上海老厂房改造困局.doc

江场西路22号项目因产权等问题，目前被要求整改。上海海远投资管理有限董事长庞焕泰最近非常烦。自从2012年底接手闸北区江场西路220号的老厂房改造项目以来，他联合多位股东，先后投入数千万元对厂区整体规划和改建，试图将其打造成为“国家级市北高新园区的一个亮点”。如今，工程将竣工，招商工作也顺利，只待开业，但庞焕泰意外地收到了“园区内存在违法建筑”的通知，要求暂停一切施工，并且整改。为此，他不得不处理银行停止贷款、签约业主退租索赔、投诉者的经济补偿、新建建筑不予验收办证等一系列麻烦，企业面临资金链断裂甚至倒闭的苦境。记者现场看到，园区内两栋新建大楼的大门紧锁。“我的事情具有典型性。”庞焕泰表示，几乎所有上海老厂房的改造都面临搭建“违法建筑”问题，数量相当庞大，涉及到的产值恐怕达千亿以上，“如果不解决类似的问题，恐怕上海市推进老厂房改造工作，难以如期完成”。国际金融报记者了解到，截至2012年底，上海的工业用地总量已累计供应856平方公里。目前，上海市已经研究决定将工业用地控制在500平方公里以内，这意味着将有超过300平方公里的工业用地要被减量、拆除或复垦，或者转型为其他建设用地。如何理顺工业老厂房的改造流程以及完善相关的政策配套，不仅有利于盘活存量工业用地，对于推进当前产业结构调整的发展战略也有重大意义。老厂房新用途由于上海农用地储备并不充沛。因此，在盘活土地存量上，上海的工业用地是主力，上海国资委微博旗下的企业占有上海土地总量10%以上的老厂房迎来新开发局面谈老厂房的改造问题，还得谈谈老厂房的由来。作为一个工业城市，上海的历史源远流长。上世纪二三十年代，上海成为了民族资本的集聚地，如今的苏州河地区曾是上海最繁华的工商业中心之一，被誉为“华界工厂发源大本营”。1949年之后，这些工厂大多转移到上海国企的手中，其中大部分工厂被安排在闸北、虹口、杨浦等老工业区。改革开放以来，随着产业结构调整，传统工业制造业不断萎缩，上海的“老国企”陷入了经营困境，曾经辉煌的工厂停工，甚至被废弃。上海究竟有多少被废弃的老工厂？中国房地产数据研究院执行院长陈晟曾向媒体透露，上海国资委微博出资监管企业的土地总量不少于660平方公里。如果数字属实，这意味着，上海国资委旗下的企业占有上海土地总量的10%以上。一边是老厂房“占用”大量土地，一边是上海建设用地“捉襟见肘”。2013年底，上海建设用地3070平方公里，约占全市陆域面积45%。距离2020年3226平方公里的“终极规模”，只剩下156平方公里的增量空间。上海市规土局副局长岑福康曾表示，“上海建设用地总规模接近规划天花板，新增用地空间非常狭小。”与其他省市不同，由于上海农用地储备并不充沛。因此，在盘活土地存量上，上海的工业用地是主力。正是在这样的背景之下，上海开启了利用工业用地发展现代服务业的“腾龙换鸟”之路，而工业老厂房改造就是其中的一项重要途径。庞焕泰告诉国际金融报记者，早在十余年前，已有投资者对闲置的工业厂房进行改造。当时并未出台具体政策，所谓的“改造”也只是对老厂房外立面进行简单的整治，直接作为仓库出租。2006年或许是分水岭。从那一年开始，庞焕泰明显感到政策在逐渐放松，进入这一行业的投资者越来越多。直到2008年，上海市出台关于促进节约集约利用工业用地、加快发展现代服务业的若干意见，明确指出“积极利用老厂房，促进现代服务业健康发展”。两种改造模式一种是简单整治外立面后即对外出租；另一种是对整个园区进行重新规划和建设。