论村民自治制度存在的问题.doc

中央电大人才培养模式改革与开放教育试点 江苏广播电视大学 行政管理本科毕业论文 题 目： 论村民自治制度存在的 问题与对策措施 姓 名： 苏 勤 学 号： 20091320060082 指导教师： 谢 艳 丽 教 学 点： 江苏电大江都学院 2011年 2月 30日目 录一、村民自治的重要意义和作用二、村民自治的发展历程和现状分析 （一）村民自治的发展历程 （二）村民自治的现状分析三、村民自治实践中存在的问题（一）农村经济相对落后（二）村民民主自治不积极（三）村民法制观念不强（四）民主选举操作困难 （五）民主管理很难实现 四、村民自治存在问题的分析 （一）村民自治制度配套法规的欠缺 （二）村民民主意识的单薄 （三）执法监督乏力五、村民自治的几点建议(一) 完善制度的规范化(二）加大对村民民主意识的培养和强化(三) 理清权责，更好践行村民自治 六、结语论村民自治制度存在的问题与对策措施内容摘要：完善村民自治制度，在建设社会主义新农村、促进农村社会和谐发展的新形势下显得尤为重要和紧迫。本文从三个部分分析了村民自治发展的现状、面临的一些主要问题以及村民自治制度相关的完善措施。关键词：村民自治 民主 新农村建设 一、村民自治的重要意义和作用村民自治是在党的领导下、亿万农民的伟大创举，是我国改革开放后非常重要的一项制度创新，对于我国社会与政治发展有着极其重要的意义。村民自治为我国“三农问题”的解决提供了制度保障。中国是一个农业大国，农业人口一直占据着我国人口的绝大多数，即使城市化高度发展的今天，农业人口也仍然占到总人口的百分之六十以上。农业兴，国家兴，农村定，国家定。村民自治自从二十世纪80年代产生以来，在国家安定、农业发展方面发挥着重要作用：一是通过民主选举，村民们选出了自己满意的致富带头人。经民主选举产生的村委会干部大多是村里的能人，他们既有为村民办实事的责任心，又有一定的科技文化知识和经营管理能力，这样的村领导班子是农村经济发展的动力和组织保证；二是由于实行了决策民主化，使得经济发展的各项决策更趋合理化、科学化，避免了由决策失误造成的重大经济损失。这对于利用有限资金投资兴业，促进集体经济和社会公共福利事业的发展具有重要意义；三是有利于节约资金，杜绝浪费，把资金用于发展集体经济上。通过实行村务公开，特别是财务公开既有利于防范村干部滥用职权，贪污浪费和瞎指挥，又可以避免集体资产受损失，并把投资风险降到最低点；四是充分调动了农民的积极性和创造性。广大农民是农村物质文明的创造者，通过村民自治机制和四项民主权利的行使，极大地调动了他们的生产热情，成为农村经济发展的宝贵资源和动力。农民群众在他们信赖的村领导集体的带领下，因地制宜、实事求是，按照自己的意愿发展生产，积极性空前高涨，使农村经济出现了蓬勃发展的大好局面。村民自治是我国社会主义民主政治的基础。发展社会主义基层民主是中国共产党的一贯主张，到了二十一世纪之后，我党对这一问题越来越重视。党的第十七次代表大会的报告明确指出：发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利是社会主义政治建设的一项重大任务。二、村民自治的发展历程和现状分析（一）村民自治的发展历程中国农村的村民自治制度是在农村经济体制改革深入发展中产生和形成的新型基层民主制度，也是农村政治管理体制改革和民主政治建设的重要成果，它在农村改革的历史进程中产生又在中国改革大潮的推动下逐步完善。中国农村村民自治和基层民主制度的产生和发展经历了以下四个历史阶段：第一阶段：村民自治组织的萌芽时期，时间是1980年至1982年。1980年底广西壮族自治区的宜山罗城两县一些农村由于社会管理的实际需要农民自发组建了一种全新的组织村民委员会以取代日益瓦解的生产大队。组织村民委员会的功能最初是维持社会治安和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为村民对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的自我管理，村民委员会的性质也逐步向群众自治组织演变。1982年4月宜山罗城两县共有675个村建立了村民委员会，占两县自然村的15%左右，与此同时四川、河南、山东等省的一些农村地区也陆续出现了村民委员会式的组织。