政府行政管理关键问题的研究.doc

政府行政管理关键问题的研究李尚华【摘要】随着我国经济体制改革进程的加速，政府职能正在发生深刻变化，而政府职能是通过如财政部等具体职能部门表现出来的，而我国行政管理支出面临着诸多问题，结构上不合理，这些都已经严重影响到了行政管理支出的支出效率，从多方面给社会发展带来负面影响。本文针对当今政府行政管理支持中存在的问题，提出合理的建议和意见，将其控制在一个合理的规模内，以在保证政府正常、高效行使职能的基础上，尽可能的减少其对其他财政支出的“挤出作用”，实现经济的均衡发展。第一章 绪论行政管理的概念，在国内学术界虽有不同的表述，但其内涵大致相同，都是指国家行政组织依法对国家事务和社会公共事务的有效管理。更具体地说，行政管理是指国家行政管理机关或公共行政管理组织在宪法和法律的规定范围内对国家社会公共事务的管理活动，亦称公共行政。公共行政是以国家行政机关为主的公共管理组织的管理活动，而一切立法机关与司法机关的管理活动、社会组织的管理活动、私营企业的管理活动都不是公共行政。而政府行政管理支出作为政府公共支出的重要组成部分，所以政府行政管理支出对我国经济增长有着重要影响。现代政府在宏观经济政策目标上力图实现经济平稳增长、物价稳定、充分就业、减少收入分配差距和保持国际收支平衡。其中，保持经济持续、快速、健康地发展受到各国政府的高度重视。在世界经济一体化进程日益加深的今天，现代市场经济不是古典主义经济学家所标榜的纯粹自由市场经济，也不是我们过去所实行的计划经济，而是将两者巧妙的结合起来。而政府不仅仅是市场经济的调控者，同时也是市场经济中重要的购买者和消费者，政府通过一系列公共支出影响整个经济的发展。1.1背景与意义据相关统计显示，1870年1913年我国的年平均经济增长率只有06，而1913年1950年，我国的年平均经济增长率为0-3。90年代初，随着经济体制改革的深化，1990年-2004年的年平均经济增长率为934。2004年我国人均GDP排名世界第129位。2005年，我国GDP总量达到2229万亿美元，超过意大利和法国，并略微超过英国，成为全球第四大经济体。但是，人均GDP仅1740美元，排名全球128位。因此，要实现全面小康社会和人均国民生产总值在本世纪中叶达到中等发达国家水平的战略目标，我们必须保持持续的经济增长。古典学派崇尚市场自由，认为政府不应干预市场，政府干预只能阻碍经济增长。20世纪30年代的经济危机促产了凯恩斯理论，凯恩斯理论认为市场不会自动出清，需要政府干预。内生经济增长理论认为经济可以实现持续均衡的增长，经济增长是经济系统内生因素作用的结果，而不是外部力量推动的结果。20世纪80年代，关于政府公共支出对经济增长影响的研究越来越多，到目前为止，人们主要关注整个政府公共支出对经济增长的影响，或是将政府支出分为生产性支出与消费支出，对他们分别与经济增长的关系进行研究，而很少将政府公共支出根据科目或职能划分为具体的类别，对其中的某一项支出与经济增长的关系进行研究。90年代初我国发展市场经济以来，我国政府行政管理支出一直处于增长趋势，这一增长速度远远高于经济建设、社会文教、国防等政府支出的年均增长速度。如此之高的政府行政管理支出总量与增长率，必然影响到我国的经济增长，因此必须对其进行有效的控制。本文就政府公共支出中的一项重要支出政府行政管理支出对经济影响问题进行分析研究本文将从经济效应的角度，根据我国政府行政管理支出对经济增长影响的实证分析，论证我国政府行政管理支出对经济增长的负效应，并对政府行政管理支出对经济增长产生负面影响的原因进行分析。第二章 行政管理与行政管理支出随着我国经济体制改革进程的加速，政府职能正在发生深刻变化，由包办者转变为市场的服务者、管理者、监督者，由直接指令者转变为间接调控者而政府职能是通过如财政部等具体职能部门表现出来的，这些职能部门在财政支出的安排和投放等活动中，实际是在执行政府的行政管理职能，因此说政府的职能活动离不开政府的行政管理部门，也就离不开行政管理支出。