论我国土地征收补偿制度.doc

前 言随着我国城市化进程和经济建设步伐的加快，土地征收已经成为社会热点问题之一。由此引发的矛盾也成为政府和公众普遍关心的大事。在土地征收中，突出问题之一是农村土地征收补偿制度。该制度影响到农村土地的保护、农民的利益和社会安定。由于现行的宪法、土地管理法及有关制度规定的不完善。造成在征地的实际工作中，缺乏明确的制度规范和程序保障，出现了与建设和谐社会不协调的现象，因此，有必要对土地征收补偿制度进行相关探讨，促进我国土地问题的进一步完善。目 录 摘要11. 我国现阶段土地征收补偿制度的现状11.1补偿、安置费用标准11.2补偿项目及支付对象11.3.土地征收补偿程序22. 我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题22.1相关土地立法关于“公共利益”的界定不明确，造成征地范围过宽22.2.补偿标准偏低、范围窄，安置方式单一，不能达到补偿目的32.2.1.补偿标准偏低，现行立法赋予地方政府过大的自由裁量权32.2.2.补偿范围窄、安置方式单一42.3.现行立法框架下的补偿利益分配机制不健全52.4.征地程序缺失或流于形式52.5.土地征收监督和保障制度不完善62.5.1.行政法制监督制度不健全62.5.2.司法保障在农村土地征收及农民权益救济问题上无力62.6.土地征收补偿的救济制度不完善73. 土地征收补偿制度完善措施73.1.严格界定公共利益的范围73.2.提高土地征收补偿标准、扩大补偿范围，丰富补偿安置方式83.2.1.提高土地征收补偿标准83.2.2.扩大补偿范围83.2.3.丰富补偿安置方式93.3.完善各利益主体之间的利益分配机制93.4.进一步完善土地征收补偿程序93.5.完善土地征收监督和保障制度103.6.健全和完善土地征收补偿的救助制度103.6.1.建立健全失地农民社会保障体系103.6.2.健全土地征收的司法救济程序11结 语12注 释13参考文献14致谢16ii太原理工大学阳泉学院-毕业论文论我国土地征收补偿制度摘要：随着城市化和经济建设步伐的加快，土地征收补偿制度是协调和解决土地征收中国家、社会和个人权益冲突的一项基本制度，妥善解决土地征收补偿问题，对保护农民的土地权益、建设社会主义新农村、实现和谐社会都具有十分重要的意义。但我国现行土地征收补偿制度是传统计划经济的产物，在市场经济体制下，该制度存在对公共利益的规定过于模糊且矛盾、政府职能错位、背离市场经济法则、补偿标准过低、补偿范围太窄、现行立法框架下的补偿利益分配机制不健全等缺陷，已经不能适应社会的发展。土地征收补偿制度的完善，应当选择全面改革的路径，加强对补偿主体和权利人、补偿范围、补偿标准、补偿方式和补偿程序等方面的研究，探索一条适合我国国情的土地征收补偿制度的改革途径。关键字：土地征收 补偿制度 公共利益 补偿利益分配机制1. 我国现阶段土地征收补偿制度的现状土地征收补偿是土地征收的核心组成部分，土地征收补偿制度是国家为了公共利益的需要将私人或集体土地依法强制性收归国有，取得其所有权并给予一定补偿的制度。我国现阶段的土地征收补偿制度包括在以下几个方面：1.1补偿、安置费用标准现行土地管理法第四十七条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。1.2补偿项目及支付对象补偿包括向被征地的集体土地所有人支付的土地补偿费，向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费，向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费。需要安置的人员有农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。1.3.土地征收补偿程序由于目前没有明确立法，多数学者一致认为土地征收补偿程序主要分行政程序和争议解决程序。其中行政程序具体包括如下步骤：（1）市县政府拟定征收土地方案，内容包括征收土地的范围、地类、面积、权属、土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等；（2）由市县政府持有关文件，逐级向有批准权的政府（国务院或省政府）提出征地申请；（3）有批准权的政府批准征地申请；（4）市县政府组织实施。