后一种模式投入大、耗时长，但使用情况和经济效益较好老国企的老厂房自此找到了一条摆脱历史包袱、转型重生的路。以江场西路220号项目为例。国际金融报记者查阅厂区以前的照片发现，改造之前厂区内建筑物大小不一，房屋渗漏现象严重，有些房子属于无证搭建。其产权方上海服装进出口物业部经理马哲表示，因为之前无财力对厂房进行整体改造，只能靠低层次出租来补贴下岗工人。厂区内，不仅有小仓库，还有盒饭加工点，整个厂区脏乱差。2012年，庞焕泰所在的投资管理接手了这一项目，邀请设计对园区进行重新规划和建造，拆除了厂区中原有的36栋建筑，面积约1万平方米，其中无证建筑面积7000平方米。对有保留价值的一栋楼进行外立面改造的报建，对拆除了无证建筑按临时项目报建，对拆除的有证建筑则完全按法律法规取得了相关批文。“作为投资者，为了获取好的环境，自拆了那么多无证面积，必定会增加一点面积，以平衡一下投资回报。”庞焕泰告诉国际金融报记者。国际金融报记者了解到，目前存在两种老厂房改造方式。一种是简单整治外立面后即对外出租；另一种是对整个园区进行重新规划和建设。两种改造模式所产生的经济效益不尽相同。资料显示，截至2014年9月，上海市静安区现存丧失原来产业功能的厂房共52处。其中33处使用情况和经济效益较好，13处使用情况一般、经济效益不高，6处无经济效益。上海自动化仪表股份有限董事、委书记陈修智曾多次参与老厂房改造。在他看来，前一种模式投入少、见效快、没风险；而后一种模式投入大、耗时长，但更注重质量和形象，摆脱了传统模式的束缚，“部分老厂房低效率运作的主要原因在于厂房缺乏系统规划，公共设施陈旧，设备老化，与附近社区在空间形态和功能上缺少联系”。一堆“违法”建筑拆了近万平方米，仅新增面积2000多平方米，算“违法建筑”吗？增设停车场、卫生间、花园、体育场馆等公共设施，是否也属于违法建筑然而，正是这个“重新规划和建设”的决定让江场西路220号项目扣上了“违法建筑”的帽子。此前媒体报道，“工厂园区南面的一幢楼房被推倒重建，不仅增加了一层，还打造了一个转角；而北面的楼房原来有5层，改建后变为7层；围墙边的绿化带也被楼房侵占。整个工厂园区的新增面积达2000多平方米”。对此，庞焕泰很不服气。在他看来，拆了近万平方米，而新增面积只有2000多平方米，并未超过改造之前的面积，算不上“违法建筑”，“如果自拆无人肯定，以后谁家还会自拆违法建筑呢？”而且由于工业厂房的特殊性，投资者若是对其进行系统改造，势必会改变原有的建筑形态。“工业老厂房往往是一整排低矮建筑，整块土地容积率低，而且层高蛮高，有的甚至高达10余米，不适合发展生产性服务业。为了提高使用效益、节能减排，投资者通常会采取加层或插层的做法。”庞焕泰告诉国际金融报记者。此外，工业老厂房转变为创意产业园区，还需另外增设停车场、卫生间、花园、体育场馆等公共设施，这是否也属于违法建筑？据庞焕泰透露，在与相关部门的沟通中，“诸多官员也承认，这种情况普遍存在，但民不告官不纠。有人投诉举报你，只有自认倒霉”。对此，庞焕泰非常气愤，“我们实施工业厂房改造，一不影响居民生活，二不乱搭建，只因为有人举报，就没完没了地查处报道。连举报人都称不是对项目的，而是为了讨些经济补偿，并已认错撤诉。现在已经出现敲诈勒索的现象，诸多创意园区以有违法建筑为由不缴纳租金和物业管理费。如此下去，谁还敢从事工业厂房改造呢？”