而从我国行政管理支出规模的现状看，我国行政管理支出面临着诸多问题：总量上超越现实的财政收入和财政支出水平超速增长，结构上不合理，这些都已经严重影响到了行政管理支出的支出效率，从多方面给社会发展带来负面影响。在这种情况下，必须及时采取措施将其控制在一个合理的规模内，以在保证政府正常、高效行使职能的基础上，尽可能的减少其对其他财政支出的“挤出作用”，实现经济的均衡发展。2.1行政管理的涵义和特征行政管理的概念，在国内学术界虽有不同的表述，但其内涵大致相同，都是指国家行政组织依法对国家事务和社会公共事务的有效管理。更具体地说，行政管理是指国家行政管理机关或公共行政管理组织在宪法和法律的规定范围内对国家社会公共事务的管理活动，亦称公共行政。公共行政是以国家行政机关为主的公共管理组织的管理活动，而一切立法机关与司法机关的管理活动、社会组织的管理活动、私营企业的管理活动都不是公共行政。行政管理权只能由依法成立的国家行政机关或依法授权及行政机关委托而履行某种行政管理职能的社会组织行使。行政管理以国家权力的行使为特征，可以依法采取法定的强制性手段和方法以达到履行其职能的目的。行政管理不同于其他社会组织的管理，它是建立在一定的经济基础和政治制度之上的政府组织管理活动，其行使公共权力，代表和谋取公共利益，管理社会公共事务并承担责任，具有以下显著特征：1管理主体的公共权威性。2行政管理活动兼具政治性与社会性。3行政管理体制的集权性。4行政管理效力的强制性。2.2行政管理支出的界定行政管理支出是为了满足政府行政管理职能的需要而安排的财政支出，可以对行政管理支出的概念有一个较为具体的理解行政管理支出就是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其职能所需的费用支出。在西方国家，行政管理支出主要划分为立法、司法和行政三个方面的支出。1立法和行政机关支出。2司法机关支出。3国际事务支出。从我国目前的实际情况看，我国行政管理支出主要用在了以下两个方面：一是上述理论上的真正的行政管理支出项目，即管理国家各项事务的立法、司法和行政机构。二是事业单位，主要指那些成为行政机构附属物的如文化娱乐、职业教育、技术研发，体育场馆、图书出版、后勤等事业部门，这些部门虽不属于行政管理部门范畴，但其支出却列入了行政管理支出，虽然随着社会主义市场的不断完善和发展，上述的一些事业单位逐渐由财政拨款转向一定程度的自我发展的道路，但政事不分的现象仍普遍存在，混淆了我国实际的行政管理支出项目。行政管理支出具有以下两个基本特征：1行政管理的纯公共产品性质决定了行政管理支出的公共支出属性。行政管理属于纯公共产品的范畴，因而具有纯公共产品的性质。行政管理的纯公共产品性质决定了其只能由政府来提供，因为如果由市场来提供，必然产生搭便车的问题，进而就会由于不能筹措到足够的资金而无法维持政府机构的正常运转，或者由于某些权力机构(如法院)利用特权筹措资金而引起社会秩序的混乱。2行政管理支出是财政支出的基础。政府的行政职能，是通过如财政部等具体职能部门表现出来的，这些职能部门在财政支出的安排和投放等活动中，实际是在执行政府的行政管理职能，因此说政府的职能活动离不开政府的行政管理部门，也就离不开行政管理支出，这就的行政效率，而且会给其他财政支出带来积极或者消极的影响。第三章 政府行政管理支出“越位”政府行政管理支出的范围，应该仅限于用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其职能所需的费用支出，超过这一范围的支出则是政府行行政管理支出的。我国政府行政管理支出的“越位”表现在各种行政管理费用的庞杂，根据我国政府行政管理支出的构成可知，庞大的党派、社会团体的行政管理费用都纳入我国行政管理支出的科目中，而外国党派的运行费用一般由党员交纳党费或社会赞助筹集，这使得我国行政管理费用增大。其次，还有许多事业单位和民间性的学会，以及各级政府驻外地办事处的开支也计算到行政经费中来。从90年代初我国发展市场经济以来，我国行政管理支出一直处于增长趋势，总量规模不断扩大。