内容包括：在收到征地批准书后，将批准书有关内容予以公告；被征收土地的所有权人、使用权人向政府土地行政管理部门办理补偿登记；市县政府根据经批准的征收土地的方案，会同农业等部门拟定征地补偿、安置方案，并予公告，听取意见；组织、实施征地补偿、安置方案；（5）市县政府支付补偿安置费用。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付；（6）交付土地。而争议解决程序的主要内容是：对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征收土地的政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施；因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县政府协调，协调不成的，由上一级地方政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。12. 我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题 2.1相关土地立法关于“公共利益”的界定不明确，造成征地范围过宽宪法和物权法规定了土地征收的公共利益目的，但未对公共利益进行界定。在我国现阶段，征地是国家凭借行政权力将农民集体所有的土地收为国有的行为。根据国际惯例，土地征收是政府为“公共利益”而行使的一种特有权利。我国宪法也规定征地是为了“公共利益”的需要。但是由于目前实际上征地已成为新增建设用地的唯一来源，征地目的已大大超越了“公共目的”的范畴，造成了随意扩大征地范围和征地工作的混乱局面。归纳起来大体上有三种情况：一是“公共目的”用地在使用中变性为商业、房地产开发等营利性行业用地。二是政府寻求土地最大化收益滥用征地权。在市场经济条件下政府往往会情不自禁地在社会利益中追求自身利益最大化，在征地问题上最突出的表现就是低价从农民集体手中征收土地变为国有，然后高价出让，从中获取巨大的价差。三是出现了大量商业盈利性征地。一些社会盈利性组织（企业）、个人借政府名义征地，与政府合作开发建设实为赚取土地高额差价利润。结合我国城市化过程中城市范围不断向郊区和农村扩张的现实，使得基本上一切利用集体土地进行建设的项目均必须征收集入“公共利益”的范围内，征收集体土地的范围被扩充到了极点，宪法规定的符合“公共利益”的目的限制也形同虚设，而国家对国有土地一级市场的垄断以及城市土地储备经营的做法进一步导致了征收范围的不当扩张。宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，“公共利益”需要是土地征收的唯一合法条件。土地管理法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。“前款所称依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。可见，集体所有的土地是不能直接进入市场的，必须先征为国有。而事实上真正基于公共利益目的而征收的土地占极少部分，80%以上的征收都是基于商业目的而进行的。因此，在为满足商业性建设需要而去征收农民集体所有土地的，就与“公共利益”需要这一唯一合法条件相矛盾。此外，宪法、土地管理法只是原则性规定了征地必须符合“公共利益”。对于什么是“公共利益”，哪些建设项目属于“公共利益”等问题没有进一步具体规定。过于原则性的规定在制度上为地方政府任意解释“公共利益”，随意扩大征地范围扫除了障碍，不利于政府严格依法征地，在这样的制度下，很难保证农民的利益不受损害，法律的规定失去了土地的保障功能。2.2.补偿标准偏低、范围窄，安置方式单一，不能达到补偿目的我国现阶段土地管理法仍是以计划经济的思路为指导，征地管理的指导思想主要是满足国家建设的需要。对农民集体土地的征收并没有充分考虑市场公平的原则进行补偿，对土地征收补偿标准的测算方法不够科学合理；现行征地补偿安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，但大多数情况下即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态，导致失地农民问题越来越突出，已严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。