公共政策第5章第3讲

第五章政策制定 第四节政策议程的建立 第四节政策议程的建立 一 公众议程与政府议程二 政策议程的基本模式三 政策议程建立的条件四 政策议程的触发机制 一 公众议程与政府议程1 政策议程的含义 有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程 2 政策议程的类型 公众议程政策议程政府议程 1 公众议程 某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注 他们向政府部门提出政策诉求 要求采取措施加以解决的过程 2 政府议程 某些社会问题已经引起决策者的深切关注 他们感到有必要对之采取一定行动 并将社会问题纳入政策范围的过程 3 公众议程与政府议程的区别公众议程一般由一些较抽象的项目组成 其概念和范围都比较模糊 仅是发现问题 提出问题 它可以不提出政策方案或解决方法 所体现出来的往往是众说纷纭的特点 政府议程则比公众议程来得特定而且具体 它是对政策问题进行认定或陈述的最后阶段 二 政策议程的基本模式根据政府在议程建立中所起的不同作用 即直接提出或间接提出政策问题 以及创始者扩散问题的程度和方向 提出三种模式 外在创始模式政策议程模式政治动员模式内在创始模式 1 外在创始模式政府系统以外的因素对政策议程起决定性作用 通常先散布到公众议程 再介入政府议程 该模式通常在民主和平等的社会中比较常见 2 政治动员模式权力精英特别是政治领袖进行问题的创始 并进入政府议程的一种模式 通常先有政府议程 后有公众议程 3 内在创始模式由领袖和权力精英在决策层内部所引发的政策议程 基本不存在社会参与 决策者不希望诉诸公众议程 而直接建立政府议程 任何政策议程的建立都是公众议程与政府议程交互作用和影响的结果 应具体问题具体分析 香港学者王绍光认为 在中国的公共政策议程设置中 关门模式 和 动员模式 逐渐式微 内参模式 成为常态 上书模式 和 借力模式 时有所闻 外压模式 频繁出现 三 政策议程建立的条件公民个人的作用利益团体的作用政治领袖的作用政府体制的作用大众传媒的作用问题自身的作用 1 公民个人的作用很多具有公共性质的问题都是由私人问题而引发的 非正式关系在政策议程建立过程中起着一定的作用 讨论 在当代中国 公民个人参与政策制定存在哪些障碍 1 参与意识淡薄落后的 草民 顺民 意识 缺乏主权在民意识 权利意识和自主意识 在一项调查中 当被问到 如果你觉得政府的某项决定损害了自己的利益 比如调整物价的政策 那么你会不会想到自己可以采取某些方法促使政府修改这项决定 仅有19 7 的人想到自己有权利影响政府的决定 2 信息不公开政府过程的封闭性是以 黑箱政治 为前提的 阳光政府下才有公众的有效参与 从一定意义上说 政府过程的开放性是与公民的政策参与成正比例的 在一些政策领域 公民的作用低微 其根本原因是信息公开的不够充分 例如 官员财产公示制度缺失 导致公民参与应有作用得不到发挥 3 参与渠道较为单一 狭窄听证制度被视为 公民直接参与公共决策过程的突破口 但是听证制度在实施中存在诸多不容忽视的问题 例如 2009年某市城市供水价格改革调整听证会的结果是 17人赞成涨价 1人反对涨价 表示 最好不要涨价 事实上 价格决策中的听证会已经被讥讽为 逢听必涨 的政治游戏 4 部分政府官员不支持公民参与彭水诗案2006年8月15日 秦中飞写了一条名为 沁园春 彭水 的短信 内有 看今日彭水 满眼瘴气 官民冲突 不可开交 城建打人 公安辱尸 竟向百姓放空炮 等句 9月11日 他被正式执行逮捕 10月24日 彭水县公安局对秦中飞宣布无罪开释 并表示道歉 类似的例子还有 山西的 稷山文案 安徽的 五河短信案 海南的 儋州山歌案 等 这表明 一些官员难以适应网络社会已经改变了的政治生态 面对蓬勃兴盛的网络民主 他们的第一反应就是限制 企图压制网络言论 2 利益团体的作用任何利益团体都要自己的利益要求 在社会中它们寻求着某种合理的平衡状态 如果出现的某种情况威胁到这种平衡状态的存在 那么它们就肯定会做出必要的反应 当然 也必须承认某些利益团体具有为公的动机 怒江大坝工程暂缓背后的民间力量北京的 绿家园 和 云南大众流域 这两个民间环保组织的活动和声音极大地影响了中央政府的决策 这在中国还是第一 3 政治领袖的作用4 政府体制的作用5 大众传媒的作用第一 传播政策问题 第二 制造舆论压力 第三 连接公众与政府的桥梁 第四 政府决策系统的外脑 焦点访谈 表扬先进 批评落后 