排污收费制度与污染物减排关系研究--以广东省为例.doc

排污收费制度与污染物减排关系研究_以广东省为例郑佩娜1，2，陈新庚1，李明光3，周冬柏2，吴军良41. 中山大学环境科学与工程学院，广东 广州 510275；2. 广州军区工程环境质量监督站，广东 广州 510507；3. 广州市环境保护科学研究所，广东 广州 510620；4. 华南理工大学环境科学与工程学院，广东 广州 510640摘要：排污收费制度是一项广泛应用的以减少污染物排放为主要目的的环境经济政策。国家新排污收费条例颁布4年后，需要对其实施效果进行评估。文章运用政策评估中的倾向线投射点与实际点比较法，对比分析了19962005年条例实施前后广东省的排污费和主要污染物排放量关系，探讨了排污收费制度对污染物减排的影响。结果表明，该条例的筹集资金功能强于旧收费制度，但对于污染物减排是乏力的，广东省主要污染物排放量不降反升，这与国家的减排要求不相适应。因此，应该对现行排污收费制度作进一步的改革。关键词：排污收费；广东省；环境管理；政策评估；污染物减排中图分类号：X-01 文献标识码：A 文章编号：1672-2175（2007）05-1376-06排污收费制度（Effluent Charge Regulation，简称ECR）是在我国环境管理中最早提出并普遍实行的环境经济政策之一。它所代表的基本思想是为损害环境而负担费用是一种责任，是提供一种遏制环境损害的经济刺激手段1。2003年7月1日排污费征收使用管理条例（以下简称条例）开始施行，与之相关的研究主要集中在分析条例执行面临的问题2，条例的不足3，还有条例对火电行业的影响4-6等，对条例的实施效果综合研究较少，从污染物减排的角度来评价条例执行效果的文献目前还是空白。在我国环境现状和污染物减排的硬约束中，排污收费制度能不能适应新形势的要求，需要对其执行效果进行评估。1 评估方法政策评估是指一定主体对公共政策实际产生的效益、效率、效果及价值进行的分析研究7, 8。政策评估不仅是政策运行过程的重要一环，也是促进政策科学化的重要途径。从政策制定的目的来看，政策必然为实现某一目标而制定，因而政策实施的效果就是政策评估的关键9。排污收费作为一种环境经济手段，它具有两个基本的政策设计功能：其一向排污者提供持续的经济激励以促使它们治理污染，减少排放污染物；其二，通过收费筹集资金以为污染控制提供经济支持10。根据政策评估的目的和标准，政策评估方法有经济学评估方法、政策学评估方法等11。由于经济学的评估需要把污染损失货币化，不同的折算方法差别较大；而政策学的政策效果前后对比法，直观明了，因而在国内外的政策评估中得到了广泛应用。Manuel Frondel 等12把该法应用于能源干预政策评估中；Wirl13用前后对比法调查了德国家庭节约能源津贴项目中各组家庭实施前后的状况。在国内，匡跃辉14把该法应用于科技政策评估中，袁明鹏15把其应用于环境政策评价的理论研究中。倾向线投射点与实际点对比法是政策效果前后对比法的一种，是简单前后对比法的改进。该法根据某项政策执行前的有关情况建立倾向线，然后将这一倾向线投射到政策执行后的某一时间点上，这一点代表尚无该项政策作用的情况状态点A1，政策执行后的实际情况状态点A2代表该项政策执行后所发生的变化，（A2A1）即可视为执行政策的效果，如图1所示。它可以在一定程度上排除非政策因素的影响16。2 数据来源污染物排放量数据主要来源于广东省环境统计公报2000200517和广东统计年鉴200618、广东省统计年鉴200119；排污费征收额的数据来源主要是广东省环境监察总队内部资料：广东省19962002年每年的征收排污费财务决算报表，广东省2003年上半年征收排污费财务决算报表，广东省排污收费2003年下半年财务决算报表情况的报告，广东省排污收费2004年财务决算报表情况的报告，广东省排污收费2005年的财务决算报表情况的报告。图1 倾向线投射点与实际点对比法11）Fig. 1 Contrasting Tendency Shoot Point To Real Point11）3 评估结果3.1 条例对排污费征收额的影响排污收费制度作为一项经济手段，对广东省环境保护事业的发展起到了很大的推动作用。19962005年的10年间，广东省排污费稳步上升，累计收费金额达63.94亿元。运用倾向线投射点与实际点比较法，对广东省19962002年的排污费作回归分析，广东省排污费随年度呈线性增长，y3.0983x+4.4588，其中y为排污费，单位亿元，x1，2，7，R为0.9949，大于当0.05时的R0=0.754，线性相关性显著20。2003年实际排污费收入比旧收费制度的倾向线略有提高，2004年和2005年的排污费收入比沿着旧收费制度的倾向线投射点有明显增多（图2），特别是2005年比旧收费制度的投射点多出20336万元，增长比例达到26.91%。