版:216.4定位政策必须遵循自下而上的设计路径和法律实施途径。英国“双重制”分类方案和定位政策出台前高等教育面临的挑战，与今天中国高等教育面临的挑战存在相似之处，即高等教育需求与供给不足的矛盾突出，高等职业技术人才缺乏。同样，中国现行的高校分层定位又与英国“双重制”定位政策极为相似，即都是通过行政力量自上而下依据高