第二阶段：村民委员会建立时期，时间是1982年至1987年。1982年12月第五届全国人大第五次会议通过的新宪法总结了各地农村的实践经验，确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织，从而指出了农村社会管理实行村民自治的基本方向。不久全国各地根据宪法要求进行了建立村民委员会的试点。1983年10月中共中央发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，对建立村民委员会的工作提出了具体要求，此后村民委员会的建立进入了普遍的具体实施阶。1985年全国共建立村民委员会948618个，到1987年村民委员会组织法颁布之前，除个别省之外全国农村绝大多数地区普遍建立了村民委员会。第三阶段：村民自治法律制度基本框架形成时期，时间是1987年1990年。1987年11月24日全国人大常委会通过了中华人民共和国村民委员会组织法试行，这部法律依据宪法第111条规定对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权力和组织形式等作了全面的规定，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上确立起来。此后全国各地开始贯彻村民委员会组织法，在实践中逐步建立和完善村民自治的各项制度。到1989年底全国有14个省、自治区、直辖市在试点基础上开始依法选举村委会干部，促进了民主选举制度的建立和完善。第四阶段：村民自治活动深入发展和基层民主逐步走向规范化和法制化时期，时间是1990年以后。1990年9月26日民政部发出了关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知，全国各地普遍开展了村民自治示范活动。1994年2月民政部又发布了全国农村村民自治示范活动指导纲要试行，对村民自治示范活动的目标、任务、指导方针、具体措施等作了全面系统的规定，并第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度，从而使全国的村民自治示范活动逐步走向规范化和制度化。在村民自治模范单位的影响和促进下全国村民自治活动不断深入，四项民主制度进一步健全。截至199 8年6月底全国已有26个省、自治区、直辖市的人大常委会制定了实施村民委员会组织法的地方法规，1997年9月中国共产党第十五届全国代表大会的报告突出强调要扩大基层民主，进一步完善民主选举制度和村务公开制度。1998年6月10日中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知，对完善四项民主制度提出更具体的要求。1998年11月4日又通过了正式的中华人民共和国村民委员会组织法，村民自治这种新型的农村治理模式终于以正式法的形式确立下来。（二）村民自治的现状分析1.村民自治制度改变了两千年来农村地区的政治权力结构，权力运作的方向由过去的自上而下变成了自下而上，村干部不再由上级任命，而是由村民选举产生；村干部对下向村民负责，而不是对上向乡镇负责。这就是说，村一级的政治精英的政治权威不再依靠自上而下的强制性的政府命令，而是依靠最基层的村民的认可和同意，这在中国的基层社区制度中是一个亘古未见的根本性的变革，因而具有划时代的重大意义。2.村民自治实践不仅增强了农民的民主意识和政治参与热情，而且提高了他们的政治认知和参政能力，使他们学习并掌握了政治生活的一些基本程序，促进了农村基层政治的制度化和法制化。村民自治不仅要求村民自我管理、自我教育、 自我服务、自己管理社区的事务和公益事业，而且还明确规定了农民参与村民自治的权利、制度和程序；不仅把农民从传统的政治的受动者的角色推向了政治的主动者的地位，而且还把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者逐步改变为制度化的参与者，但这个过程还没有最终完成。3.村民自治有助于广大农民对农村干部进行有效的监督和制约，这有利于提高农村干部的政治素质和业务素质，保证党和国家的方针政策在农村的贯彻落实。 村民自治不仅把农民从政治受动者的角色推到了主动的政治参与者的地位，而且还把对农村干部的普遍的监督权赋予农民。