证券交易印花税的来龙去脉.doc

证券交易印花税的来龙去脉陆 一2012年08月31日我国证券交易的印花税最初是由证券交易所所在地的地方政府开征的，证券交易的印花税课征始于1990年。在1990年至1994年，所有的相关文件都将此项税目称为“印花税”；从1995年之后，才开始在相关文件中将此项税目称之为“证券交易印花税”。1990年6月28日深圳市颁布的关于对股权转让和个人持有股票收益征税的暂行规定、1991年10月3日上海市税务局关于对股份转让书据征收印花税的实施办法和1992年6月12日国家税务总局和国家体改委关于股份制试点企业有关税收问题的暂行规定是迄今为止有关证券交易印花税可以查到的最早的官方公开的行政规章。深圳开始征收证券交易印花税时，我国税法中有关印花税的法规只有1988年8月国务院（而非立法机构）颁布的中华人民共和国印花税暂行条例，而其中并无证券交易印花税这一税目。印花税在税收法律定义中最基本的含义是：“对经济活动和经济交往中书立的凭证加贴印花而征收的税种”。我国有关印花税所依据的法律，至今仍只是1988年8月6日国务院颁布的中华人民共和国印花税暂行条例。我国1988年颁布的中华人民共和国印花税暂行条例规定了：“产权转移书据”为应纳税凭证。在财政部1988年09月29日发布的中华人民共和国印花税暂行条例施行细则中，解释为：“条例第二条所说的产权转移书据，是指单位和个人产权的买卖、继承、赠与、交换、分割等所立的书据”这说明，印花税是一种凭证税，凭证是一种纸质载体，即法规中所说的“书据”。而中华人民共和国印花税暂行条例所附的“印花税税目税率表”中所列举的13类税目，税率都在万分之零点三至千分之一之间（绝大多数在万分之三到万分之五之间）。印花税是凭证税，目前我国长期把它用来代替证券交易环节的行为税，无论名实关系、税率设置、法理依据，显然都并不十分科学。1990年上半年，沪市和深市证券交易所尚未创设成立，缺乏控制和监管的场外证券交易活动却日益活跃。证券市场上的经济活动必然产生经济利益，而经济利益必然包含有一定量的税收。但当时设立证券交易印花税这个税目的最初出发点却绝非仅仅为了财政收入，而更主要是地方政府为了调控初创伊始的证券市场上所出现的“过热的投机行为”。据调查统计，到1990年4月，深圳发展银行股票价格为每股176.78 元，比接近于实际价值的发行价格上涨了784%；4月拆股后，6月末又上涨到每股24.85元，比4月时的价格上涨598%。截至6月底，其他几种股票的上涨情况是：金田股票每股83元，比发行价格上涨730%；万科股票每股7.13元，比发行价格上涨613%；安达股票每股8.76元，比发行价格上涨776%；原野股票每股53.21元，比发行价格上涨432%。（突破中国资本市场发展之路，刘鸿儒著，中国金融出版社，2010年版，第62页。）于是人民日报编发了深圳股市狂热，潜在问题堪忧的情况汇编，说股票市场使机关人去楼空；国家体改委、中国人民银行总行、国家外汇管理局组成联合调查组，从1990年5月中旬起对深圳证券市场进行调查。这就是深圳市政府创造证券交易印花税的大背景。1990年5月，国家体改委、中国人民银行、国家外汇管理局组织赴深圳的联合调查组的调查报告中就这么建议：“税收尽快出台。1987年，深圳市出台了差价税和红利税，单一制没有能够实行，主要是计税依据无法掌握，场外交易不便征税。现在应尽快考虑出台印花税和股息收入调节税，用税收杠杆调节私人收入过高的问题”。而当时奉国务院的正副总理批示、国家审计署会同中国人民银行组成联合调查组，在1990年7月3日至7月17日赴深圳进行调查后所提出的政策建议中也有“提高印花税和个人股息收入调节税率”这一项。可见当时中央和地方政府的出发点主要是为了维护和稳定正在发展的证券市场及适度调节炒股收益。