没有标准可依截至发稿，上海市规划和国土资源管理局并未对“老厂房改建为创意产业项目应参照一般办公建筑的标准进行控制”的说法作进一步解释事实上，全国范围内，关于老厂房改造的技术标准一直没有明确规定，各地的“土办法”标准不一。2010年8月，广州市规划局制定关于推进市区产业“退二进三”和旧厂房改造工作中临时建设工程有关规划管理要求的通知，提出为完善使用功能及满足建筑设计规范需要，可适当调整内部平面，但“加建、扩建，其所增建筑面积原则上不超过原有合法建筑面积的20”。去年7月，厦门市出台关于印发闽台（厦门）文化产业园核心区二期项目改造建设审核审批意见的通知，规定“可增加不超过原产权面积12%的建筑面积用于增设电梯、通道性连廊、消防通道、消防楼梯及景观提升等相关配套设施的改造”。为了了解上海市的相关规定，国际金融报记者曾多次联系上海市规划和国土资源管理局。一名黄姓工作人员在回复邮件中表示：“有关政策详见上海市人民办公厅转发市规划国土资源局制订的关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）的通知。”上述文件规定，市规划国土资源局、各区县应组织编制相关详细规划，结合功能定位、产业业态、设施配套条件等，具体确定转型区域用地规模、空间布局、开发强度、配套设施、道路系统、绿化环境、风貌保护等控制要求。该文件规定：整体转型区域应加强公共绿地、开放空间控制，增加公共服务设施。规划公共绿地、广场用地及地块开放空间用地占城市建设用地的比例应不低于15%。此外，上述文件还规定：零星工业用地自行开发的，应向无偿提供不少于10%比例的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设。然而，上述规划标准属于区域性规划的范围，至于建筑物本身的标准并未详细说明。而在上海市2008年出台的关于促进节约集约利用工业用地、加快发展现代服务业的若干意见中，规定老厂房改建为创意产业项目，应“参照一般办公建筑的标准进行控制”。老厂房改造标准的缺失，让包括庞焕泰在内的诸多投资者陷入两难之中。若对原厂房进行一般性改造，则失去了老厂房改造的意义；若伤筋动骨实施改建，则有可能被列入“违法建筑”的行列中。庞焕泰告诉国际金融报记者，他希望有关部门能参照正常房地产开发程序，在老厂房改造之初就对其进行详细规划，从而设置出规划条件。比如，这一区域的容积率、绿化率是多少，原有建筑中哪些有保留价值，哪些拆除，牵头单位应该是建设和交通委员会。工业厂房改造不能停止，而是更具科学性和法制化。提前开工之过江场西路220号项目从2013年开始建设，但直到2014年6月6日才取得建筑工程施工许可证，确实是提前开工，原因是希望减少经济损失，目前上海市老厂房改建园区项目报备程序非常复杂，如果取得许可证后开工，投资损失过大除了“违法”多建外，庞焕泰的另一个错误是在没有建设工程施工许可证的情况下提前开工。国际金融报记者了解到，江场西路220号项目从2013年开始建设，但直到2014年6月6日才取得建筑工程施工许可证。盈科（上海）律师事务所房产部主任宋安成律师告诉国际金融报记者，根据上海市拆除违法建筑若干规定，没有取得建设工程规划许可证的建筑物应当认定为违法建筑。为何在没有取得相关证件的情况下提前开工？庞焕泰在接受国际金融报记者采访时坦言，确实是提前开工，原因是希望减少经济损失，“工业厂房改造项目，需要支付给产权单位租金。现在的租期均很短，许多项目的租期不足5年，如果做不到特事特办，加之报建程序繁杂，建设期过长，如果待取得建筑工程施工许可证后开工，甚至收不回投资款租期就结束了。”