公共财政体制下新型财政支农体系的构建.doc

公共财政体制下新型财政支农政策构建摘要：本文从我国近年来财政支农政策的现状出发，立足于新农村建设的基本方针政策，遵循公共财政体制下财政支出的基本原则，针对我国现行的支农政策中的财政支农投入政策、财政支农补贴政策和农村社会保障政策存在的问题进行深入剖析，并提出相应的解决现有的财政支农问题的具体举措和建议。关键词：公共财政；新型财政支农政策；财政补贴；社会保障Abstract: This text will set out from the present condition of government agricultural policy in our country in recent years and have a foothold in the policy of new village construction, follow the basic principle that government expenditure policy abides by, and put forward concrete suggestions to resolve the problem of government agricultural policy according to the recent government agricultural throwing-in policy, public agricultural subsidy policy and village society guarantee policy.Keyword: Public finance; Government agricultural policy; Public financial subsidy; Society guarantee新农村建设是社会主义建设的重点和难点，我国经过五十多年的工业化发展，经济已经走上了稳步增长的轨道，但是快速改革和高速增长的背后却潜伏着巨大的危机。一方面中国有着欧洲般发达的城市，另一方面也有着非洲般落后的农村，现在的农村积聚了许许多多的矛盾。城乡收入差距持续拉大，基尼系数已经超过警戒线，这已经引起了社会广泛的关注。近年来，国家根据现实需要，开始实行“工业反哺农业”的政策，农村税费改革及其后的农业税的取消拉开了新农村建设的序幕，国家通过对农民实现“少取、多予、放活”，最大限度的补偿农民和农业。但是“三农”问题的存在，不仅仅是因为财政的长期“缺位”所致，更主要在于农业的基础地位及弱智地位，农业、农民、农村问题的公共性特征的存在，使得政府必须对其进行支持和补助。一、财政支农政策体系构建应遵循的原则按照我国公共财政模式，当前我国财政支农政策体系的构建既要体现公共财政的共性，即满足市场经济体制对财政支出体制的一般要求，又要体现新时期农村财政支出的个性，即适应社会主义农村社会主义经济发展的特点。财政支农政策应坚持满足社会共同需要的原则，本着纠正“越位”，弥补“缺位”，弥补市场失灵，把范围严格界定在非竞争领域的具有外部性的公共产品或准公共产品的提供上，逐步退出农业的竞争性领域。同时财政支农政策还应该本着综合协调的原则，配合我国农村其他制度的改革，产生“牵一发而动全身”的效果孙文基财政学M 苏州：苏州大学出版社，2004 P14-15。同时通过制定和实施宽松的财税政策，激励企业、私人对农业的投资，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，广泛吸引社会资金，使财政支持的重点切实转到农业的基础性、公益性和服务性领域上来。二、公共财政模式下财政支农的依据(一)公共财政模式下财政支农的理论依据。公共财政要求支出界定以市场是否失灵为依据，以排他与否为标准。其中市场失灵形成的原因包括信息不充分、外部效应等。农业具有较强的外部性，农业市场存在较大的信息不对称，财政支持农业符合公共财政理论的一般要求。1.农业是弱势产业，本身具有较强的外部性，如果完全让市场来配置资源，由于资金的趋利性，必然导致农业供给不足，这是农业自身所不能解决的。财政需要介入农业，合理配置资源。农业的外部性主要表现在以下几个方面：(1)农业收益的流失。农业本身是一个投资收益率低的特殊行业，具有明显的“收益外溢性”。农业的发展在整个国民经济发展中举足轻重，但这种好处却很难计量，更无法给出相应的补偿。在我国，这种收益“外溢”现象主要通过工农产品的价格“剪刀差”的农业“暗税”形式被转移到工业和其他产业上王朝才、傅志华“三农”问题财税政策与国际经验借鉴M北京：经济科学出版社,2004,P2。(2)对其他行业成本外部化的接受。和工业、交通运输业等其他非农产业相比，农业更容易成为成本外部化的受体。农业的发展环境由于接受了工业等非农产业转嫁的成本而趋于恶劣，农业生产经营者不得不付出额外的成本郭庆旺、赵志耘财政理论与财政政策M.北京:经济科学出版社，2003,P214。2.农业市场存在信息的不对称性。从农产品的供应来看，会受自然条件及市场价格的双重影响，带有明显的周期性；从农产品的需求来看，作为人类生存的基本条件，需求量是相对稳定的。