2.2.1.补偿标准偏低，现行立法赋予地方政府过大的自由裁量权由于现行土地征收的补偿原则只是按照原有用途进行适当补偿，补偿的目的就是使需要安置的农民保持原有生活水平，这就决定了补偿时农民和集体是不可能分享土地的增值部分的。而补偿的具体数额是由法律或地方政府制定的，即便是目前如此少的征地费用，其流向比例也很不合理。根据南京市高淳县、潄水县国有土地资源局的调研，在其所属范围内，每征一亩耕地，实际支出的征地费用（按平均5万元/亩计）中，有60%70%要用于向各级政府缴纳规费，且所征收的规费基本不会返回到被征地单位和农民手中。2由于政府的角色错位，所谓“经营城市”实际上是一种新的“圈地运动”。城市扩张靠政府强制征收农民土地，使政府储备的土地增多，各级政府把土地作为“二级财政”，为城市建设带来了十分可观的资金等效益。但由于目前的征地补偿标准很低，造成对城郊农民土地的掠夺，使城郊农民的利益受到很大程度的侵害。“据推算，20世纪90年代，农民因被买断承包土地而蒙受的损失在千亿元以上。现在全国约有3000万农民因承包地被征收、买断而成为贫困农民，部分农民生活由小康返贫困”。3世界上大多数国家实行的是土地私有制，土地能够自由买卖，这些国家普遍采用的是土地的市场价格作为补偿的标准，并由专门的机构进行评价。由于我国实行的是土地公有制，土地是不能作为交易的客体的。只有土地使用权可以有偿转让。但现有规定的补偿标准明显偏低是不容置疑的。土地管理法规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。现行土地征收的补偿原则只是按照原有用途原产值进行适当补偿，目的是使需要安置的农民保持原有的生活水平。这种规定并没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨，没有将土地作为资产处理，不符合政治经济学原理：级差地租由土地肥沃、地理位置、劳动生产率等几个因素决定，平均年产值反映了土地的肥沃程度，但是对于土地的地理位置、劳动生产率都不能明确反映。42.2.2.补偿范围窄、安置方式单一（1）根据土地管理法第47条规定，我国土地征收补偿的范围仅限于土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗费。土地管理法实施细则第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗费归地上附着物及青苗的所有者所有；安置补助费归安置人员个人或者征得被安置人员的同意后用于支付被安置人员的保险费用。在实践中，广大农民得到的往往只有地上附着物及青苗费、安置费。土地征收剥夺了作为农民生活保障的土地承包权、使农民丧失了生活的基本保障，产生了大规模的失地农民，对社会的安定、和谐构成了严重的威胁。在市场经济条件下，货币是流通性最强的资产，得到金钱补偿的人可以对这一财产进行灵活的运用。因而目前土地征收过程中主要采取货币安置的方式是比较可取的。但对于失地农民来说，除了拿到有限的补偿费之外，既失去了赖以生存的土地，又没有了原本所从事的农业工作和比较稳定的收入来源，还被排斥在我国现今的城镇社会保障体系之外，一旦补偿费用完，他们的生活就更加没有保障。(2)关于土地征收补偿安置方式，立法中以货币补偿为主，辅以“农转非”、置换地安置等方式。总体来看仍然呈现出补偿安置方式单一，不能实际解决农民在失去土地后生活生产上的困难。农民由于自身文化素质和劳动技能的缺乏,在失去土地后，即使获得了城市户口的身份，仍然无法适应竞争激烈的城市生存环境，很难找到的理想稳定的工作，又无法纳入现有的社会保障体系，当仅有的一点补偿金用光之时，失地农民就无法继续维系生活，只能流落街头乞讨生活，成为社会不稳定的隐患。2.3.现行立法框架下的补偿利益分配机制不健全建立和健全征地补偿利益分配机制，关键是要正确处理基层政府、农民集体和农户三者之间的利益关系。按照土地管理法实施条例第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有。我国土地征收补偿规则看似操作性很强，其实完全没有考虑到土地的实际价值。