伸张正义 李鹏1997年12月29日舆论监督 群众喉舌 政府镜鉴 改革尖兵 朱镕基1998年10月17日与祖国同在 与人民同行 与世界同步 与时代同进 温家宝2003年8月26日 中国国家主席胡锦涛在世界媒体峰会开幕式上致辞时表示 中国政府始终高度重视媒体发展 始终支持媒体搞好舆论监督 温家宝在国务院全国依法行政工作会议上强调 在和平建设时期 执政党的最大危险是腐败 要支持媒体曝光违法行政行为 在转型中国 大众传媒渐成为政策系统中各种利益表达与聚合的公共平台 是影响公共政策的重要变量 但是对媒体行为起决定作用的仍然是官方态度 中国媒体要担当 社会公器 的角色还有很长的路要走 贾西津 中国公民参与案例与模式 长期以来 人们对于媒体给予了很高的期望 那么 媒体是否必然的是 净土 天使 在市场经济条件下 人们对媒体追求发行量 收视率 用户量 广告量最大化的现象已不再陌生 有人说 广告对报纸的支持是一种复杂的恩赐 报纸对广告的依赖可能使报纸出版者偏袒及企业商人的道德准则和利益 山西某矿难发生后 煤矿未向上级报告 反而为闻风而来的各地的所谓 记者 发放 封口费 多则上万元 少则几千元 结果 真假记者争先恐后地赶到出事煤矿 不是为了采访报道 而是去领取煤矿发放的 封口费 封口费 事件不能不让人产生 记者进行监督 谁来监督记者 的疑问 6 问题自身的作用重要性 关联性 复杂性 没有先例 明朗化 四 政策议程的触发机制1 触发机制的影响因素触发机制作为公共政策的催化剂 其作用的发挥源于三个影响因素的互动 1 范围 范围指的是受触发机制影响的人员数量和地区规模 2 强度 强度指公众的态度反映 3 时间 时间指触发机制产生的时间 据此 可以把触发机制划分为瞬间机制和持续机制 切尔诺贝利事故切尔诺贝利核电站事故于1986年4月26日发生在乌克兰境内 大量放射物质泄漏 成为核电时代以来最大的事故 辐射危害严重 导致事故后前3个月内有31人死亡 之后15年内有6 8万人死亡 13 4万人遭受各种程度的辐射疾病折磨 方圆30公里地区的11 5万多民众被迫疏散 为消除事故后果 耗费了大量人力物力资源 2 触发机制的类型触发机制作为公共政策的潜在先导 产生于内部 国内 和外部 国外 两种不同的环境 因此可以区分为内在触发机制和外在触发机制两种类型 1 政策议程的内在触发机制自然灾害 经济灾难技术突破 生态变迁社会变迁 2 政策议程的外在触发机制战争行动地区与国际冲突经济对抗新式武器与力量失衡 3 政策议程与突发事件 1 某些危机或惊人事件苏联成为第一个发射卫星的国家1957年10月4日 莫斯科时间晚22时28分 在苏联的拜科努尔基地 运载火箭将重达约83公斤的人造地球卫星送入太空 人类的太空时代开始了 1958年 美国的第一颗人造地球卫星发射升空 重量为8公斤 人类的太空对抗时代开始了 如果美国发射了第一颗人造地球卫星 那么历史将会怎样 华盛顿大学太空政策研究所所长诺斯顿说 如果没有苏联的人造地球卫星 就可能没有阿波罗计划 SARS危机在这场的危机中 政府处理不力一度造成疫情蔓延 一些西方媒体利用中国政府前期工作中的失误对中国实施 软打击 2006年国务院颁布 国家突发公共事件总体应急预案 突发事件应对法 于2007年11月1日起正式施行 2 抗议活动抗议活动是一种激烈的利益表达形式 往往带有某些反常规的行动特征 其表现形式有示威游行 静坐斗争 绝食抗议 暴力冲突 武装对抗 长江大学多名师生政府门前下跪荆州楚航特种钢制品有限公司距离长江大学西校区仅有数百米距离 学校师生饱受废气 粉尘 噪音等污染 2007年起 师生便向当时的国家质监总局 国家工商总局反映情况 2010年 学校三名政协委员在政协荆州市会议上 提交了提案 希望市政府及其行政职能部门能取缔这家钢厂 包括这两次请愿在内 长江大学师生们先后9次请愿 但公司生产照旧 3 新闻媒介张金柱案1997年8月24日晚9时左右 河南省郑州市金水区经一路路口的人们目睹了惊心动魄的一幕 一辆逆行的轿车撞上两辆自行车 其中一位骑车的少年被撞出好几米远倒在路边 另一位骑车人和自行车被裹在车下拖着狂奔 自行车与地面摩擦发出一片片火花 满街的行人都惊呼起来 小轿车最后被一位武警战士强行拦下 而这时轿车后面已留下一条长达1500米的血路 骑车人被拉出后 几乎体无完肤 多根肋骨骨折 左耳外轮脱落 双脚后跟白骨绽出 8月25日 当地 大河报 率先报道了这一惊人血案 8月27日 肇事者被刑拘后 身份被披露 张金柱 曾任郑州市公安局二七分局局长 郑州市高新技术产业开发区公安分局政委