这样相对稳定的需求与大规则波动的供给，形成了农产品供求关系的不稳定性，进而使农业部门的生产条件经常处于不稳定的波动之中，农产品的价格经常处于不稳定之中。 (二)中国的特殊国情决定了农业更需要国家财政的支持与保护我国国情的复杂程度是任何一个其它国家都无法相比的，我国是人口大国，人均土地少，农业生产技术水平低下、生产效率不高、抵抗自然灾害能力不强、农业生产市场化水平低、规模效益经营不明显等等，在这样的形式下，农业的战略意义始终大于其经济意义。(三)从可持续发展出发 促进农业的可持续发展是从更长远的角度从子孙后代的角度出发，注重维护和重建农业长期发展的基础，利用生产中各种自然过程和谐互补的规律，使农业和自然环境相协调。财税部门必须加大投入以使得农业产业化持久健康的发展。无论从农业本身、农业市场所具有的特点，从中国国情来看，还是可持续发展的角度出发，农业都是一个市场失效的领域。根据公共财政理论，农业仍然应该是财政分配的范畴，支农工作仍然是财政的重点。三、当前我国财政支农政策中存在的问题我国的现行的财政支农政策是从计划体制下演变而来的，存在着严重的“缺位”与“越位”问题，进入“工业反哺农业”的阶段以来，传统模式下财政支农的政策与方式已无法适应市场。 (一)财政农业投入政策中存在的问题1.财政农业投入总量不足，没有根本改变农业在国民经济中的不利地位尽管“九五”和“十五”期间我国财政支农资金投入增长幅度较大，但是与我国农业的重要地位和发展要求来相比，政府对农业的支持总量仍是较低的，主要表现为以下三个特点：1.财政支出中支农支出的比例趋于下降；2.国家财政性支农支出占财政总支出的比重远低于农业GDP在整个GDP中的比重；3.国家财政农业支出总量占农业GDP的比例远低于发达国家和一些发展中国家。可见，农业投入不足是制约我国农业发展的重要因素，在WTO规则允许下，通过“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”政策的实施改变支农资金的总量不足问题的空间还很大。 2.财政农业投入结构不合理，“缺位”与“越位”并存主要问题是无视市场的资源配置机制，对农业重点建设的资金支持不足，农民不能真正受益。现在我国的支农支出里面，有60%投入到了人员经费和公用经费，这样的支民政策，要想真正解决“三农”问题，无疑是隔靴挠痒。而在国家的农业基本建设投入中，用于重大水利工程和生态建设等全社会普遍受益的投资多，真正用于增强农业市场竞争力和直接改善农业生产生活条件的良种工程、重要农产品基地以及农田水利、节水灌溉等中小型基础设施方面的投入少，只有10%左右。和农业发展密切相关的农业发展专项资金和支援农村生产支出方面，支出比例却呈现出下降的态势。 3.财政支农资金管理体制分散，难以发挥整体效益涉农管理部门多，条块分割严重，资金不能形成合力。管理财政支农资金的有农业部、水利部、科技部、林业局、畜牧局、水产局、乡镇企业局、扶贫办、农业开发办公室、发展和改革委员会等部门。各部门都掌握一块资金，都有资金分配权，不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的交叉和重复，职责不清、政出多门、多头管理、力量分散必然导致资金使用效率低下游垂元财政支农资金管理的问题和对策建议J财会通讯，2006，12。(二)财政农业补贴政策中存在的问题1.财政农业补贴缺乏长期战略目标，随意性较大我国当前制定农业补贴政策，只是与当期的国家或者地区农村经济政策挂钩，而忽视从农业发展的长远规划考虑。补贴目标模糊、补贴效益低、安排无计划、补贴利益分配不公以及补贴资金忽多忽少的现象普遍存在。2.财政农业补贴方式不合理政府对农业的补贴以“暗贴”为主，而公开补贴不足。我国农业补贴长期采用“暗补”方式，希望通过补在流通、服务渠道间接“折射”给农业和农民，但是由于流通环节多而且复杂，补贴并没有真正传递到生产者手中。据统计，按照这种补贴方式，以粮食补贴为例，国家耗费7元钱，农民才得到1元，不合理显而易见农业部软科学委员会办公室农业投入和财政政策M北京：中国农业出版社，2001。3.财政农业补贴内容的缺失(1)要解决农用生产资料的供应问题，仅靠企业自身积累是很困难的，在此情形下，为了缓解农业生产的急需，国家需要采取特别优惠政策。然而，我国对农业的补贴更多补贴在了一些不合适的环节，名义上是为了鼓励农业的发展，有时候却无形中伤害了本国的农业产业。(2)忽视对农业保险的补贴，农业保险业务出现全面萎缩，农业缺乏防灾补损的支持。(3)农业出口贸易补贴不足。财政和银行信贷在流通环节投入和占用了大量资金，难以抽出更多的资金用于补贴农产品出口，我国主要农产品的出口成本高，在国际市场上竞争力不强，出口难度加大。(三)农村社会保障政策中存在的问题农村社会保障制度的建立与完善是我国财政长期“缺位”的一块。当前我国农村社会保障主要存在以下问题： 1.农村社保覆盖面小，保障水平低据有关资料统计，农村社会保障覆盖率只有3%。广大农民除了能享受农村合作医疗以及部分发达地区的农民能享受到养老保险以外，其他社会保险项目都不能享受。