国际金融报记者了解到，目前上海市老厂房改建园区项目报备程序仍需历经用地、规划、建管、消防、卫生、环保、竣工验收、办证等诸多审批程序。2011年，上海市下发关于进一步规范本市建筑加强建设工程质量安全管理的若干意见，对于工业老厂房的改造要求更加严格，导致项目报备时间长、程序繁复。在闸北区，通常的做法是投资方和产权方签订租赁合同后，委托设计单位出具概念性方案，并将改造后的经营业态报区商务委，区商务委在召集相关职能部门及产权方开协调会，出具会议纪要。投资方凭会议纪要申办外立面改造规划许可证，随后便可改造所租赁的工业厂房。国际金融报记者致电闸北区规划和国土资源管理局了解情况，相关工作人员确认了这一流程。至于此项规定是否合法，该工作人员表示老厂房改造项目主要是由区商务委牵头，该局只是作为协调单位，自己并不清楚情况。值得注意的是，1月8日，闸北区原区委书记、现黄浦区委书记翁祖亮到区建设系统调研，肯定了江场西路220号工业厂房改造符合区产业导向，要求区有关部门不等不靠，妥善解决工业厂房改造中遇到的困难和问题。复杂产权之祸国有企业改制，企业关停并转等原因，导致老厂房的权属关系犬牙交错。而在走整改程序过程中，遇到政策打架的情况时，各部门又都不会让步老厂房改造中出现的诸多难题，归根结底是由老厂房复杂的产权关系所导致的。宋安成律师告诉国际金融报记者。如果严格按照流程操作，老厂房改造应该先明确产权关系，由进行土地收回储蓄，再拿到市场挂牌。但在实际操作过程中，这一方案困难重重。首先是复杂的产权问题。由于国有企业改制、企业关停并转等原因，导致老厂房的产权复杂。此前媒体曾报道，虹桥机场T1航站楼以东的一块547亩土地，涉及民航华东管理局、民航华东空中交通管理局、上海机场、东方航空和中航油5家单位，权属关系可谓犬牙交错。其次，大部分老厂房都是划拨土地，难以办理出国有土地使用权证和建设用地规划许可证。而这是取得建设工程规划许可证的前提条件。若是由回收土地后在挂牌出让，则往往需要达到“净地”的标准，但老厂房的改造不可能将所有建筑都拆光。“遇到政策打架的情况时，各部门都不会让步，因为让步就意味着突破相关规定，意味着承担责任。”宋安成律师如此解释老厂房改造过程中的政策难题。老厂房在改造过程中“无法可依”，也就导致权责不清，“违法建筑”层出不穷。比如，庞焕泰希望能提前确定老厂房改造的规划标准，但国际金融报记者业内人士发现，一个区域的规划标准往往在建设用地规划许可证颁发时就予以确定，若是出让土地则在土地挂牌时就会确定。然而，对于老厂房改造，既难以获得建设用地规划许可证，又不属于出让土地，导致相关的规划标准出现空白。“三个不变”该变“不改变建筑形态”、“不改变使用权人”、“不改变用途”是上海市老厂房改造三不变原则，在新的历史条件下，已经不再适用，是不是该变一变呢国际金融报记者了解到，尽管上海市大力支持利用工业老厂房兴办信息服务、研发设计、文化创意等现代服务业，但是老厂房改建园区目前仍不能突破“三个不变”的原则：“不改变建筑形态”、“不改变使用权人”、“不改变用途”。业内人士分析，部门对老厂房改造如此谨慎，也是出于国有资产流失的担心。因为老厂房一旦被拆，其权证就自动灭失。此外，老厂房在改造过程中加层、插层，如果当地拆迁，担心投资开发商可能会借此索取巨额赔偿。为了规避责任，地方通常会做出各种各样的规定。比如厦门市在闽台（厦门）文化产业园项目改造审批意见中就表明，新增建筑面积部分不办理规划“一书两证”、不办