法律没有规定土地补偿费的具体管理、使用、分配规则，也未建立专门的监督责任机制，因此，土地补偿费在实践中极易被少数集体经济组织的领导者所控制，因此，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费的现象严重，农民权益受到了极大侵害。在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益进一步流失。调查显示，目前大量土地交易中，土地补偿费用真正到农民手里的只有5%10%,村级集体留下20%30%，其它60%70%上缴乡以上各级地方政府。5失地农民并没有获得应有的补偿费。不仅如此，我国征地立法对于农户之间的补偿利益分配也无统一规范，从而导致了实践中农户间的利益争执。2.4.征地程序缺失或流于形式征地补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权，征地程序缺乏透明度，被征地农民在征地过程中往往处于被动和不平等的地位，土地是否征收、补偿费高低、劳动力安置方式等事项基本都由政府和申请用地单位说了算，以致弊端丛生。具体体现在：首先，虽然规定了征地必须基于公共利益，但由谁审查认定公共利益、何时审查认定公共利益、被征地人是否有权提出异议等问题法律均没有规定，被征收人也没有适当的渠道对公共利益问题提出异议，缺乏被征收人的参与程序。公共利益审查程序的缺失会导致法律上即使界定了公共利益的内涵也会出现公共利益无从使用的局面。其次，虽然我国土地管理法第46条、48条规定了征地公告和征地补偿安置方案公告以及被征地农民征地补偿登记制度，也规定了农民对征地补偿、安置方案有异议权，但在此程序中农民处于被动地位，对补偿安置方案的制定农民无权参与，而只能在事后提出异议，并且即使是事后对补偿安置方案提出异议，土地管理法规定的争议解决机制（由征地批准机关对争议予以裁决以及征地补偿安置争议不影响征用土地方案的实施）也使此种争议流于形式，在实践中显得软弱无力，被征地农民的权益得不到真正的保障。而司法裁判机构却被排除在此种争议的管辖权之外。2.5.土地征收监督和保障制度不完善2.5.1.行政法制监督制度不健全在我国，目前还没有建立完善的土地征收行政法制监督制度，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关在征地中越权审批、该补的不补、任意降低补偿标准和克扣补偿金等现象屡见不鲜，容易侵害农民集体和个人的合法权益，也会带来行政权力的泛滥，破坏政府和人民关系，危害社会稳定和繁荣。造成这种现象除了现行法律有漏洞外，还有一个很重要的原因，就是缺乏有效的监督，因此迫切需要建立相关的监督机制。2.5.2.司法保障在农村土地征收及农民权益救济问题上无力一是农村集体土地的征收制度在本质上是一种行政征收，在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。二是补偿金的确定是由政府在法定幅度内说了算。因此，在补多少的问题上，农民显的很无奈。三是土地征收补偿救济渠道不畅通、被征地农民无力表达自己的诉求。在整个征收土地的过程中，农民始终处于弱势和被动地位。由于对征地的前期工作参与不够，对征地方案没有发言权和知情权。信息不对称的问题同样出在征地补偿安置方案上，对于不合理的征地补偿安置方案，农民缺乏抵御能力。尽管土地管理法实施条例中规定了征地补偿安置争议裁决制度：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿安置争议不影响征用土地方案的实施”。但这个制度至今在大多数地区仍未建立，且该规定属于原则性规定，缺乏程序性具体的规定。2.6.土地征收补偿的救济制度不完善根据土地管理法及其实施条例的规定，被征地农民对征地范围、征地补偿标准等有异议时，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。我国对于土地征收补偿纠纷主要通过行政复议来解决，这是一种“自己做自己案件的法官”的纠纷解决方式。政府既是征地双方的当事人，又是出现征地争议时的裁判者，很难保持公正。因此，应该建立有效的救济制度，保障农民能通过各种渠道来维护自身合法权益。对征收目的的合法性、征收的范围和补偿方案等有异议，可以向有关部门提起申诉或复议，对申诉或复议结果不服，可以向法院提起诉讼；也可以不经申诉、复议或仲裁，直接向法院起诉。3. 