社会保险社会性的特点并没能充分体现。2.农村社会保障资金来源不合理，未能体现社会的责任。我国农村社会保障资金筹集是以“农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持的原则”。现存的农村的做法过分强调个人责任，淡化了国家和集体的社会责任夏永祥社会主义市场经济理论M 北京：高等教育出版社,2002。3.农村社会保障管理不够科学化与规范化一是政出多门，多头管理，各个部门手中都占有一块资金，使用效率不高；二是各地的社会保障标准不一，难以保证农村社会保障事业的健康发展；三是因尚未立法，使农村社会保障无法可依；四是农村社会保障资金管理不规范，挪用、挤占现象十分突出，农村社会保障基金运营缺乏有效办法。四、财政支农政策体系构建的重点举措 财政支农政策体系的构建是一个渐进的、长期的系统工程，不是通过一两个政策的调整就可以“一蹴而就”的，在建设财政支农体系的同时，不仅要吸收和借鉴原有财政体制的经验和长处，还要根据社会经济发展状况，不断对农村公共财政支出体系进行调整与完善。 (一)稳定农业投入政策，多渠道增加农业投入1.要确保国家财力向农业倾斜。过去的国家政策过多的向工业倾斜，带来了严重的城乡问题，造成了农业的长期落后和农民的长期贫困。新农村建设的第一步，就是要弥补几十年来农民的损失，通过“多予”政策，把通过“明税”、“暗税”、“两工”以及“三提五统”等各种费用和手段从农民手里转移走的价值补偿回来。每年的新增财力中，必须要划拨很大一块的比例投向农业。2.各级财政对农业的投入，必须建立在用法律、法规进行制约的基础上。通过制定具体标准和办法，分清责任。在投资总额上，要按照现行的农业法的要求，使地方财政支农投资增长幅度不低于地方财政经常性收入的增长幅度，逐步提高地方财政支农支出在地方财政总支出中的比例。在投资方向上，国家投资主要用于增强农业市场竞争力和直接改善农业生产生活条件的良种工程、重要农产品基地及农用水利、节水灌溉等中小型基础设施以及农业科研、农业新技术推广。在资金匹配额上，地方要预留一定财力保证对中央项目的配套陈薇财政支持农业政策的选择与评价研究J河北农业大学学报,2005,P38。3.发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导社会资金增加对农业的投入。对投资大的项目，采取比例投入、银行贷款、财政贴息的办法；对收益高、见效快的项目，采取利用社会资金按股出资、按股分红的办法；对资金回收期长、见效慢、不易管理的项目，采取谁投资谁受益以及拍卖的办法等等孙文基财政学M 苏州：苏州大学出版社，2004 。 (二)优化农业补贴政策 外国财政通常通过财政补贴手段，对农业生产者以利益诱导，从而引导农户的经济行为，对农业生产和农产品流通产生影响。在这一过程中，财政对农业的补贴数额、补贴方式、补贴目标、补贴重点与结构等选择与政策取向都对补贴所取得的社会效益起着决定性的作用。1.农业补贴政策要把握原则，有计划、按步骤的实现中长期目标。公共财政模式下的农业补贴要本着纠正市场失灵、弥补市场缺陷的原则来进行，重点补贴市场调节不了或调节不好的方面，对提供纯公共产品或准公共产品的部分进行适当补贴，据此确定农业补贴目标，首先应是保障农民利益，提高农民的收益水平；其次要引导农业生产结构转型，使农民面向市场，适当压缩低质品种的种植面积，扩大有质量食品中和经济作物的种植面积，深化农产品加工，延长农业产业链条，实现农业产业化；同时提高农业的整体素质和效益，把农业真正转变到提高经济效益和劳动者素质为中心的轨道上来。2.建立健全农业补贴的政策法规，把对农业补贴当成为一项长期稳定的制度来抓。根据我国现阶段农业发展和财政收支状况，参考国外财政补贴的经验，可考虑先制定农业基本建设补贴条例、农业科研补贴规定、农业环保补贴条例等，然后逐步规范化，形成独立的农业补贴法，补充与细化农业法王朝才、傅志华“三农”问题财税政策与国际经验借鉴M北京：经济科学出版社,2004。3.增加补贴额度，改进补贴方式。要改变目前国家对农业补贴绝对额逐年减少、相对数明显下降的状况，逐步增加对农业的补贴额度；在补贴方式上，改暗补为明补，减少对流通环节的补贴，直接补贴生产者，补贴国家需要支持与发展的农业生产项目。其次要由过去补农药、化肥、农膜等物资为主转向对农业科技、社会化服务体系等方面的补贴。财政增加对农业“软件”的补贴，有利于增加农民的收入，通过对农业社会化服务体系的完善，解决农户生产经营的后顾之忧，促进农业经济的发展。4.重点加强对农业基础设施建设、调整种植结构和农产品出口的补贴。农业基础设施建设，一靠国家，二靠农民自己，实行责任分摊、农民受益的办法。调整种植业结构主要通过调整目前按保护价敞开的收购政策，减少对市场滞销品种的收购，敞开对市场畅销品种的收购来实现。同时，还应注意增加对粮食等主要农产品的出口补贴，鼓励粮食出口，以减少粮食积压和过剩。5.扩大财政贴息资金的范围和途径。我国的财政贴息主要来源于政策性银行的贷款贴息，但政策性银行的资金是有限的，远远不能满足全部政策性贷款的需要，故还有必要对一