农村基层干部不仅人数众多，而且分布地域极广，如果依靠政府对他们实施监督，不仅成本过高，而且收效甚微， 村民自治把千千万万的农民都变成了无所不在的监督者，这不仅节省了政府的监督成本，而且还大大提高了监督的成效。4.广大农民在村民自治的实践中，创造了许多新的民主形式，这不仅大大丰富了我国社会主义民主理论，而且还引起了国内外各界的关注，如吉林省梨树县在选举村民委员会成员时采取的海选法，被国外学者看作是世界上的一种新的选举方式；山西省河曲县的两票制引起了国内政治学界的极大关注等。三、村民自治实践中存在的问题（一）农村经济相对落后由于历史和现实的原因，当前我国大部分农村地区经济发展相对落后，过去长期形成的城乡二元结构，使农村财源通过各种形式、各种渠道流入了城市，这使农村本来就紧缺的资金更加缺乏，无法形成发展自身经济所需的必要积累。 当前，由于大多数村庄没有自己的集体经济组织，生产经营方式主要是小农经济，或者村庄所处地区的自然条件差等原因，使得村庄的产业结构单一且效益低，村干部要带领村民致富十分困难，致使村民的人均收入水平偏低。农村经济发展滞后造成的贫困现状，对村民自治的发展有着严重的制约作用，资金的缺乏使村委会办理公共事务和公益事业只能主要依靠本村村民自己出钱出力，村委会难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础；村民要把大部分的时间和收人都用于满足基本的物质生活需要的时候，他们是不会积极主动地参与农村的基层民主政治活动的；同时，村干部的工资收入偏低，影响他们的工作积极性，其职位对村民也没有很强的吸引力。（二）村民民主自治不积极如果认为只要确立了民主制度就能解决一切问题，这无疑是一种幻想。村民民主自治制度的有效运转不但需要民主价值的确立，而且需要农民掌握实现这种价值的操作技术。村民民主意识淡薄主要表现在：（1）农民参政意识不强。落后的自然经济在生产关系上是狭小的、封闭的、隔绝的，由此而产生的小农思想很难意识到别人行为对他的重要性，因此大多数村民都是只扫自家门前雪，不管他家瓦上霜。所以很多村民对村民自治漠不关心，在进行村委选举时，有的候选人每人发一根高级香烟也能买到很多选票，在村民大会或表决会议上行使权利时随随便便。这样，选出来的村委很难说是公正的、优秀的，而村民大会与代表会议的决策与监督也往往流于形式。（2）村民缺乏村民自治的经验，使村民自治回归到少数人说了算的境地。作为直接民主的村民自治，汲取了西方资本主义民主的精华，是一种两权或三权分离的模式，但在我国历史上从未有过村民代表大会、村民大会等民主治理机制，过去的乡绅自治也只是长老式、家长式的统治，再加上建国近六十年来的乡村一直处于基层党政的牢牢控制之中，可以说，村民自治的具体操作方法和村民的政治素养有待改进和提高。（三）村民法制观念不强受传统观念的束缚、教育水平的影响及经济发展状况制约，村民参政议政的意识与能力总体相对较弱。许多村民对村级政务、村务存在事不关己高高挂起的思想，认为那是村干部的事情。主体意识、法制意识不强主要表现在一些村干部政治理论学习不够，认识能力欠缺，工作方法陈旧；有的村干部法制观念淡薄，不学法、不懂法，践踏村民权利，侵犯群众利益；有的村干部不了解国家方针、路线、政策法律法规，不按客观规律办事；有的村民缺乏知识文化，对村委会法定地位缺乏足够的认识，参加村委会议不是为了村庄发展出谋献策，而是搅局，严重影响了议事决策能力；有的村民，在村级事务处理过程中不配合村干部的工作，不履行应尽义务；有的村民眼界不够开阔，着眼个人利益、眼前利益，缺少大局意识和整体意识；有的村民只讲民主，不讲法制，不学法，不懂法，不守法，为一己私利置集体利益、国家利益于不顾，公然抵制国家法律。（四）民主选举操作困难 实现村民委员会的直接选举是村民自治的基础。中华人民共和国村民委员会组织法从试行到正式颁布实行，虽然已经走了二十多年了，但对大多数农村来说，严格意义上的村委会直选仅仅刚刚起步，选举前、选举中、选举后遇到和出现的问题很多。当前村委会选举中反映出的问题主要集中在选举不按程序操作、乡镇政府违规控制选举、宗族（宗派）势力干扰选举的正常进行、选举中作弊或公开贿选等四个方面。（五）民主管理很难实现 虽然大部分村庄都制定了村规民约，少数村还制定了村民自治章程，但内容大多千篇一律，针对性不强。村民反映，这些村规民约和自治章程基本上是上面拟定的，村里只是照抄，也没有经过全体村民讨论。