土地征收补偿制度完善措施中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见提出：“要加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。”这是改革现行国家征地补偿制度的主要依据。土地征收补偿制度的完善涉及多个方面，尤其是关乎百姓切身利益的问题，因此有必要对严格界定公共利益的范围、提高土地征收补偿标准、完善利益分配等方面进行探讨。3.1.严格界定公共利益的范围从世界范围来看，国外土地法对“公共利益”的规定，大概有三种立法体例：（1）概括式。以发挥法律的伸缩性，如法国民法典规定，“为了公共利益的需要，包括直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设，以及政府进行宏观调控的需要”，可以由政府对私有土地进行征收。(2)列举式。以保持法律的规制性。如日本土地征收法规定，“为了兴办各种社会公共事业，如，道路、公园、堤防以及港湾建设等”，可以征收私有土地。6（3）概括式与列举式相结合。既对公共利益做出概括式规定，同时又将日常生活中常见的公共利益类型化并明确列举。例如日本、韩国和我国台湾地区等。7通过借鉴发达国家的规定，我国宜采取概括式与列举式相结合的立法体例对“公共利益”进行法律规范。用列举的方式明确规定可以进行土地征收的范围，把土地征收的范围严格限定在“公共利益”的范围之内。同时，由于采取了概括式的规定，保证了土地征收的灵活性，能适应不断发展、不断变化的经济形势。一般而言，土地征收中的公共利益范围应当包括以下内容：（1）国家投资的各类重点建设项目，以及直接满足公共需要并列入国家计划的集资建设项目；（2）能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；（3）国防事业；（4）教育、文化、卫生、体育、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等社会福利事业；（5）各级国家机关建筑用地。8国家发动征收权仅限于公共利益需要这一理由。严禁由国家征地向企事业单位提供土地使用权，实现农村集体所有的土地进入土地使用权市场进行交易。国家须宏观调控土地资源及土地利用情况并对进入土地使用权市场的农村集体经济组织所有的土地设置一定的准入条件和严格的程序。一般商业发展须使用土地的，必须通过土地使用权市场采用“挂招牌”方式取得。只要建设用地符合土地利用总体规划，就可通过市场机制由需用地人与集体土地所有权人协商签订建设用地使用权合同，并按市场或协商的价格来支付集体土地使用权费，真正体现土地所有权人的财产权，使农村集体经济组织和农民的权益真正得到保护。3.2.提高土地征收补偿标准、扩大补偿范围，丰富补偿安置方式3.2.1.提高土地征收补偿标准物权法出台后，我国将进一步注重私人利益即私权的维护，因此，应当改变现行法律规定的不合理征地补偿标准。我国应确立以市场定价为主的补偿标准，避免土地征收补偿与开发土地增值出现巨大利润差异，以及由此引发的征收中滥用职权现象。补偿标准的确定应因补偿对象不同而各异。对于土地实物的补偿，应由政府与土地所有者根据土地的市场价值通过平等协商来确定。如果双方对土地市场价值意见不一致，可以聘请土地评估机构进行评估；对于土地承包经营权的补偿，应按照承包土地所取得的收益价值确定，补偿年限为总承包期的扣除已承包年限；青苗费按照青苗预期收益补偿；地上附着物补偿按照附着物的市价计算，残地补偿应按照残地的实际损失确定。3.2.2.扩大补偿范围合理确定征收补偿范围是补偿公正性的前提。由于现代财产类型的多样化，征收补偿的范围已不仅包括土地等实物财产形态，而且涉及一切具有经济价值的权力形态。我国土地征收补偿的范围除现行法律规定的土地费、地上建筑物及青苗费、安置费用以外，适当扩大征收补偿范围，将残余地分割损害、土地承包经营权损失、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征收人的合法权益不受侵犯。3.2.3.丰富补偿安置方式除现金补偿外，补偿方式也可以多样化，可以考虑以下补偿方式，如货币安置、农业安置、留地安置、土地或征地款投资入股安置、企业补贴安置等方式。3.3.完善各利益主体之间的利益分配机制在征地补偿利益分配问题上，应当妥善处理好政府、农民集体及农户间的经济利益关系。