1990年6月28日,深圳市政府参照香港证券市场制定的关于对股权转让和个人持有股票收益征税的规定中就同时包括了对个人持有股票收益征收个人收入调节税的规定。由于印花税属与地方税种之一，所以地方政府可以自行决定征收与否；同时由于印花税属于凭证税而非行为税，而当时的股票交易采用的还是具有“书面凭证”（股票）、即“有纸化”的“书据”转让交割过户方式。因此证券交易印花税实际上是深圳市地方政府在中央调查组的建议下、在经济体制改革以及股份制和证券市场发展过程中，套用了印花税的书据印花而设立的一个实际上完全不同于印花税的新税目，中央政府当时只是暗中鼓励并默认了地方政府收取这个税目来医治市场的过热行为。证券交易印花税最先于1990年7月1日在深圳证券市场开始课征，由卖出股票者按成交金额的6单向交纳。同年11月，深圳市对股票买方也开征6的印花税，我国证券市场双边征收印花税的历史开始。正因为如此，1990年12月8日起深市指数开始往下，自此开始9个月的长跌。9个月中，深市总市值抹去七八个亿，市值只剩35个亿。于是，深圳市政府在1991年9月初动用2亿元资金秘密救市的同时，又于1991年10月将印花税率下调到3。上海在深圳试征证券交易印花税取得经验的基础上，于1991年10月3日发布关于对股份转让书据征收印花的实施办法也开始对股票买卖实行双向征收，税率为3。1992年6月12日，国家税务总局和国家体改委联合下发关于股份制试点企业有关税收问题的暂行规定，明确规定了股份制试点企业向社会发行的股票，因购买、继承、赠与所书立的股权转让书据，均依书立时成交金额，由立据双方当事人分别按3的税率缴纳印花税。1994年，我国开始进行税制改革。国务院发布了关于实行分税制财政管理体制的决定。就是在这个决定中，提出了将证券市场上的印花税改造成证券交易税独立征收的设想，并规定买卖双方各征3，最高可上浮1%。在该决定中同时将新设立的证券交易税定性为中央地方共享税，由中央和地方政府各分享50%。但在其后，中央政府和立法机构鉴于当时条件不够成熟，对和分税制改革相配套的“工商税制改革方案”做出“缓一步出台”的决定，“证券交易税”因此至今没有正式设立。而非常奇怪的是，（证券交易）印花税却从此依照关于实行分税制财政管理体制的决定由地方税改成了中央地方共享税，并从此在官方文件中正式由“印花税”改称为“证券交易印花税”。此后，我国证券交易印花税税率几经变更，但这个套用印花税之名、实质应该为证券交易税的特殊税目却一直延续到今天。证券交易印花税率历年变动表 资料来源：国家税务总局、中国证监会由此可见，证券交易印花税是1990年为抑制股票交易过热而设立的，它实际上就是证券交易税。而我国却从一开始把有价证券作为一种法定权益证书列入印花税的征税对象，并长期用征收印花税来取代证券交易税。因此就我国目前证券印花税而言，其实质是就交易行为课税，因此，在讨论和研究证券交易印花税的过程中应该将它归为证券交易税的范畴，并建议逐渐将它改革为证券交易税。证券交易税的主要职能是调节市场交易，但是我国证券交易印花税的作用渐渐异化，财政收入职能似乎体现得更为明显，市场收益逐渐成为政府业绩的财富效应。在这其中最为典型的就是中央政府和地方政府就证券印花税分成比例所进行的博弈安排以及它的发展演变过程。关于中央政府和地方政府就证券印花税分成比例的安排，因为深圳开始征收证券交易印花税时，我国税法中有关印花税的法规只有1988年国务院（而非立法机构）颁布的中华人民共和国印花税暂行条例，而其中并无证券交易印花税这一税目。而对于印花税来说，根据1988年11月9日财政部关于“印花税”“城镇土地使用税”有关预算管理问题的补充规定的通知所规定的，一开始印花税是中央和地方分享税，按对半分成。