有些地方以村民会议难以召开为由长期不召开村民会议，须经村民会议决定的事项，未经授权就由村民代表会议决定，有的村民代表会前未与村民沟通，会上仅发表个人看法，还有些村委会决策重大村务，既不召开村民大会，也不召开村民代表大会，只是由几个村干部说了算。村务公开有的流于形式，有的内容不明确，有的内容不真实，搞半公开或假公开。有的村财务管理混乱，长期不向村民公开，群众对村委会成员失去信任。四、村民自治存在问题的分析综上所述，村民自治存在的以上几点问题从根本上来说，主要是由于以下三个方面原因造成的：（一）村民自治制度配套法规的欠缺村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛，比如现行的法律法规等制度对村民的界定、权利、 义务、 村民对村务管理的参与途径和方式等，缺乏明确的具体的规定。（二）村民民主意识的单薄农民的政治无力感太强，赋予农民的民主权利, 农民不善于或不敢去用。中国农民经受了几千年封建专制的压迫,他们只盼清官,并无民主的要求;面对来自上级的种种要求,农民即便知道不合理,也不敢理直气壮地进行抵制, 以为人微言轻,默默地承受着方方面面的盘剥;农民缺乏独立的个体意识,进而缺乏充分的权利意识,使得奠基于农民政治参与基础之上的村民自治的发展失去了内源性动力,从而导致贿选、控选、重选。（三）执法监督乏力从法律角度看,目前,我国刑法没有把村级民主权利列为保护之列。行政诉讼法、行政复议法主要是侧重于公民的财产权和人身权的保护,村民民主权利也不在它们的调整范围之内。村民委员会组织法 仅仅把村级民主权利的纠错渠道界定在群众举报和县乡人大、政府及有关部门的调查处理上。五、村民自治的几点建议（一）完善制度的规范化进一步加强村民自治制度的规范化、进一步完善规范村务公开，提高制度的公开化、透明度及公众的知晓率，提高公信度，当前国家取消了延续2600多年的农业税，建立了转移支付补贴的税制改革，让村民自治的空间更广阔。尤以 “多予、少取、放活” 的方针政策调动了最广大农民的积极性。通过近20年的村民自治实践，农民的思维在改变，意识在转变，思想在解放，有了自治的意识，懂得开始运用村民自治法规来维护自己的民主权利，因此，必须加强对村民自治制度的规范化，完善好村民自治章程，村规民约等相关制度。同时，户籍制度严重制约了经济的发展和文化的进步，随着农村自治的广泛施行，原有的户籍制度阻碍了村民自治的正常开展。因此，户籍制度的改革刻不容缓。然而户籍制度的改革不仅仅是户籍本的改变，应本着社会的进步、农业的发展、农村的稳定、农民的增收上下功夫。另外，还应加强基层干部后备人员的培养和村组干部的选用，为村民完全实现自我管理夯实基础。 （二） 加大对村民民主意识的培养和强化首先，必须在农村加强文化教育建设。有句话说得好：“国运兴衰、系在教育” ，目前在农村实行九年制义务教育，将对农村文化产生深远的影响。其次，国家加大对有关村民自治政策及党的各项惠民方针政策的宣传。再次，提高乡村干部的素质，打造一支业务水平高、办事效率快、人民群众信得过的干部。让村民直接参与到各项公共事务和公益事宜决策中来，这样既可以培养大家的民主意识，也可以让群众体会到民主制度给他们带来看得见的、摸得着的好处。同时义务教育上不能流于形式，更加注重质量，从而使他们将来有更积极的态度参加到以后的村民自治活动中来，推进农村社会经济文明、政治文明全面发展。（三） 理清权责，更好践行村民自治 根据 村民委会组织法 相关条款理顺乡镇政府、村委会、村党支部者之间权限，理清主角与配角的关系，有效推进村民自治进程，发展基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设。村民委员会组织法第三条明文规定了基层党组织在村民自治中的作用，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律支持和保障，村民开展自治活动，直接行使民主权利” 以及中国共产党农村基层组织工作条例第三章之规定，其地位是在村自治活动中，村党支部是政治上，思想上进行领导，这就说明村民自治是在党领导下的国家范围的自治。“十七届三中全会”中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中说“健全村党组织领导的