由于我国农村集体土地产权立法存在种种弊端，导致土地征收补偿中，大部分土地补偿款常被集体经济组织截留，农民的合法权益得不到保护。因此，第一，政府可以对征地级差收益拿出一定比例成立失地农民专项社会保障基金和创业扶持基金，帮助失地农民解除后顾之忧，其余则主要用于加大地方基础设施建设和经济发展等投入。第二，鉴于征地后主要利益损失者是农户，对于土地补偿费的分配应向农户利益倾斜。立法上应该充分考虑农民的切身利益，强调土地补偿款主要用于被征地农民。各地区则应该根据实际情况，出台规定村级集体组织留成的比例和幅度。对于土地全部被征收的集体经济组织，土地补偿款应全额用于被征收农民的生活安置。3.4.进一步完善土地征收补偿程序补偿程序的公正是补偿合理的重要保证。虽然国土资源部发布了征收土地公告办法与国土资源听证办法，对征地补偿程序作了部分规定，但农民的程序权利仍得不到保障。我认为征收补偿程序应当遵循四个原则：一是公开原则，即补偿的标准、范围和权利人的基本情况等与补偿有关的内容必须公开，由补偿主体履行公告义务；二是农民自己参与原则，即由农民自己参与或选举代表人参与补偿方案制定的程序，而不是由集体经济组织代表农民参加；三是协商在先原则，即补偿方案先由农民与补偿主体协商；四是司法最终原则，如果协商不成最终由司法机关裁决。完善的补偿程序要确立以下几个环节：第一，发出补偿公告和通知。批准征地的决定做出后，补偿主体必须将征地决定进行公告，且应当通知土地权利人。通知和公告中应当载明征地决定的内容及法律依据、补偿主体、补偿标准和方式、被补偿人享有的权利。在通知和公告期间进行补偿权利人的登记工作。第二，补偿主体提出补偿的初步方案。初步方案由补偿主体根据土地的市场参考价格拟定，同时通知补偿权利人，并进行公告。第三，听证、协商程序。补偿权利人有听证的权利。在听证中由补偿权利人和补偿主体对补偿方案进行协商，如果达成补偿协议，则由裁判机构对补偿方案做出裁决。土地征收补偿方案应由中立的第三方进行裁决。第五，给付补偿程序。由补偿主体按照补偿协议或裁决的补偿方案履行补偿义务。3.5.完善土地征收监督和保障制度根据我国现行立法，迫切需要建立追究个人责任的领导干部问责制。同时，仅规定行政、刑事责任是不全面的，征地过程中出现问题，最终利益受损的还是农民，所以还要建立起针对农民的民事赔偿责任机制，对违法征地的或征地补偿费用偏低，最后要由实际用地人对受损农民利益给予赔偿。以社会保障为核心，多种途径妥善安置被征地农民。一是建立医疗、养老保障机制。为最大限度规避政府目前低成本征地、延置社会高风险的问题，在目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。根据自身的财政状况，由政府、村、户共同出资，与当地社保机构协商，按“低保”起步，以“低保”享受原则确定参保基数，实行符合当地实际的社会保障制度。有条件的地方可根据本地经济基础发展状况、人均生活水平及资金保障能力，参保人每月领取的保险金不能低于当地最低生活保障线。二是建立再就业创新机制。政府要大力扶持，提高农民就业能力，广开就业渠道，把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机地结合起来，消除就业障碍，把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。三是完善“留用地”政策，按照被征地总量的比例(如总量的10一20)留给被征地农民集体兴办乡镇企业或其他企业，增加集体收入。四是以集体土地使用权参与项目建设。这种用地方式适用于一些土地高投入、低风险、收益相对稳定且长期运营的工程建设项目。运作方式是保留集体土地所有权，采取租赁、联营、土地入股的方式与建设用地单位(个人)签约，由被征地的农村集体经济组织以土地使用权参与项目合作，被征地农民的身份不变，建设用地单位参照当地从事农业生产平均收入水平，定期支付给农民一定的金额作为土地合作回报，从而确保失地农民长期稳定的收益，也解决了大、中型建设项目征地一次性投入资金压力过大的问题，可谓一举两得。3.6.健全和完善土地征收补偿的救助制度3.6.1.建立健全失地农民社会保障体系我国农村土地承载着农业生产资料和农民社会保障的双重功能，而且随着人口的增加，失地农民正在成为一个加速扩大的新弱势群体。