可以看出在筹集资金功能上，新排污收费制度比旧排污收费制度有明显的优势。图2 排污费实际点与倾向线投射点比较Fig. 2 Contrast of the real effluent charge levying to tendency shoot point3.2 条例对污染物减排的影响排污收费制度减少污染物排放的原理是通过确定实现一定环境目标的污染物价格，向排污者提供持续的经济激励，以促使它们治理污染，减少排放污染物；并且通过筹集到的排污费资金为污染控制提供支持。污染物减排是排污收费制度的功能之一，也是排污收费政策实施的最终目标。广东省19962005年经济平稳增长，产业结构调整稳步推进，有关污染控制的法规主要是2002年1月1日实施的广东省地方标准水污染物排放限值（DB44 26/2001）和广东省地方标准大气污染物排放限值（DB44 27/2001），20032005年除了实施条例，没有新的影响面大的法规出台。所以本文假定广东省在19962003年和20032005年社会发展保持稳定，其它污染控制政策保持不变，采用倾向线投射点与实际点对比法，分析条例对污染物减排的影响。表1 污染物排放量倾向线Table 1 Major pollutants discharged volumes curvilinear regression倾向线名称方程R值与实际点比较废水排放总量y = 1.98x + 36.390.923低于实际点工业废水排放量y = 0.39x2 - 3.30x + 17.940.943高于实际点工业废气排放量y = 932.54x + 4702.40.988低于实际点工业固废排放量y = 225.24x-1.20790.774与实际点持平工业COD排放量y = -3.77x + 46.790.970低于实际点工业SO2排放量y = 5.27x + 56.990.824低于实际点通过拟合得到广东省19962002年废水排放总量、工业三废排放量和工业SO2、COD排放量倾向线（工业废气在拟合时，去掉了1996年的排放量点），见表1。对方程进行显著性检验，对于表中的一元线性方程，当0.05时，查表得相关系数R0=0.754；对于表中的二项式方程，当0.05时，查表得F=6.94，根据公式式中M为样本量，等于7；N为变元数，等于2；计算R0=0.881。表中RR0，所以回归的一次方程和二次方程在置信度为95时，都是显著的。各项目的投射点与实际排放量比较，如图3至图8（下页）所示。分析结论为：（1）如果投射点在实际点以上，说明该污染物排放量的增长速度趋缓，条例比旧制度能更有效减少该污染物的排放，实施结果有效。投射点在实际点以上的项目只有工业废水排放总量，说明工业废水排放量在新排污收费制度的刺激下，比旧排污收费制度排放量趋势减缓，也可以说新排污收费制度在控制工业废水排放是有效的；（2）如果投射点与实际点持平，说明新旧制度作用效果相同，条例的污染物减排功能无改善。两者持平的项目是工业固体废物排放量。广东省十年来的固体废弃物排放量忽高忽低，看似没有规律，其实总的趋势还是在下降，倾向线与2003年以后的排放量非常吻合，2003、2004和2005年的实际排放量与倾向线投射点完全一致，说明条例的作用效果与旧制度基本相同；图3 废水排放总量与倾向线投射点比较Fig. 3 Contrast of the real emission volumes of waste water to the shoot point图5 工业废气排放量与倾向线投射点比较Fig. 5 Contract of the real emission volumes of industrial waste gas to the shoot point图7 工业废水COD排放量与倾向线投射点比较Fig. 7 Contract of the real emission volumes of industrial COD to the shoot point图4 工业废水排放量与倾向线投射点比较Fig. 4 Contract of the real emission volumes of industrial waste water to the shoot point图8 工业SO2排放量与倾向线投射点比较Fig. 8 Contract of the real emission volumes of industrial SO2 to the shoot point图6 工业固体废弃物与倾向线投射点比较Fig. 6 Contract of the real emission volumes of industrial residue to the shoot point（3）如果投射点在实际点以下，说明该污染物排放量的增长速度大于原来的增长速度，则条例在控制该污染物上比旧收费制度差，是无效的或者说效果不明显。