3.1政府行政管理支出“越位”的原因由于我国政府行政管理支出的“越位0使得政府行政管理支出总量不断膨胀，增长速度过快。而我国政府行政管理支出的“越位”，又是由政府职能的越位，管理技术的因素、监督、约束机制的不健全引起的。l、政府职能的越位引起行政管理支出的“越位”由于我国长期实行计划经济体制的惯性，未能迅速、有效地界定政府的职能。政府行政干预多，充分发挥市场调节少，对经济运行中出现的问题，过分依靠行政命令，政府职能的“越位”现象依旧存在。若政府职能存在着“越位”，则反映在行政管理支出中，必然造成了行政管理支出的“越位”2、管理技术因素引起行政管理支出的“越位”。由于我国预算管理的不完善，预算编制不够细化，预算科目设置过于粗糙，有些干脆不列入预算中，所谓灵活使用，随到随批，造成虚报多领行政管理费用的现象。此外，财政依法设置的各种后备资金的管理与使用存在不规范的问题等，都引起了政府行政管理支出的“越位”3、监督、约束机制的缺乏加剧了行政管理支出的“越位”我国对这种支出的“越位”一直缺乏一种有效地约束与监督，致使一些国家权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构较随意的使用一些专项费用，加剧了我国政府行政管理支出的“越位”。3.2政府行政管理支出“越位”经济的影响由于我国政府行政管理支出“越位”，对我国经济增长产生了负面效应，主要表现在：1、政府行政管理支出“越位”对社会投资产生“挤出效应”从资源配置的角度来看，社会总资源最终不是用于投资，就是用于消费。消费性支出过多的增加会导致社会总投资减少，就可能会降低经济的增长率。2、政府行政管理支出“越位”对其他政府支出产生“挤出效应在政府公共支出总量既定的情况下，政府行政管理支出的“越位”会挤占其他的政府支出。由于“越位”带来的过度支出挤占了稀缺的政府财政资源，分散了财力，就不能保证政府对能够促进经济和社会发展的必要领域的支持，也不能保证对我国经济持续发展起重要作用的教育、卫生领域的支持。这将严重影响到我国科教兴国战略目标的实现，影响到我国人民生活水平的提高，从而必然影响我国经济的可持续发展。3、政府行政管理支出“越位”不利于推进我国行政管理体制的改革由于政府行政管理支出的范围过宽，影响独立的市场主体的塑造和市场机制的及早到位。政府管了许多不该管的事情，削弱了市场的公平竞争，干扰了市场秩序，影响了经济发展和社会公平体系的建立。而行政管理支出的“越位”又会造成其他支出一定程度上的缺位，直接影响了良好市场环境和行政服务环境的构建。而正所谓经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来也会影响经济基础，如果行政管理体制的改革缓慢，势必也会影响了我国经济改革第四章 优化行政管理支出由于我国政府行政管理支出“越位”、政府机构和行政人员过度膨胀、政府行为低效率以及政府寻租行为造成了我国政府行政管理支出对经济增长产生负面效应。因此，我们要采取一定的措施控制好我国政府行政管理支出的总量，完善行政管理支出的结构，提高政府行为效率，防范政府寻租行为，以寻求优化行政管理支出促进经济增长的路径。4.1科学界定政府职能政府行政管理支出的数量取决于政府行政管理支出的范围，而政府行政管理支出的范围又取决于政府职能的范围和社会公共需要的范围。政府职能划分的科学、合理，有助于控制行政管理支出的规模，减少政府的越位。是提高政府资源配置效率的前提条件。因此，只有科学界定政府职能，合理划分行政管理支出范围，才能促进我国经济增长方式的转变，为我国经济持续发展提供良好的环境。要想转变我国经济增长方式，就要把经济增长主要依赖要素投入转变到依靠效率提高上来。才能真正做到该放手由市场作用的领域，政府不要干预，减轻政府财政负担，提高政府行为效率，以促进经济增长。4.2完善预算约束体制由于我国预算约束机制的软化，使得编制的行政管理支出的预算以及预算外资金严重超过了实际所需的支出额。