由于文化素质和劳动技能偏低，失地农民就业难问题比较突出，因此，地方政府应当拨出专款，建立和健全失地农民的再就业培训机制，尽快地使失地、少地农民转向二、三产业，帮助他们尽快获得相对固定的工作和稳定的收入。征地制度改革，就要探索建立被征地农民基本生活保障体系，以解决被征地农民的长远生计。本文通过借鉴相关学者观点认为：（1）可以参照国家关于国有、集体企业职工安置政策，提高失地农民的安置标准。（2）灵活采用多种安置形式，在实施货币安置的同时，探索农业安置、留地安置、土地或征地款投资入股安置、企业补贴安置等方式，因地制宜，对少地、失地农民进行有效安置。（3）扩大社会保障范围，建立农村社会保障制度，将失地农民纳入城市低保范围，享受最低生活保障制度。（4）结合社会主义新农村建设，大力发展农村经济，加快农业产业结构化调整，为失地农民创造和提供新的就业机会。3.6.2.健全土地征收的司法救济程序在我国，土地征收补偿的司法救济程序基本上处于缺位的状态，能够进入司法救济程序并能够得到救济的情况实属少数，大多数这类案件由于种种原因而不能立案。近年来，人民法院受理涉及土地征收的案件呈不断上升的状态，但在审理过程中，却受到各级地方政府的强力干预，再加上法律依据欠缺，使土地征收能否适用司法救济态度不清晰，案件审理困难重重。在这种情况下，农民也就只有采用上访、围攻等一些不正常的途径来解决问题，给社会造成了不安定的因素。因此今后法律应当明确规定，被征地人对土地征收存有异议时，除可以采取申诉、行政复议等措施外，还可以向法院提起诉讼。可以从三方面提起司法救济程序：一是对土地征收是否符合公益目的性提起诉讼；二是对土地征收补偿方案是否合理提起诉讼；三是当土地被征收后，没有在合理期限内使用或为公益目的而使用，或在合理期限内未能支付全部或大部分土地补偿费，农民有权向法院提出撤销征地并收回土地的诉讼，法院应依法做出裁决。如果法院裁决撤销征地，由此给被征地农民造成的经济损失，应由需用土地人赔偿，需用土地人无力赔偿的，由国家赔偿。结 语土地资源是社会和经济发展的重要载体，而土地同样是中国广大农民赖以生存的重要生产资料，是农民生活和希望所在。农民在土地被征收后，失去了赖以生存和保障的生产资料，缺乏必要的社会保障，必然会加大社会贫富差距，造成社会分配的不公。改革征地制度是发展的要求、是稳定的需要，也是从根本上解决目前征地当中诸多问题的基本途径。从真正代表人民群众的最根本的利益的角度出发，从实现建设小康社会的总体目标出发，为了保证被征地农民获得基本的生存权和发展权，促进社会的稳定发展，今后应当建立健全被征地农民的养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障体制，把被征地农民纳入社会保障体制的范围，使得被征地农民能享受与城市市民基本相当的社会保障权利，切实保护被征地农民的合法权益，以解决他们的后顾之忧，从而使有限的土地资源在社会主义现代化建设过程中发挥更大作用。注 释1 贺雪梅、鞠海龙、沈晓敏论我国土地征收补偿制度之完善，经济研究导刊，2007年第七期。2 于广思、冯昌中：土地征收制度改革构想，中国土地2002年第8期。3 胡碧玉：西部地区城市扩张与农民土地征收补偿制度创新，云南社会科学2003年第6期。4韩申山、姜志德完善我国土地征收补偿制度的思考，安徽农业科学。2005（7）5 商春荣土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护J。农业经济问题，1998，（5）：266 邹兆平外国与港台土地管理制度【M】北京：中国国际广播出版社，1990：147148.7 宋扬我国土地征收补偿制度的缺陷与反思湖北省社会科学院 政法研究所，湖北 武汉 2007年7月3日.8 王太高土地征收补偿制度研究，比较法研究，2004，（6）参考文献1 史娟；快速城市化地区失地农民的利益保障机制及关键政策研究D.济南:山东农业大学,2005.2廖红丰;发达国家解决失地农民问题的借鉴与我国的政策建议EB/OL./data/.农民维权网,2005-08-22.3郭晓鸣;城市化进程中失地农民补偿安置研究EB/OL./data/.农民维权网,2005-03-20.4吴次芳,鲍海君;试谈现行征地安置的缺陷及未来改革设想J.河南国土资源,2003,(6):21-23. 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