投射点在实际排放量以下的是：废水排放总量、工业废气排放量、工业COD排放量和工业SO2排放量，说明条例对这4个项目的排放量减排效果不明显，在经济高速增长的带动下，排放量增长趋势大于原有增长趋势。工业废水COD排放量和SO2排放量在2003年形成了一个拐点，两者的排放量都不降反升，可以说新排污收费制度对这两者的减排没有约束力，或者说这种约束力小于经济发展的牵引。（4）总体结论：条例的污染物减排作用不明显，减少污染物排放的功能没有实现。在分析的6个项目中，条例只对工业废水的排放量控制表现为有效，而工业废水排放量已经不是水污染的主要来源，因为生活污染的排放量已占了总排放量的64%，而且工业废水中的COD排放量比以前的增长趋势还快，所以工业废水只是水量减少了，但污染物没有减少，特别是有总量控制任务的COD和SO2排放量增长显著。4 原因分析及建议4.1 理论上的极限性排污收费制度是庇古税的一种，它是一种价格控制工具，其原理是根据排污者所排放的污染物的数量和种类向排污者征收费用，使其污染外部不经济性内部化 21。排污收费制度中收费标准是核心，最佳的费率水平是边际处理费用等于边际损害费用22。在实际的排污收费制度设计中，最困难同时也是最有异议的是如何得到污染边际损失费用曲线。在现实中，主要是根据污染边际削减费用和污染控制目标确定相应的排污收费费率或标准23。但是由于信息的不对称性，提高收费标准与总量控制的定量关系很难确定，理论上可以与环境质量标准结合，通过反复迭代调整产生合理的收费水平和环境保护标准24，但实际上由于排污收费制度是一项立法和执行技术都要求较高的政策，一般在颁布实施之后，不可能经常变动。排污费标准或税率的固定性，制约着这些庇古税形式的制度成为有力的污染物减排工具。排污收费制度（环境税）是经济合作与发展组织（OECD）国家普遍实施的一项环境经济制度，但研究表明大部分OECD国家目前采用的收费都太低以至于没有刺激效果25。Alfred 26采用了比较静态分析与长期均衡状态下利润为零的方法，证明排污收费与污染排放并不存在必然的负相关关系。4.2 现实中的复杂性19962005年，广东省排污费征收总额达63.94亿元，为广东省的环保事业筹集了大量资金。从排污费总额分析，条例的资金筹集功能强于旧制度；但对于污染物减排是乏力的。主要原因有：（1）广东省城市生活污水排放是广东省COD污染的主要来源，2005年占总COD的72，而这部分污染排放正是现在排污收费制度的盲点。排污收费条例主要针对排污单位和个体工商户，而对于广大的居民则不征收排污费，而且排污者（排污单位和个体工商户）向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。（2）新排污收费制度的收费标准依然偏低，据杨金田、王金南27统计分析，COD的处理成本为1.4元/t，但在排污收费标准中，下降到0.7元/t COD，排污费标准远远低于处理成本，所以企业愿意缴纳排污费，而不愿意处理污染物。对SO2也一样，如某电厂的SO2的平均处理成本为2.7元/kg28，而新排污收费标准为0.63元/kg，远低于治理成本，所以对SO2减排的刺激力度也不够。（3）“三废”及污染物排放量影响因素的复杂性。“三废”及其污染物排放首先受到经济发展方针的影响，在广东省最近几年为了突破能源瓶颈，发展了大量火电厂，所以废气排放量和SO2排放量大幅上涨。2004年新增发电机组装机容量235.72104 kW，其中火力发电164.00104 kW，2005年新增发电机组装机容量184.74104 kW，其中火力发电163.50 104 kW。电厂SO2是广东省SO2排放量的主要来源，电厂脱硫是减少广东省SO2排放量的出路所在。（4）排污治理设施上马需要设计、施工和调试等时间，也造成了污染物减排时间的滞后性。4.3 建议国家在国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要明确提出了主要污染物减排10的约束性指标28。国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复中要求广东省的COD和SO2的削减目标都为1530。而广东省污染物排放总量一路攀升，与国家确定的总量控制任务相去甚远。作为一种主要的环境经济手段排污收费制度，对污染物减排的作用还不够，因而有必要进一步改革现行的排污收费制度，如整合排污收费制度与排污权交易制度，以排污收费制度充当排污权交易的溢出机制，以排污收费制度加强排污权交易制度的执行力度，并且继续保持排污收费制度的资金筹集功能，为排污权交易制度的全面铺开减少政治阻力。参考文献：1 安德森, 克尼斯, 里德, 等. 改善环境的经济动力M. 王凤春, 杨延华, 韩敏, 等译. 北京: 环境科学出版社, 1989: 3. 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