因此，我们要进一步完善我国的预算约束体系，促进行政管理支出的有效管理，严格控制行政管理支出总量的增长。完善我国预算约束体制主要从以下几个方面着手：l，实行部门预算，提高预算的透明度2、实行综合预算，提高预算的完整性3，实行零基预算，提高预算的准确性4、实行国库集中收付制度，建立国库统一账户5、实行信息化的预算管理，提高资金的管理效率4.3提高政府行政决策水平政府行政管理支出的资源配置效率主要体现在决策层次上，因此，要提高行政决策水平，增强行政管理支出资源的有效配置，提高政府资源配置的效率，促进经济增长。1、提高行政领导者的工作质量2，充分发挥参谋咨询系统的力量3、推进决策与决策执行的适度分离4、建立科学的行政决策体系4.4引进政府部门就业竞争机制政府部门没有来自外部的压力，因此也没有动力去降低行政管理的成本，而没有竞争才导致了他们没有压力。所以，要在政府部门确立一套完整的竞争机制才能够降低行政管理支出执行过程中产生的过低效率。而政府部门的竞争机制主要应用于其人员的就业制度上，在人员的录用、晋升与降职等方面全面引入竞争机制是控制行政管理支出规模，是解决方法之一。在政府部门引进竞争机制可以采取五种竞争形式：l，考试录用。考试录用主要是为了择优录用行政系统外部的优秀人才，促进政府行政人员队伍的新陈代谢。2、公开选拔。公开选拔是一种将委任制和考任制的合理性内容与操作程序相融合的混合型方式，其目的在于建立科学规范的行政领导干部选拔任用制度，形成富有生机与活力的用人机制。3、竞争上岗。实行竞争上岗是为了促使德才兼备、实绩突出、群众拥护的优秀人才脱颖而出，克服选人用人方面的不正之风，激励政府行政人员爱岗敬业、克尽职守、开拓进取、奋发向上，努力建设高素质政府行政人员队伍。4、职务升降。职务升降是指通过科学合理的考核来决定政府行政人员晋升或降低职务，以此促进他们不断创新，努力工作，多干实事，多干好事，提高行政效率。5、辞退。辞退是指依照法律、法规规定，解除任用关系，其目的在于优化人员的素质，提高行政效率。这样，政府行政人员就在竞争机制的运用下不得不提高自身效率，解决了由于缺乏压力和动力造成的过低效率。4.5健全政府部门激励约束机制在行政管理中，从分析、考虑和满足人的各种需要出发，以引起某种理想的动机和动力，进而造成有效的激励力，激励人们努力工作并取得好的行为效果，这样才能解决行政管理支出执行过程中的过低效率。因此，必须建立政府部门对其行政人员的激励约束机制，构建公平、合理的薪酬制度。1、制定合理科学的工资制度激励的核心是以人们各种需要为基本内容的动力问题，动力的正确使用和需要满足度的提高，能产生巨大的激励力。要做到对政府行政人员的激励就要形成一套与实际才能和工作业绩挂钩的激励机制，在国家实行统一的工资政策、工资制度和工资标准的前提下，各地结合本地区的实际情况制定具体灵活的实施方案，建立切实可行的津贴制度。”2、优化报酬结构，充分实现工资的激励约束功能我国目前政府部门的行政人员津贴福利项目纷繁复杂，在津贴福利分配过程，分配来源不透明，分配过程暗箱操作。这种乱补贴、泛福利的分配模式，不仅没有发挥应有的激励作用，反而助长了他们的工作惰性和不劳而获的投机心理。因此，在使薪酬结构多元化的同时，也要注意缩减不必要的消费，使福利货币化。3，建立、健全绩效评估制度要建立政府部门行政人员的激励约束机制必须建立一套绩效评估制度，在对政府行政人员的绩效评估的基础上进行奖惩与升降。绩效评估依据事前科学的绩效指标设计，通过准确的绩效测量评定来判断个人和组织绩效，再加上及时、公平的绩效反馈，即惩奖机制，最大限度地激励政府人力资源的有效开发和利用。4.6确立政府部门监督机制要保证在政府部门建立一套完整的竞争、激励约束机制，保证行政管理资源的高效配置和使用，就必须完善政府部门的监督机制。我们主要从以下几个方面完善这个监督机制：l、建立、健全政府行政管理支出的预算监督政府行政管理支出的预算监督，是指政府部门依法对政府行政管理支出的预算活动进行的广泛、全面的监督。2、加强政府行政管理支出监督的法制化建设要完善对政府行为的监管机制，首先要健全法制，要加