不过仅仅过了两个月，在1988年12月31日财政部发布的关于改变“印花税”预算级次问题的通知中重新规定，“ 印花税收入，全部划归地方财政，作为地方预算固定收入，此项收入上解地区中央财政不参与分成。”（插图1） 财政部文件明确印花税为地方税，中央政府不参与分成。由此可见，印花税在1988年10月1日实施起到年底，短暂执行过中央和地方政府对半分成外，从1989年至今一直属于地方税种。直到1992年，中国证监会成立之后，证券市场成交量大增、证券交易印花税的税额征收前景大好，中央政府于是开始酝酿调整印花税的分成比例。1993年12月15日颁布、1994年1月1日实施的国务院关于实行分税制财政管理体制的决定正式将“证券交易税”定为中央与地方共享税种，并明确“证券交易税，中央与地方各分享50%”。尽管因为种种原因，证券交易税的设置最终没有实现，有关工商税制的改革也一直延宕搁置，但（证券交易）印花税却从此开始按照关于实行分税制财政管理体制的决定而从1994年起变更执行地方和中央各50%的分配比例，一直到1996年底。并从此以后一直将证券交易印花税当作证券交易税在使用，并使它实际成为中央和地方共享税种。（在证券市场上长期以来一直有一个误传，说1994年到1997年印花税由地方政府100%独享更改为三七分成，即地方政府30%、中央政府70%。但据笔者反复考证，证券市场发展历史中并不存在这样的史实）1996年12月16日颁布、1997年1月1日起实施的国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知要求：“自1997年1月1日起，将证券交易印花税分享比例由现行的中央与地方各50%，调整为中央80，地方20%。”国家税务总局在1997年1月28日相应地对上海和深圳下发了贯彻落实国务院要求的“国税发（1997）14号”文。（插图2） “国税发（1997）14号”文但是4个月后，国务院在1997年5月9日突兀地下发了关于调整证券（股票）交易印花税税率的通知将印花税税率从3调整到5，并要求将“调整证券（股票）交易印花税税率新增加的收入，全部作为中央财政收入。”于是财政部和国家税务总局根据国务院这个精神，下发了关于调整证券（股票）交易印花税税率有关预算管理问题的通知，明确了“调整税率后证券（股票）交易印花税收入的分享比例，中央88%，地方为12%。”1998年6月11日，国务院关于调整证券（股票）交易印花税税率的通知中决定：从1998年6月12日起调整证券交易印花税税率为4。并要求“证券(股票)交易印花税税率调整后,中央财政与地方财政对该项税收的分享比例不变,仍为中央88%,地方12%。”之后在2000年9月29日，国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知决定，“将证券交易印花税分享比例由现行的中央88%、地方12%，分三年调整到中央97%、地方3%。即2000年中央91%、地方9%；2001年中央94%、地方6%；从2002年起中央97%、地方3%。其中，2000年的分享比例，自2000年10月1日起执行。”证券交易印花税历年中央政府与地方政府分成比例一览表 资料来源：国家税务总局由上所述过程可见，我国的证券交易印花税的实质其实就是证券交易税，它的由来带有了30年来计划经济体制因素与市场经济体制因素二元并存格局下经济转型过程中的浓厚色彩。从一开始，（证券交易）印花税就没有立法机构的准许和授权，仅凭政府行政部门的政令而套用不同税种的法规执行；在市场快速发展并可见巨大利益前景之后，中央政府用一个在税收法律意义上并没有完全付诸实施的行政决定改换了它的性质（1994年的税制改革决定是按照证券交易税的概念定义的，但和这个改革决定相关的工商税制改